통계 사전 누설 금지, 김현미 전 장관이 만든 법
정치 감사? 진보 성향 경실련 통계 조작 의혹 제기가 발단!
“진정된 것처럼 만들라” “(집값 통계를) 마사지해라”
감사 보고서에 통계 조작 뜻하는 ‘마사지’ 25회 등장
“날려버리겠다” 갑질 공무원, 처벌은커녕 승진
감사원 측 “문 대통령 개입한 정황은 보이지 않았다”
통계 수정·왜곡은 위법…“엄벌하라”
정부 지분 51%인 부동산원, 독립성 보장돼야
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영화 속 대사가 아니다. 대한민국 한가운데서 벌어진 국가통계 조작 의혹의 실체다. 감사원은 2년여 감사 끝에 문재인 정부가 4년여에 걸쳐 주택·고용·소득 분야의 주요 국가통계를 수없이 왜곡했다는 내용의 ‘주요 국가통계 작성 및 활용실태’ 감사 결과 보고서를 4월 17일 발표했다.
908쪽에 달하는 이 보고서에는 문재인 전 대통령이 집권할 당시 대통령비서실(이하 BH)과 국토교통부(이하 국토부) 등이 통계청, 한국부동산원(이하 부동산원, 옛 한국감정원)에 부당하게 영향력을 행사해 국가정책 수립의 지표로 삼는 주요 국가통계를 통계법을 어겨가며 사전에 보고받고, 주택·고용·소득 관련 통계수치를 수정·왜곡하게 한 과정이 적나라하게 담겼다.
특히 집값 통계는 2018년 1월부터 2021년 10월까지 총 102회(전세 16회 포함)에 걸쳐 수정·왜곡한 사실이 적발됐다. 보고서에는 통계수치를 임의로 조정할 것을 우회적으로 요구하는 ‘마사지’라는 단어가 25회 등장한다. 감사원은 문재인 정부가 통계수치를 ‘마사지’한 데는 고의적이고 불순한 의도가 있었다고 봤다. 정부가 27회에 걸쳐 발표한 부동산 대책이 시장 안정화에, 소득주도성장 기조가 양극화 해소에, 최저임금 인상이 비정규직 감소에 의미 있는 성과를 내는 것처럼 실상을 왜곡해 보여주기 위해서였다는 것이다.
BH·국토부의 반복된 위법·부당한 압박
부동산원은 매주·월 1회 전국 주택시장의 매매·전세·월세 가격을 조사해 평균가격 변화(변동률)를 측정하는 전국주택가격동향조사를 실시한다. 현행 통계법은 이렇게 측정한 변동률을 공표하기 전 외부에 제공·누설할 수 없도록 제한하고 있다.그런데 문재인 정부는 출범 한 달 만인 2017년 6월경 BH는 통계 결과를 미리 알고 싶다며 부동산원에 주중치(작성 중인 미완성 통계) 등을 사전에 제공하도록 지시했다. 기존 공표하던 일주일치 대신 화·수·목요일 3일간의 주택시장 동향을 표본 조사해 전주 대비 변동률을 산출하게 한 것이다. 부동산원은 조사 기간이 짧아 통계 신뢰성 확보가 어렵다는 등의 이유로 최소 12차례 사전 제공 중단을 요청했으나 BH와 국토부가 이를 거부했다는 것이 감사원의 감사 결과다. 이에 부동산원은 이전까지 국토부에 주 1회 보고하던 것을 ‘주중치’(금요일 보고)와 ‘속보치’(월요일 보고)와 ‘확정치’(화요일 보고) 명목으로 BH와 국토부에 주 3회 주택 통계를 사전 제공한 것으로 드러났다. BH와 국토부는 2020년 4월 총선을 앞둔 그해 2월부터 수도권 지역으로, 임대차 3법이 시행된 직후인 2020년 8월부터 전세 가격 주중치 등으로 변동률 통계 사전 제공 대상 확대를 지시했다.
