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긴급 특집|충격·혼미·격돌…‘재신임 政局’

국민투표, 문제는 없는가 : 원칙적으로 무효, 헌법 72조 해석 엄격해야

  • 글: 홍준형 서울대 교수·공법학 joonh@snu.ac.kr

국민투표, 문제는 없는가 : 원칙적으로 무효, 헌법 72조 해석 엄격해야

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  • 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부치되 그 결과에 따라 대통령의 진퇴를 결정할 수는 있으나, 대통령의 진퇴 자체를 국민투표에 부치는 것은 헌법 제72조에 의해 허용되지 않는다.
노무현 대통령의 재신임 국민투표 실시방침은 “대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부칠 수 있다”고 규정한 헌법 제72조와 관련해 헌법논란을 불러일으켰다.

한편, 헌법논란과는 별도로 각 정당이 여론조사결과에 따라 재신임 문제에 대한 입장을 180도 번복하는 등 희한한 정치혼돈현상이 빚어지기도 했다. 당초 헌법유린이라며 극구 반대하던 통합신당이 찬성 쪽으로 돌아섰고, 반대로 즉각 국민투표 실시를 주장하던 한나라당과 민주당은 사실상 재신임 국민투표를 거부하는 쪽으로 선회해 재신임 국민투표 실시 자체가 불투명해졌다.

그런 가운데 노무현 대통령의 재신임 관련 발언 이후 비교적 신중하게 다루어졌던 헌법문제가 각 당의 당리당략을 위한 논리도구로 전락해버린 사실에 개탄을 금할 수 없다. 그렇더라도 재신임을 묻기 위한 국민투표의 위헌여부가 여전히 뒤숭숭한 법리논쟁의 대상이 되고 있는 이상, 이 문제에 대해 의견을 표명하지 않을 수 없다.

결론부터 말하자면 노대통령이 밝힌 사유에 따라, 국민에게 대통령의 재신임을 묻기 위해 헌법 제72조의 규정에 의한 국민투표는 헌법상 허용되지 않는다. 이유는 다음과 같다.

국가안위를 재량에 맡길 순 없다

첫째, 헌법은 대통령의 재신임을 묻는 국민투표를 할 수 있는 길을 열어두고 있지 않다. 헌법 제72조는 대통령에게 ‘필요하다고 인정할 때’ ‘외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책’을 국민투표에 부칠 수 있는 국민투표 부의권을 부여하고 있으나, 여기서 재신임이 국민투표 회부의 요건으로 명시된 ‘외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책’에 포함될 수 없음은 너무도 분명한 법해석이다.

물론 헌법 제72조의 ‘국가안위’에 대한 해석이 문제될 수 있으나, 이 부분을 아무리 넓게 해석해도 일부 논자들이 주장하듯 대통령의 재신임 여부가 포함된다고 보기는 어렵다. 위 조항에 대한 광의와 협의의 해석이 있을 수 있다 해도 언어의 문리(文理)적 의미영역에서 분명한 한계가 있다.

마찬가지로 ‘국가안위’의 해석과 국민투표 회부여부가 대통령의 고유 재량이라는 논거를 내세워 헌법 제72조에 의한 재신임 국민투표가 허용된다고 주장하는 견해도 있다. 그러나 국민투표 회부여부가 대통령의 재량에 속한다 할지라도 그 요건 충족여부와 관련된 ‘국가안위’의 해석에 대해서까지 재량을 인정할 수는 없다. 물론 여기서 ‘국가안위’란 해석에 따라 신축성이 인정될 수 있는 불확정 (헌)법개념이지만, 해석은 어디까지나 (헌)법해석이지 재량의 행사는 아니다. 헌법상 요건규정의 의미내용에 대한 해석에, 선택의 여지 또는 자유를 의미하는 재량이 성립할 수 있다는 것은 법해석과 재량개념에 관한 시대착오적 오류일 뿐이다.

둘째, 헌법 제72조는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책에 대한 국민투표와 대통령 자신의 신임을 결부시키는 것까지 금하지는 않지만 그것은 어디까지나 대통령이 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 부친다는 것을 전제로 할 때만 그러하다. 다시 말해 국가안위에 관한 특정 중요정책을 국민투표에 부치되 그 결과에 따라 자신의 진퇴를 결정할 수는 있으나 자신의 진퇴 자체를 국민투표에 부치는 것은 헌법 제72조에 의해 허용되지 않는다.

재신임 국민투표의 헌법적 허용성이 의문시되자 청와대 비서진 등 일각에서는 의원내각제 개헌이나 이라크 파병, 근본적 정치개혁 등 국가안위에 관한 정책을 결부시켜 이에 대한 국민투표를 통해 재신임 여부를 결정하자는 견해가 제기되기도 했다. 그러나 그 경우 국민투표의 대상이 되는 국가안위에 관한 중요정책의 판단이 노무현 대통령의 진퇴와 일치해야 하는데, 노대통령이 밝힌 재신임 사유에 비추어볼 때, 그 가부결정이 대통령의 진퇴여부로 귀결될 만한 중요정책안건을 도출하기가 쉽지 않다.

설사 그러한 정책을 국민투표의 대상으로 내세울 수 있다 해도 그 결과가 대통령의 진퇴여부에 헌법적인 구속력이 있다고 볼 수 없다. 다시 말해 국민투표의 결과는 확정적이고 구속적이지만 그에 따른 대통령의 진퇴 결정은 법적 구속력이 없다는 것이다.
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글: 홍준형 서울대 교수·공법학 joonh@snu.ac.kr
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