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국가-지방 이원화 일본 경찰제도 분석

“경쟁 치열하지만 치안은 튼실”

  • | 최창근 객원기자 caesare21@hanmail.net

국가-지방 이원화 일본 경찰제도 분석

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  • ● 이원화됐지만 경찰청 산하 통일된 구조
    ● 기초 단위에는 한계…1954년 광역 단위 자치경찰로 변화
    ● 국가공안위원회-경찰청-관구경찰국-경찰본부-일선 경찰서 職制
    ● 최대 규모 도쿄도 경시청, 국가경찰 역할도
    ● 경찰 수사는 ‘본래적’, 검찰 수사는 ‘보충적’
    ● 국가경찰 對 지방경찰 간 갈등은 해묵은 과제
도쿄도 지요다구 가스미가세키 정부 합동청사에 자리한 일본 경찰청과 그 로고. [Wikimedia Commons]

도쿄도 지요다구 가스미가세키 정부 합동청사에 자리한 일본 경찰청과 그 로고. [Wikimedia Commons]

“사건은 회의실에서 일어나지 않아! 현장에서 일어난다!” 

일본 영화 ‘춤추는 대수사선(踊る大捜査線)’의 명대사다. 이 영화는 후지TV 동명(同名) 드라마를 원작으로 제작됐다. 드라마 인기에 힘입어 스크린으로도 옮겨져 호평받았다. 

‘춤추는 대수사선’의 배경은 도쿄 미나토(港)구의 신상업지구 오다이바(お台場)에 자리한 완간(灣岸)경찰서. 관할 구역에 미개발지가 많아 ‘공터서(署)’란 별칭으로 불리는 신설 경찰서다. 드라마 및 영화 속 주인공 아오시마 슌사쿠(青島俊作) 순사부장(경장 해당)은 가는 곳마다 크고 작은 사고를 몰고 다니는 좌충우돌 형사. 중소 컴퓨터회사 영업사원 출신으로 샐러리맨 생활에 환멸을 느끼고 경찰에 투신했다. 

‘춤추는 대수사선’은 단순 형사물이 아니다. 일본 경찰의 실태를 현실감 있게 묘사한 블랙코미디에 가깝다. 복지부동하고 부패한 경찰관, 살인이나 인질 사건 발생 등 긴급 상황에서도 서로 책임을 떠넘기는 경찰 간부 등 일본 경찰의 병리(病理) 현상을 주 소재로 삼았다. 관객들이 열광한 주된 이유다.


1940년대부터 자치경찰 도입

한국과 마찬가지로 지방자치제를 실시하고 있는 일본은 한국과 달리 경찰제도 또한 ‘지방자치경찰’이 근간이다. ‘국가경찰’도 별도로 존재한다. 별개의 두 조직은 유기적으로 결합돼 있다. 이를 ‘통합형’ 경찰제도라 한다. 한국도 경찰개혁위원회 논의를 바탕으로 자치경찰제 도입을 준비하고 있어 일본의 경찰제도 사례는 참고가 된다. 

일본 경찰은 외형적으로는 국가경찰과 자치경찰의 이원적 구조지만, 경찰청을 정점으로 한 전국적 통일 조직이다. 국가경찰제 성격이 강하다는 평가를 받는 이유다. 

일본 경찰제도의 원형이 만들어진 것은 1947년이다. 그해 ‘경찰법’이 제정됐다. 이듬해 국가경찰과 시(市)·정(町)·촌(村) 단위 자치경찰의 이원(二元) 체제가 출범했다. 요체(要諦)는 종전의 중앙집권적 국가경찰제도의 폐해를 없애는 것이었다. 

1954년 ‘경찰법’은 대폭 개정됐다. 핵심은 자치경찰 시행 단위를 기존 기초자치단체에서 47개 도(都)·도(道)·부(府)·현(縣)으로 ‘광역화’한 것이다(한국은 2019년 서울, 제주 등 몇 개 시·도에서 광역단위 자치경찰제를 시범 운영할 계획이다). 

종전 시·정·촌 단위로 세분화한 경찰 업무는 여러 문제를 드러냈다. 집단·광역 범죄에 효과적으로 대응하지 못했다. 전반적인 치안 상태도 악화됐다. 인구가 적고 재정자립도가 낮은 지방자치단체의 재정 압박 문제도 있었다. 실제 1951년 경찰법 일부 개정으로 주민투표를 통해 자치경찰제 존폐를 결정할 수 있게 했다. 1953년까지 시정·촌 자치경찰은 4분의 1로 감소했다. 법 개정은 피할 수가 없었다. 

일본 국가경찰의 본산은 경찰청(警察廳)이다. 법적으로 내각부(內閣府·총리실) 산하 특별행정기관이다. 특이점은 내각부의 직접 통제를 받는 것이 아니라, 국가공안위원회 소속이라는 점이다. 국가공안위원회는 내각 국무대신(國務大臣·장관 해당)이 맡는 위원장 외 5명의 위원으로 구성된다. 임기는 5년. 공안위원은 임명 전 5년간 검찰·경찰 관련 직무를 수행한 적이 없는 자를 총리가 국회 양원(兩院·중의원과 참의원)의 동의를 얻어 임명한다. 이는 경찰에 대한 민주적 통제, 경찰의 정치적 중립성을 보장하기 위함이다. 경찰 수장(首長)인 경찰청 장관(長官·청장 해당)은 국가공안위원회가 총리의 승인을 얻어 임명한다.


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