BH·국토부가 부동산원에 부당하게 영향력을 행사해 집값 변동률 수치를 낮추도록 압박한 정황은 일일이 열거하기 힘들 정도다. 집값 변동률 등 통계 왜곡은 2018년 1월 4주차 서울 양천구 집값 변동률이 전주(0.93%)보다 급상승한 1.32%로 나오면서 시작됐다. BH는 2018년 1월 22일 국토부에 “시장을 똑바로 보고 있는 거냐. 수치가 잘못됐다”며 세 차례에 걸쳐 양천구 주중치 재검토를 지시한다. 그러자 국토부는 부동산원에 “위에서 얘기하는데 방어가 안 된다. 재점검 부탁한다”고 전달해 양천구 주간변동률을 1.32%에서 전주보다 낮은 0.04%포인트 낮은 0.89%로 하향 조정한다.
2018년 7월 종부세율을 높이는 부동산 대책을 발표한 직후 변동률이 전주와 같은 수치로 나오자 BH는 국토부를, 국토부는 부동산원을 압박해 0.01%포인트 낮은 0.08%로 조정한다. 8월 4주차 서울 집값 상승률 예측치가 여의도·용산 개발계획으로 2012년 이래 최고치(8월 4주차 예측치 0.67%)를 보이자 이를 보고받은 BH는 그해 8월 26일 서울시가 발표한 여의도·용산 개발계획 철회 효과와 다음 날 발표될 ‘8.27대책’ 효과를 미리 속보치에 반영하도록 요구한다. 국토부는 8월 27일 부동산원에 직접 전화해 변동률 하향을 요구한다. 부동산원이 이를 서울 4개 지사에 전달하며 대책 효과 등을 ‘적극’ 반영해 달라고 요구했다. 이에 한 지사에서 “적극적으로 반영하라는 것은 마사지하라는 이야기? 중심 잡고 일합시다”라고 반발하기도 했으나 결국 부동산원은 변동률을 0.47%로 하향한다. 그러자 국토부는 더 낮추라고 압박해 최종 0.45%로 조정된다.
국토교통부가 문재인 정부 시절 4년여에 걸쳐 한국부동산원을 압박해 집값 변동률을 왜곡한 정황이 감사원 감사 결과에서 드러났다. 뉴시스
2018년 ‘9·13대책’이 발표된 이후 31주간 하락세였던 변동률이 2019년 6월 17일 보고된 속보치에서 보합(0.00%)세를 보이자, 김현미 국토부 장관으로부터 ‘보합은 절대 안 된다’는 말을 들은 국토부 실장은 과장에게 “부동산원에 한 주만 더 마이너스로 조정해 달라고 해봐”라고 지시한다. 해당 과장은 부동산원에 “BH에서 예의 주시 중이고 연락도 받았습니다. 이대로 가면 저희 라인 다 죽습니다. 이번 한 주만 전주와 마찬가지로 마이너스 변동률을 부탁드리면 안 되겠습니까?”라고 요구한다. 이에 부동산원은 서울 매매 변동률을 0.01% 하향 조정해 “서울 32주 연속 하락세 지속”으로 사실과 다른 보도자료를 배포한다.
국토부 장관 “소리 나지 않게 하라”…도덕적 해이 심각
이후에도 국토부가 변동률 하향 조정을 직·간접적으로 요구했으나 부동산원은 2019년 6월 4주차 서울 매매 변동률을 보합(0.00%)으로 전환해 공표했다. 그러자 국토부 과장은 7월 4일 부동산원 실무책임자에게 연락해 “제대로 협조하지 않으면 주택가격동향조사 업무를 다른 기관으로 넘기고 부동산원 조직과 예산을 날려버리겠다”고 질책한다. 국토부 담당 실장은 그해 8월 5일 김학규 당시 부동산원 원장에게 “원장님 사퇴하시죠”라고 한 데 이어 일주일 뒤인 8월 12일 국토부 1차관이 “정부의 부동산정책과 당신은 맞지 않아요”라고 압박한다.2019년 11월 18일 당시 청와대 공직기강비서관실에 ‘BH·국토부가 (주택) 통계를 낮추도록 부동산원에 외압을 행사했다’는 내용의 경찰청 정보보고가 접수되자 BH는 국토부에 ‘앞으로 부동산원에 연락을 조심하라’고 알려준다. 이를 보고받은 김현미 당시 국토부 장관은 진상 조사 대신 “앞으로 민원 등 외부에서 소리가 나지 않게 잘하라”며 사실상 영향력 행사를 묵인한 것으로 파악됐다. 당시 BH와 국토부의 도덕적 해이가 얼마나 심각했는지를 짐작하게 하는 대목이다. 감사원 감사보고서에 따르면 2020년 BH와 국토부의 영향력 행사와 통계 왜곡은 더욱 심화한다. 집값 변동률 주중치 조사가 폐지된 2021년 11월까지 부당한 영향력 행사가 지속됐다는 것이다.
