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인터뷰

‘재건축초과이익환수제’ 위헌 소송, 김종규 변호사

“차라리 부자세를 신설하라”

  • | 강지남 기자 layra@donga.com

‘재건축초과이익환수제’ 위헌 소송, 김종규 변호사

  • ● 11개 단지 대리해 ‘재건축 부담금’ 위헌 헌법소원 청구
    ● “재건축 부담금이 되레 강남 집값 올린다”
    ● “‘평균의 함정’에 빠지는 행정편의적 발상”
    ● “최고급 단지 짓자” “준공 전에 팔고 나간다” 회피 전략 거론되는데…
    ● 강남 수호하는 변호사? “이러다 부자들만의 성(城) 될까봐 나선 것”
    ● “보유세, 양도소득세 강화 등 ‘조세’로 풀어야”
[김도균 기자]

[김도균 기자]

‘부자들의 반란’일까. 

11개 재건축 아파트 단지가 ‘재건축초과이익환수제’에 대한 위헌 소송에 나섰다가 한 달도 채 안 돼 헌법재판소로부터 ‘각하’ 결정을 받았다. 재건축초과이익환수제란 재건축 사업으로 발생한 초과이익을 부담금 형태로 국가가 거둬들이는 제도다. 초과이익 규모에 따라 최고 50%가 부과된다. 법무법인 인본(대표변호사 김종규, 정한철)이 이번 소송을 대리한다. 

헌법재판소는 재건축 공사가 다 끝나고 준공된 다음에 재건축 부담금 부과 대상일지 여부가 결정되기 때문에, 현 시점에선 기본권을 침해 받고 있지 않다고 보고 지정재판부 각하 결정을 내렸다. 이에 대해 인본은 “재건축초과이익환수법상 조합은 사업인가 이후 재건축 부담금 부과대상 지역임을 통보받고, 부담금 산정을 위한 자료를 제출할 의무를 지며, 자료 제출 이후 30일 이내에 예정액을 통보 받는다”며 “헌법재판소의 결정은 사실상 기본권의 보류이며, 최고 법해석기관으로서의 직무를 유기한 것”이라며 강한 유감을 표명했다. 인본은 헌법재판소에 재심을 청구할 예정이다. 위헌 소송에 참여한 단지들 중 서울 강남구 대치동 쌍용2차아파트 재건축 조합은 이미 강남구청으로부터 부담금 산정 서류를 제출하라는 통보를 받은 상태다. 

위헌 소송에 경기 및 부산 주민들도 참여했지만, 역시 주축은 ‘강남’이다. 대치쌍용1차·대치쌍용2차·잠실주공5단지·신반포21차 재건축조합과 압구정지구 특별계획구역⑤ 주택재건축정비사업 조합설립추진위원회가 소송인단에 이름을 올렸다. 나머지 참여 단지는 서울 강동구 천호3주택, 금천구 무지개아파트, 강서구 신안빌라, 경기 과천시 주공4단지, 안양시 뉴타운맨션삼호, 부산 대연4구역 재건축조합이다. 

이들의 주요 논거는 네 가지다. △미실현 이득 과세로 재산권을 침해하며 △양도소득세와 목적이 같은 이중과세라는 점 △기부채납, 소형주택 공급 의무 등에 더해진 과도한 규제이고 △실질적 조세로 조세법률주의를 위반한다는 것이다. 

4월 3일 ‘신동아’와의 인터뷰에서 김종규(45) 대표변호사는 “변호사가 강남 부자를 수호하느냐고들 하는데, 오히려 그 반대”라며 “이대로 두면 집값이 더 올라 강남이 부자들만 사는 격리된 성(城)이 될까봐 헌법소원에 나선 것”이라고 강조했다. 인본은 환경 및 재건축·재개발 사건을 전문적으로 다루는 로펌인데, 김 대표변호사의 원래 전공은 헌법재판이다. 성균관대 대학원에서 헌법재판으로 석사 학위를 받았고, 독일 만하임대 박사 과정에서 헌법재판을 공부했다.


정부가 강남 집값 ‘보증’?!

재건축 부담금에 관심 갖게 된 계기가 있나요. 

