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긴급 특집|충격·혼미·격돌…‘재신임 政局’

국민투표, 문제는 없는가 : 정책 연계하면 위헌 아니다

  • 글: 장영수 고려대 교수·헌법학 jamta@korea.ac.kr

국민투표, 문제는 없는가 : 정책 연계하면 위헌 아니다

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현재 노무현 대통령이 제안한 신임투표의 방법은 여야의 정치적 합의에 의한 신임투표라고 전해지고 있다. 이미 12월15일 전후로 날짜까지 언급한 것으로 미루어보아 상당히 구체적인 복안을 가지고 있는 듯하다.

그러나 현행 헌법은 신임투표를 규정하지 않고 있으며 그 취지는 앞서 설명한 바와 같은 신임투표의 여러 가지 문제점을 회피하기 위한 것이다. 따라서 신임을 묻기 위한 국민투표를 강행하는 것은 위헌이라고 보아야 한다.

헌법은 국가질서의 기본법이며, 정치과정을 규율하는 최고법이다. 모든 정치과정은 헌법과 법률이 정한 테두리 안에서 전개돼야 하며, 이를 벗어나는 정치활동은 위헌·위법한 행위로 간주되어 일정한 제재를 받아야 한다. 그것은 모든 국가활동이 법에 따라야 한다는 법치주의의 기본적 요청일 뿐만 아니라, 헌법제정자인 국민의 의사로부터 도출되는 민주주의의 요청이기도 하다.

그런데 이런 헌법의 요청을 단순히 여야의 정치적 합의에 의해 무시할 수 있다고 생각하는 것은 매우 위험한 발상이다. 다음에 또 어떤 헌법규정이 정치적 합의라는 미명 하에 무시당하지 않으리라고 장담할 수 없기 때문이다. 나아가 국민의 의사에 반하는 정치적 담합이 헌법에 우선할 우려까지도 배제할 수 없다.

그러면 현행 헌법 하에서는 국민투표에 의해 대통령의 신임을 묻는 것이 원천적으로 불가능한가. 원칙론으로 이야기하자면 그렇다. 그러나 현행 헌법 하에서도 대통령의 신임을 국민투표를 통해 물을 수 있는 일종의 편법이 없는 것은 아니다. 그것은 대통령이 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부치면서, 그에 대한 국민의 평가를 신임에 연계시키는 방법이다.



신임투표제도가 헌법상 인정되지 않는 상황에서 이처럼 정책투표와 연계시키는 편법이 바람직하다고 할 수는 없다. 하지만 국내외에서 이미 그러한 사례가 몇 차례 있었다. 1969년 헌법개정을 신임에 연계시켰던 프랑스 드골 대통령이 헌법개정안 부결과 함께 대통령직을 사임했던 예가 있으며, 국내에서도 박정희 대통령이 유신체제 도입을 위한 헌법개정안을 자신에 대한 신임과 연계시켰다.

물론 이런 식의 신임투표에 대해서는부정적인 인식이 지배적이다. 비록 현재의 여소야대 상황에서 대통령의 국정운영에 많은 어려움이 있겠지만, 그렇다고 해서 대통령이 국회를 견제하는 수단으로 국민투표를 이용하는 것은 자칫 대통령의 독재화로 연결될 수 있다는 우려가 적지 않은 것이다. 이러한 우려는 독재정권의 경험을 잊지 못하고 있는 우리 국민에게 매우 큰 의미를 갖는다.

정책투표와의 연계 가능성

또한 정책투표를 신임과 연계시키려면 국민투표의 대상이 되는 정책이 헌법 제72조의 요청에 따라 국가안위에 관한 것이어야 할 뿐 아니라, 동시에 대통령의 가장 중요한 정치철학과 직결돼야 한다. 실제로 정책과 신임이 연계되려면 그 정책에 대한 찬반이 곧 대통령(내지 그가 이끄는 정부) 신임과 동일시될 정도로 밀접한 연관성이 확보돼야 하기 때문이다.

예컨대 김대중 대통령 시절 ‘햇볕정책’에 관해 국민투표를 시행하면서 그에 대한 찬반을 김대중 대통령에 대한 신임과 연계시키는 경우라면 정책과 신임의 연계가 가능할 것이다. 햇볕정책은 대북 문제의 기본틀과 관련한 것으로 헌법 제72조가 명시하고 있는 통일 문제, 즉 국가안위와도 직결되는 사항이다. 또 그 것이 김대중 정권의 정치철학이 집약된 가장 중요한 정책이기에 정책 연계 국민투표가 가능하다.

그러나 최근 논의되고 있는 이라크 파병문제는 신임과 연계시키기에 적절한 정책이라고 보기 어렵다. 이라크 파병 문제 자체가 외교에 관한 중요한 정책으로서 역시 헌법 제72조에 명시되어 있으며 국가안위와도 관련된 다고 볼 수 있겠지만, 그것이 노무현 정부의 정치철학을 대변한다고 보기는 어렵기 때문이다.



결론적으로 대통령에 대한 재신임을 결정하기 위한 순수한 신임투표는 현행헌법상 가능하지 않다. 그렇다고 정치적 합의가 이 문제를 해결하는 방안이 되기도 어렵다. 국민투표를 통해 신임을 확인하고자 한다면 정책투표와 연계시키는 방법밖에 없기 때문에, 이를 위한 전제(정치철학을 대표할 수 있는 것으로서 국가안위에 관한 정책에 대한 국민투표)부터 먼저 갖추어야 한다.

그러나 대통령제, 그것도 5년 단임제의 특성을 생각할 때 신임투표를 통해 대통령의 안정적 국정수행이 중단되는 선례는 결코 바람직하지 않다. 만일 여소야대 정국이 문제가 된다면, 이를 정상적으로 극복할 방법을 모색하는 것이 옳다. 신임투표의 힘으로 정국을 돌파하려는 것은 작은 문제를 해결하려다 큰 위험을 자초하는 결과가 될 수 있기 때문이다.

신동아 2003년 11월호

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글: 장영수 고려대 교수·헌법학 jamta@korea.ac.kr
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