문재인 정부가 소득주도성장 정책의 일환으로 실시한 최저임금 인상에도 비판 여론이 확산되고, 2018년 1분기 소득5분위배율(소득불평등 정도를 파악하는 지표로 상위 20% 가구의 처분가능소득을 하위 20% 가구의 처분가능소득으로 나눈 값)은 최악인 5.95로 공표된다. 그러자 BH는 노동연구원 연구원에게 개인의 근로소득 증감을 분석하게 한 후 이것이 정부의 소득주도성장과 최저임금 인상이 불평등 개선에 긍정적 효과를 나타낸 근거인 것처럼 2018년 5월 29일 문재인 당시 대통령에게 보고했다. 문 전 대통령은 그해 5월 31일 국가재정전략회의에서 이를 근거로 “소득주도성장, 최저임금 인상의 긍정적 효과가 90%”라고 발언한다.
BH는 고용정책 지표인 경제활동인구조사의 근로형태별 부가조사 통계에 대한 서술 정보도 왜곡했다는 것이 감사원의 설명이다. 감사 보고서에 따르면 BH는 2019년 10월 비정규직(기간제)이 급증한 주된 원인이 조사 방식 문제(병행조사)라고 통계청에 설명하게 하는 등 왜곡된 내용을 작성, 공표했다. 통계청은 2017년 6월분 가계소득이 감소세로 전환하자 임의로 가중값(무응답 보완용)을 추가 적용하는 방식으로 전년 동기(403.6만 원)보다 1% 증가(434.7만 원)한 것처럼 왜곡했다. 또한 취업자 가중값을 적용해 2017년 3·4분기 소득5분위 배율도 개선된 것처럼 왜곡해 공표했다.
‘공표 전 외부 누설 금지’, 본인이 발의한 법 어긴 김현미
감사원에 확인한 바에 따르면 정부기관이 통계수치를 조직적으로 왜곡한 위법행위가 감사에서 적발된 사례는 이번이 처음이다. 감사원은 위법·부당하게 업무를 처리한 BH, 국토부, 부동산원, 통계청 4개 기관의 통계 조작 관련자 31명에 대해 징계요구(14명), 인사자료 통보(17명) 등 엄중한 조치를 취했다. 그러나 이들 중 18명(58%)은 승진임용·대사관 주재관 파견 등으로 현직을 유지하는 등 사후 제재 조치가 제대로 이뤄지지 않은 것으로 나타났다. 2019년 7월 4일 부동산원(당시 한국감정원) 실무 책임자에게 “제대로 협조 않으면…날려버리겠다”고 대놓고 ‘갑질’한 당시 국토부 과장은 이후 승진해 국장으로 재직 중이라는 얘기가 들린다.감사원은 이들 4개 기관의 주요 관련자 22명을 직권남용, 업무방해, 통계법 위반 등 혐의로 2023년 9월 검찰에 수사를 요청했다. 이 가운데 절반인 11명은 검찰에서 불기소 처분됐다. 현재 김수현·김상조 전 청와대 정책실장, 김현미 전 국토교통부 장관 등 11명이 통계법 위반과 직권남용 및 권리행사방해 혐의로 재판을 받고 있다. 감사원 관계자는 문 전 대통령의 통계 조작 개입 가능성을 묻자 “(문 전 대통령이) 개입한 정황이나 증거는 보이지 않았다”고 답했다.