“작년에 재건축 조합장 몇 분과 대화를 나누던 중에 부담금 얘기가 나왔습니다. 2018년 재건축초과이익환수제가 부활하면 1억 원 안팎을 내야 할 것 같다고들 했어요. 그 후 이 제도를 검토해보니 위헌성이 있다는 판단이 들었습니다. 조합장들에게 위헌 소송을 하자고 했지만, 다들 법이 폐지되거나 유예기한이 연장될 것을 기대하더군요. 해가 바뀌고 국토교통부가 강남 재건축 부담금이 조합원당 평균 4억 원이 넘을 것이라고 하자, 그제야 재건축 단지들이 위헌 소송을 하자고 제안해왔습니다.” 

재건축초과이익환수제는 노무현 정부 시절인 2006년 도입돼 시행되다 주택시장 침체를 이유로 2012년 12월부터 5년간 유예됐다. 문재인 정부는 지난해 8·2부동산 대책에서 “재건축초과이익환수제를 추가 유예 없이 2018년 1월부터 예정대로 시행하겠다”고 밝혔지만, 여전히 일각에선 폐지 혹은 추가 유예를 기대했다. 그러다 지난 1월 19일 국토부가 ‘강남4구 재건축부담금, 조합원당 평균 4억4000만 원 부과 예상’이란 제목의 보도자료를 발표하자 해당 재건축 단지들은 발칵 뒤집혔다. 국토부는 보도자료에서 ‘강남 4구 15개 단지를 시뮬레이션해본 결과 가장 많은 단지는 8억4000만 원, 가장 적은 단지는 1억6000만 원의 부담금이 부과될 것으로 전망된다’고 밝혔다. 

“재건축 사업은 크게 봐서 조합 설립→사업시행 인가→관리처분계획 인가 순으로 진행됩니다. 구청에 관리처분계획을 신청하려면 그전에 구청에서 뽑아준 재건축 부담금 예상액을 가지고 총회를 열어 조합원 동의를 받아야 해요. 그런데 국토부 시뮬레이션대로라면 어느 조합원이 사업에 동의하겠냐는 거죠. 국토부가 너무 세게 나오니까 조합장들이 ‘이대로는 사업 못 한다’며 마음이 급해졌습니다.” 

6·13 지방선거를 앞두고 헌법소원을 제기했습니다. 정치권 압박 의도가 있는 건가요. 

“헌법 교과서에 이런 구절이 나옵니다. ‘헌법 소송은 정치적 사법 판단이다.’ 헌법이란 국민의 컨센서스로 만들어지는 정치적 결단이에요. 이번 헌법소원으로 정치권을 설득하기를 희망합니다만, 그럴 의도로 지금 나선 건 아닙니다. 헌법소원은 사유를 안 날부터 90일 이내에 청구해야 합니다. 1월 1일에 재건축 부담금이 부활했으므로 4월이 되기 전에 소송을 제기해야 했을 뿐이에요.” 

어떤 사람들이 위헌 소송에 가장 적극적인가요. 

“저희가 위헌 소송을 내겠다고 하자 가장 먼저 전화 걸어온 분이 서울 강남구 대치동 은마아파트 주민이었어요. 1979년 은마에 들어와 40년간 살면서 자녀들을 다 키우고 은퇴한 분입니다. 대치동이 고향 같은 곳이라 떠나고 싶지 않은데, 은퇴해 소득이 없기 때문에 최근 강화된 총부채상환비율(DTI) 요건하에서는 대출 받기도 어렵습니다. 부담금을 내려면 집을 팔고 나갈 수밖에 없는 거죠. 은마아파트는 아직 조합설립추진위도 설립돼 있지 않아 위헌 소송에 참여할 자격이 안 된다고 했더니, 개인 자격으로라도 참여하고 싶다고 하더군요. 이런 분들이 가장 곤란한 처지입니다.” 

1주택자에게까지 부담금을 물리는 것은 과하다? 

