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시 론

‘코드 정치’ 버리고 리더십 다시 세워라

노무현 대통령에게 보내는 苦言

  • 글: 안병영 연세대 교수·행정학 ahnby@yonsei.ac.kr

‘코드 정치’ 버리고 리더십 다시 세워라

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‘코드 정치’ 버리고  리더십 다시 세워라

분권적 국정운영 시스템을 제대로 작동시키려면 대통령이 ‘선택과 집중’을 통해 자신의 권한을 대폭 내각에 이양, 장관들이 국정의 중심에 서게 해야 한다.

최근 노무현 정부의 국정운영 시스템에 관하여 논란이 많다. 현재의 청와대 조직은 대선에 한발 앞서 박세일 교수가 펴낸 ‘대통령의 성공조건’에서 제안한 내용을 많이 수용한 것으로 알려져 있다. 그 요지인즉, 청와대 조직을 정책중심의 정책실과 정무중심의 비서실로 나누고, 기존의 부처담당 수석비서관제를 폐지하며, 정책실 밑에 몇 개의 태스크포스팀을 두자는 것이다. 이것은 일종의 ‘분권형’ 내지 ‘선택과 집중형’ 시스템인데, 이 시스템하에서는, 대통령은 대부분의 국정을 총리와 장관에게 맡기고, 몇 개의 ‘대통령 프로젝트’만 처음부터 끝까지 챙겨야 한다는 것이다.

과거 청와대 조직은 권위주의적 동원체제의 제도적 유산이었다. 청와대 비서실은 정무분야 외에 부처담당 수석비서관 중심으로 짜여져, 이들이 내각 위에 군림, 장관들을 무력화하며 실제로 ‘소(小)내각화’ 내지 ‘권부화’(權府化)했던 게 사실이다. 이러한 중앙집권적 국정운영 체제는 분권과 자율을 강조하는 민주화시대에는 맞지 않을 뿐더러, 업무의 과부하(過負荷) 등으로 비민주, 불공정, 비효율 등 적잖은 폐단을 낳았다. 따라서 새 국정운영 시스템은 이러한 구시대의 유산을 극복하자는 데서 출발한 것이다. 그런 의미에서 기존의 중앙집권적 대통령 친정체제와는 본질적으로 다른 발상이다. 그런데 새 시스템은 대통령의 리더십 스타일 내지 국정운영방식이 분권적이며, 선택과 집중원칙을 제대로 지킬 때에만 바르게 작동할 수 있다.

그렇다면 노무현 대통령의 리더십 스타일은 어떠한가? 실제로 노무현 대통령은 대통령후보 경선 당시 대통령은 국가전략과 개혁, 국민통합에 집중하고, 내각 관리는 국무총리가 책임지는 ‘책임총리제’를 긍정적으로 언급한 바 있다. 그러나 실제로 노무현 대통령이 지난 몇 개월간 보여준 통치스타일은 전형적인 중앙집권적 방식이었다.

노대통령은 우선 국정 전반을 장악하고 일일이 참견해야 직성이 풀리는 리더십 스타일이다. 그는 젊고 열정적이며, 자주 갈등해결사를 자처하고 나서기를 즐긴다. 전경(前景)에, 그리고 일선(一線)에 직접 나선다. 장관이 나서도 됨직한 일에도 그가 나선다. 대통령이 직접 나서지 않더라도 청와대가 나서서 해결한다. 노사협상 테이블에까지 청와대 인사가 참석하는 형편이다. 화물연대파업의 경우가 그러했고, NEIS의 경우도 크게 다르지 않았다. 물론 이렇게 된 데에는 대통령만이 궁극적 분쟁해결사라는 대중과 이익집단들의 중앙권력지향적 정치 태도에도 원인이 있다. 그러나 결국은 대통령의 통치스타일이 문제의 원천이다.

이처럼 국정운영 시스템은 분명 분권적인 운영 스타일은 집권적이다. 그러니 시스템이 제대로 기능할 리 없다. 시스템 구축 못지않게 중요한 것이 시스템 운영자들의 행태인데, 이 괴리가 심하니 문제가 커진다.



최근 여권 일각에서 ‘청와대 구조가 국정혼란의 주범’이라는 주장이 나오고 있다. 그러나 문제는 구조보다 행태에 있다는 사실을 분명히 인식해야 한다. 실제로 노대통령 자신도 최근 “막상 구체적으로 적용해보면, 오랜 관행과 인식 때문인지 뭔가 잘못되는 느낌을 받는 경우가 왕왕 있다”며 혼란스러워하는 모습을 보이고 있다. 더욱이 지금은 집권 초기이고, 주요 정책쟁점에 대한 대통령의 입장도 확고하게 정리가 안 돼 있는 시점이다. 따라서 모두가 ‘위’만 바라보고 있고, 이러한 상황 자체가 청와대의 중앙집권적 개입을 조장하는 요인이 된다. 어떤 공무원이 보고서를 작성해 청와대 내 16곳에 전달했다는 얘기도 그냥 흘려들을 얘기가 아니다.

노대통령과 청와대는 출범 이후 ‘시스템에 의한 정치’를 하고 있다고 주장하지만, 국민의 눈에 비친 모습은 ‘코드에 의한 정치’ ‘인치(人治)’ 그리고 ‘아마추어리즘’이다. 시스템은 안 보이고 사람과 그들의 행태만 보이는 형국인 것이다. 따라서 이 난국을 타개하기 위해서는 무엇보다 대통령 리더십의 재정립이 필요하다.

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글: 안병영 연세대 교수·행정학 ahnby@yonsei.ac.kr
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