2020년 6월 17일 김현미 당시 국토부 장관이 갭투자 규제를 핵심으로 하는 부동산 대책을 발표하고 있다. 뉴시스
통계법에 이 같은 내용이 담긴 건 2015년 법이 개정되면서다. 당시 통계법을 이렇게 바꾸는 데 주도적 역할을 한 사람이 바로 통계 조작 의혹으로 통계법 위반 혐의를 받은 김현미 전 국토부 장관이다. 김 전 장관은 국회 기획재정위원회 민주통합당 간사로 활동하던 2013년 7월, 같은 당 의원 36명과 함께 통계법 개정안을 대표 발의했다. 이명박 정부의 ‘지니계수(소득불평등 정도를 나타내는 척도) 통계 외압’ 논란이 불거진 직후다. 당시 통계청은 지니계수 산출 방식을 새로 개발해 조사까지 마쳤지만 2012년 12월 대통령선거를 치르기 전까지 결과를 발표하지 않았다. 신(新)지니계수에 따른 소득불평등 정도가 기존보다 심하게 나타나 여당에 불리하게 작용할 것을 우려해 이명박 정부와 청와대의 외압으로 대선 전까지 감춘 것 아니냐는 의혹이 일었다. 이에 따라 개정안에는 통계청에서 작성한 통계를 공표 전에 누설하거나 목적 외 용도로 사용해선 안 된다는 ‘통계공표 전 비밀유지’ 항목이 담겼다. 당시 민주당 의원들은 법안 제안 이유에 대해 “통계청에서 작성한 통계가 공표되기 전 다른 행정기관 등에 유출되는 것은 통계 결과 및 공표 시기에 영향을 미칠 수 있으므로, 공표 전 통계를 유출하는 행위에 대해 제재를 가할 필요성이 있다”고 기재했다.
이후 박근혜 정부도 정부가 통계 종사자에게 영향력을 행사해선 안 되고, 작성 중인 통계나 작성된 통계를 공표 전 외부에 제공하지 못하게 하는 통계법 개정안을 2014년 4월 발의했다. 2015년 12월, 김현미 전 의원이 발의한 법안과 정부 발의 법안을 합친 개정안이 국회를 통과했다. 개정 통계법은 정확성·시의성·일관성과 함께 중립성을 통계의 기본이념으로 명시하고 통계청뿐만 아니라 ‘모든 통계작성기관’으로 적용 대상의 범위를 넓혔다. 이에 따라 감사원이 이번 감사에서 한국부동산원의 통계수치 조작 의혹에 통계법 위반 혐의를 적용할 수 있었다.
현재 진행 중인 재판에서 김 전 장관과 문재인 전 대통령을 보좌한 청와대 참모진에 대한 혐의가 확정되면 개정 통계법으로 처벌받는 첫 사례로 기록된다. 김 전 장관의 경우 자신이 만든 법에 발등이 찍히는 셈이다.
전 정권 때리기 아닌, 진보성향 경실련 의혹 제기가 발단
문재인 정부 청와대 참모와 장관 등을 지낸 인사들의 정책 연구 포럼인 ‘사의재’는 4월 17일 “이번 감사원 감사 결과 발표의 실체는 전 정부의 통계 조작이 아니라 현 정부의 감사 조작”이라고 반박했다. 민주당 내에서는 “대선을 앞두고 (민주당 후보에) 불이익을 주기 위한 정치 감사”라는 목소리가 나온다.이에 감사원 측은 “증거가 차고 넘친다”며 “억지 주장”이라고 일축했다. 감사원의 실질 감사는 2022년 연간 감사계획에 따라 국토부 등을 대상으로 2022년 9월부터 2023년 3월까지 84일에 걸쳐 이뤄졌다. 감사원은 “국회·언론 등에서 주택·소득·고용통계 관련 논란이 제기돼 국가통계 작성 활용의 적정성을 밝히고자 실시했다”고 감사의 취지를 밝혔다. 또한 실질 감사 이후 감사 결과 보고서를 내기까지 2년여가 걸린 이유에 대해 “문재인 정부 5년치 통계를 감사하는 것이라 조사할 내용도 많고 관련자도 많아 오랜 시간이 소요됐다”고 해명했다.