“재건축 단지를 찾아가 위헌 소송에 대해 설명하면, ‘그거(재건축 부담금) 최종 소유자가 내는 거라면서요?’ 하며 별문제 아니라는 식으로 말하는 사람들이 있습니다. 투기를 목적으로 재건축 아파트를 산 사람들은 부담금이고 뭐고 재건축을 빨리 진행하고자 합니다. 준공 떨어지기 전에 팔고 나가겠다는 거죠. 이런 투기꾼을 잡는 방안은 꼭 필요하다 싶더군요.” 

그는 “양도소득세 도입 초기와 같이 매수자가 부담금을 내는 조건으로 재건축 아파트 매매가 이뤄져 사실상 집값을 더 끌어올리는 요인으로 재건축 부담금이 작용할 우려가 감지된다”고도 덧붙였다.


‘시세 빼기 공시지가’는 不當

김 대표변호사는 위헌 소송을 준비하면서 문재인 정부 출범 이후 부동산 시장 추이를 연구했다. 그리고 정부가 부동산 시장 안정화를 꾀하려는 의도를 내비칠 때마다 집값이 오히려 가파르게 올랐다는 결론을 얻었다고 한다. 그는 집값 폭등을 가져온 정부의 ‘실책’으로 세 가지를 꼽는다. △자율형사립고 폐지 △재건축 부담금 시뮬레이션 결과 공개 △재건축 안전진단 기준 강화다. 

“자사고 폐지로 학군 좋은 강남에 대한 선호도가 더 높아졌습니다. 재건축 부담금을 발표하자 지난해 연말까지 관리처분인가를 승인받아 부담금이 면제된 재건축 아파트 위주로 집값이 더 뛰었어요. 그리고 안전진단 기준 강화로 강북과 목동 일대 재건축이 어려워지자 강남 재건축 시장에 수요가 더 몰렸고요. 강남 재건축 아파트를 사는 게 여러모로 낫다는 걸 정부가 보여주는 셈입니다. 실제로 국토부 고위 간부가 그렇게 했고요.” 

예상 부담금이 너무 크다보니 강남 재건축 아파트에 투자하기가 부담스러운 것 아닙니까. 

“부담금이 8억4000만 원이라는 건, 재건축으로 17억 원이 남는다는 얘깁니다. 이걸 정부가 공인해준 셈이에요. 그러니까 ‘앞으로 평당 1억 원이 갈 테니, 평당 5000만 원에 불과한 지금 사야 한다’는 말이 나오는 거죠. 정부가 이런 식으로 하면 집값은 절대 안 잡힙니다.” 

정부 의도대로 시장이 움직이지 않는다? 

“초과이익을 산정할 때 개발에 들어간 비용을 제외합니다. 그래서 조합원들 사이에선 ‘부담금을 낼 바에야 돈을 처발라서 최고급 아파트를 짓자’는 얘기가 나옵니다. 지하주차장을 한두 층 더 파고, 아이스링크도 짓자는 거죠. 그러면 장기적으로 집값이 더 오를 거고요. 또 가구 수를 늘리지 말고, 일대일 재건축을 해서 부담금 등 각종 규제에서 벗어나자고도 합니다. 이렇게 되면 강남은 서민이 감히 넘볼 수 없는, 부자들만의 격리된 성이 됩니다. 저는 재건축 부담금이 없어져야 집값이 내려갈 것이라고 봐요.” 

재건축 부담금 위헌 논란과 관련해 핵심 쟁점 중 하나는 ‘미실현 이득에 대한 과세’다. 재건축 아파트 준공 이후 부담금이 산정돼 고지되면 조합원 각자는 6개월 내에 부담금을 납부해야 한다. 양도소득세와 달리 집을 팔지 않더라도 이득을 봤다고 보고 부담금이 부과된다. 이에 대해 국토부는 1994년 헌법재판소 결정(92헌바49) 등을 근거로 “미실현 이득에 대한 부담금 부과는 위헌성이 없다는 것이 지금까지의 헌법재판소와 행정법원의 판단”이라는 입장이다. 김 대표변호사는 “미실현 이득에 대한 과세가 합헌이라는 국토부 말은 맞다”며 “다만 국토부가 언급하지 않은 것들이 있다”고 지적했다. 

“1994년 헌법재판소가 토지초과이득세에 대해 세 가지 조건을 언급했습니다. △계산 방법이 정확하고 공정해야 한다 △담세 능력이 있어야 한다 △시간이 지나 지가가 하락했을 경우 만회해주는 보충 규정이 필요하다는 겁니다. 그런데 재건축초과이익환수제에는 이 세 가지가 없기 때문에 저는 위헌 소지가 있다고 생각합니다.” 

재건축 부담금 계산이 정확하고 공정하지 않다? 

“초과이익은 준공 시점의 실거래가에서 재건축 사업 개시 시점의 공시지가와 개발비용 등을 제하여 산정합니다. 잘 알려졌다시피 공시지가는 시세보다 한참 낮아요. 시세 5억 원짜리 아파트 공시지가는 3억~3억5000만 원가량입니다. 국토부가 ‘그러면 준공 시점 공시지가로 계산하겠다’고 하는데, 새 아파트의 준공 시점 공시지가는 실거래가와 비슷한 수준에서 결정됩니다. 또 전체 조합원의 평균 초과이익으로 재건축 부담금을 결정하기 때문에 ‘평균의 오류’에 빠질 수 있어요. 펜트하우스 조합원이 10억 원 이상 초과이익을 거뒀다고 하더라도 전체 조합원 초과이익을 평균 냈을 때 3000만 원 이하라면, 펜트하우스 조합원은 다른 조합원들과 마찬가지로 부담금을 내지 않아요. 정확하고 공정하게 하자면 각 조합원이 해당 부동산을 취득한 가격으로 초과이익을 산출해야 합니다. 공시지가를 일괄 적용하는 건 행정편의주의적 발상이에요.”


서민 말고 투기꾼 잡아야

재건축초과이익환수제 위헌 소송에 참여한 서울 강남구 대치동 쌍용2차 아파트(왼쪽)와 서초구 신반포21차 아파트. [동아DB]

재건축초과이익환수제 위헌 소송에 참여한 서울 강남구 대치동 쌍용2차 아파트(왼쪽)와 서초구 신반포21차 아파트. [동아DB]

그는 “아무리 강남 재건축 조합원이라고 해도 현금 4억 원을 갖고 있는 사람이 몇이냐 되냐”고 반문했다. 또한 현행 재건축초과이익환수제에는 향후 집값이 떨어졌을 경우 이미 낸 부담금을 만회해주는 규정이 없다. 그는 “기부채납, 소형아파트 의무 공급 등 부담금 성격의 재건축 규제가 이미 5개 정도 된다”며 “용적률을 두 배로 늘리는 대신 자기 몫의 토지를 절반으로 줄이며 재건축을 한 것인데, 여기에 더해 부담금까지 내라는 것은 과도한 규제”라고도 주장했다. 

재건축 부담금은 양도소득세와 중복되는 과세라는 지적에 대해 국토부는 ‘양도소득세를 계산할 때 재건축 부담금을 필요경비로 공제한다’고 말합니다. 

“중복 과세를 완전히 회피하려면 필요경비로 공제할 게 아니라 세액공제를 해야 해요. 일례로 6000만 원의 초과이익이 발생해 재건축 부담금으로 400만 원을 납입한 사람이 추후 집을 팔아 기타경비를 제외하고 양도소득세 과세표준이 1억 원이 됐다고 가정해봅시다. 이 경우 양도소득세로 1942만 원을 납입해야 하는데(세율 35% 적용), 이미 낸 재건축 부담금을 세액으로 공제하면 1542만 원만 내면 됩니다. 그러나 부담금을 필요경비로 공제하면 1802만 원을 양도세로 내야 해요. 260만 원가량의 중복 과세 문제가 발생하는 거죠.” 그는 “재건축 부담금은 실질은 세금인데 부담금 형태를 빙자해 국회 통제를 회피하고 있다”며 “조세법률주의 위반”이라고 했다. 특별회계에 포함되는 부담금은 조세와 달리 국회의 관리·감독을 받지 않는다. 

그러나 재건축으로 도심 기능에 부담이 생기는 것은 사실입니다. 이에 대한 반대급부를 조합원들이 내놓는 것은 합당하지 않습니까. 