감사원의 이번 감사는 진보성향 시민단체 경제정의실천시민연합(이하 경실련)이 문재인 정부 집권 당시 거듭 제기한 통제 조작 의혹이 발단이 됐다. 경실련은 2019년부터 정부의 부동산 통계가 현실을 제대로 반영하지 못하고 있으며, 조작이 의심된다는 의혹을 제기해 왔다. 경실련은 2020년 6월, KB 주택가격 동향 분석 결과를 토대로 문재인 정부가 시작된 2017년 5월부터 2020년 5월까지 3년간 서울 아파트값이 약 52% 상승했다는 자체 조사 결과를 발표했다. 당시 국토부는 같은 기간 서울 아파트 가격 변동률은 14.2%(전체 주택 11.5%)라고 반박했다. 하지만 이후 계속된 ‘집값 통계’에 관한 논쟁에서 국토부가 통계 산출 근거를 정확하게 밝히지 못했다고 경실련은 주장한다.
경실련은 감사원의 실질감사가 진행 중이던 2022년 12월 “철저한 조사로 통계 조작 원인과 책임소재를 분명히 밝혀 재발을 방지해야 한다”고 촉구하기도 했다. 김성달 경실련 사무총장은 “문재인 정부뿐 아니라 윤석열 정부에서도 국가통계의 투명성 제고가 이뤄지지 않았다”며 “이번 감사를 계기로 공시지가 등 국가통계의 산출 근거를 상세하고 투명하게 밝히는 문화가 정착되고 국민에게 신뢰받는 통계 체계가 구축되길 바란다”고 말했다.
국민 재산권 침해, 국가 상대 1조 원 소송 가능성도
감사원은 “원 데이터 자체를 조작해 회복 불가능한 피해가 발생했다”면서 “국민 재산권 침해에 영향이 있을 수 있는 사안”이라고 지적했다. 이 통계를 기반으로 하는 재건축초과이익환수제(이하 재초환) 부담금은 실제보다 1조 원 더 청구됐을 가능성이 제기됐다. 줄소송이 예상되는 상황이다. 2018년 1월 1일 문재인 정부가 부활시킨 재초환은 조합원이 재건축으로 8000만 원 이상 이익을 보게 되면 그중 50%를 국가가 환수하는 제도다. 현재 재초환 대상 단지는 서울 강남·목동·여의도를 포함해 전국 68개 단지 1만8000여 세대에 이른다. 1인당 부당 청구된 환수금은 평균 1억 원꼴이다.부동산 전문가들은 이번 감사 결과를 통해 문재인 정부의 정책이 총체적으로 실패했음을 증명한 셈이라고 꼬집었다. 권대중 서강대 일반대학원 부동산학과 교수는 “문재인 정부 5년 동안 서울 전 지역 집값이 2배 이상 올랐다. 유동자금과 수요가 많고 공급이 부족하면 집값은 오를 수밖에 없는데 이를 간과하고 정부가 과도한 규제에 집착해 도리어 집값을 비정상적으로 치솟게 만들었다”고 분석했다. 덧붙여 “앞으로 어떤 정부가 들어서든 부동산시장에 지나치게 개입해선 역효과만 불러올 것”이라고 경고했다.
정수연 제주대 경제학과 교수(한반도선진화재단 부동산정책연구회장)는 “지금처럼 국토부가 부동산원에 집값 통계조사뿐 아니라 공시지가 산출까지 맡기는 구조에서는 돈줄인 국토부의 눈치를 볼 수밖에 없다”고 지적했다. 정 교수는 “집값 통계조사와 공시지가 산출을 동시에 수행하는 기관은 세계 어디에도 없다”면서 “정부가 지분 51%를 가진 부동산원에는 통계만 맡겨 독립성을 보장하고, 공시지가 산출은 각 지자체에 일임하는 것이 투명성 제고와 업무 효율성 증진에 도움이 될 것”이라고 조언했다.