“물론 내야죠. 그러나 그 형태가 초과이익환수제가 돼선 안 됩니다. 앞서 말했듯 제도 자체에 문제가 있으니까요.” 

무엇이 대안이 될 수 있다고 봅니까. 

“보유세를 올리고 양도소득세를 강화하는 것이 바람직하다고 생각합니다. 사실상의 부자세를 만드는 거죠. 양도소득세는 실현 이득에 대한 과세이고, 정확하고 공정하게 산출되며, 이중과세 부담도 없습니다. 조세법률주의에도 충실하고, 재건축 부담금과 달리 평균의 오류에 빠져 세금 내야 마땅한 사람을 놓치지도 않습니다.” 

재건축 조합들은 위헌 소송에 대해 2008년 헌법재판소가 재건축 부담금에 대해 “기본권 침해 가능성이 있는 것으로 볼 수 있다”고 언급한 점에 기대를 건다. 그러나 헌법재판소는 당시 헌법소원에 대해서 각하 결정을 내렸는데, 부담금이 실제 부과되지 않은 상황이라는 이유에서였다. 이번에 각하 결론을 내린 것 또한 같은 맥락에서다. 김 대표변호사는 “5월에 일부 조합의 재건축 부담금 예정액이 나오는데, 그것을 실제 부과된 것으로 간주해야 한다”고 주장했다.


非강남이 더 걱정

최종적으로 어떤 결정을 기대합니까. 

“개인적으로는 완전 무효화되길 바랍니다. 정부에 경종을 울리는 차원에서요. 재건축초과이익환수제의 각 조문을 들여다보면 행정편의적 발상이 널려 있습니다. 국가가 이러면 안 되잖아요. 하지만 국가에 세입을 가져다주는 법을 없애면 국가 운영에 차질을 빚는 예상치 못한 일이 발생할 수 있기 때문에 헌법재판소가 이러한 법안에 대해 위헌 결정을 내리는 경우가 거의 없습니다. 따라서 헌법불합치 결정이 내려질 가능성이 크지 않나 생각합니다.” 

그는 “헌법불합치 결정으로 국회에서 제도 설립 목적대로, 실질과세 원칙에 따라, 합리적 범위에서 재건축 부담금을 부과하는 방향으로 법안이 개정돼 서민 말고 투기꾼을 잡는 법이 되길 희망한다”고 말했다. 한편 현재 국회에는 재건축 부담금 개정안이 상정돼 있다. 이은재 자유한국당 의원(강남구병)은 최근 재건축 아파트를 20년 이상 보유한 사람은 재건축초과이익환수제에 따른 부담금을 면제해준다는 내용의 법률 일부 개정안 발의했다. 이러한 내용의 개정안은 지난해에도 발의됐으나 국회 국토교통위원회 법안심사소위에서 폐기된 바 있다. 

‘헌법재판은 정치적’이라고 했습니다. 그 점에서 본다면 재건축조합은 우리 사회에서 소수에 해당하니까 이미 불리한 게임 아닌가요. 

“재건축 부담금은 강남만의 문제가 아니에요. 오히려 강남은 일대일 재건축이나 초호화 단지 조성 등으로 부담금을 비켜갈 수 있습니다. 재건축 부담금은 전국에 똑같이 적용됩니다. 오히려 강남 이외의 지역이 피해를 입을 수 있어요. 최근 제주도에서도 부담금으로 1억 원 이상 부담해야 할 것 같다면서 상담을 요청하기도 했습니다.”

강남 재건축 조합원입니까. 

“아니에요(웃음). 목동에서 아파트에 살다가 주상복합아파트로 이사해 살고 있습니다.”


Tip재건축 부담금 산정 방식
재건축 부담금=
{종료시점 주택가액- (개시시점 주택가액+정상주택가격상승분 총액+개발비용)}×부과율

- 종료시점 주택가액은 조합원 분양가격(준공시점 공시가격)
- 개시시점 주택가액은 당시 공시지가를 따름
- 부과율은 조합원 평균 이익에 따라 50%까지 누진 적용. 단, 조합원 1인당 3000만 원까지 면제


자료 : 국토교통부


신동아 2018년 5월 호

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