2003년 8월호

사법부 관여로 공정성 확보해 ‘특검정치’ 막아라

政爭 수단으로 변질된 특검제

  • 글: 홍준형 서울대 교수·공법학 joonh@snu.ac.kr

    입력2003-07-28 16:30:00

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    • 바야흐로 ‘특검 만능의 시대’다. 민감한 사건이 터지면 ‘특검을 하느냐 마느냐’가 여야협상의 핵심쟁점이 되고, 양당은 유불리를 두고 계산기를 두드리기 바쁘다. 네 차례의 특검을 거치면서 많은 이들이 그 활약상과 결과에 갈채를 보냈지만 태생적 한계와 제도적인 문제점을 비판하는 목소리도 만만찮다. 특검은 최선책인가. 한국적 특검의 명암을 고찰해본다.
    사법부 관여로 공정성 확보해 ‘특검정치’ 막아라

    지난 6월25일 송두환 대북송금의혹 특별검사가 수사결과를 발표하고 있다.

    대북송금 의혹사건에 대한 특별검사의 수사가 대통령의 수사기간 연장 거부결정으로 일단락되자, 정치권에서는 다시 ‘재특검’이란 희한한 문제를 가지고 논란을 벌이고 있다. 수사 도중 불거져나온 150억 비자금 의혹을 밝히지 못한 채 수사기간이 종료되는 바람에 곧바로 ‘재특검’ 문제가 정치 현안으로 대두된 것이다. 그 와중에 야당은 다수의 힘을 배경으로 수사범위를 ‘150억원+α’와 대북송금 부분뿐 아니라 ‘북한의 핵개발 고폭실험 관련 대북지원 의혹’까지 확대하는 것을 골자로 하는 ‘울트라 특검법안’을 내놓기에 이르렀다.

    그렇지 않아도 경제가 불황의 늪에 빠져 있고 한반도 정세마저 불안하여 사회 분위기가 극도로 어수선한 터에, 국회가 국정 위기를 타개할 대안을 내놓기는커녕 이렇듯 ‘재특검’이니 ‘울트라 특검’이니 하며 이전투구를 일삼는 것은 대단히 짜증나는 일이다. 군사독재나 권위주의 정권에서 전가의 보도처럼 사용했던 것이 정치인 사정으로 상징되는 ‘검찰정치’였다면, 이젠 특검을 설치해 대통령과 집권당을 공격하는 ‘특검정치’가 풍미하게 된 것인가.

    특검제의 정치학

    특검의 탄생배경에는 정치적 시녀로 전락한 것으로 비쳐진 ‘검찰의 실패’라는 원인사실이 존재한다. 많은 문제점과 비판, 미국이 겪은 특검제의 폐단에도 불구하고 한국에서 특검제가 관철된 데에는 중요한 순간마다 끝내 정치적 중립을 지키지 못한 검찰의 업보가 자리잡고 있다. 그러나 진자(振子)의 반대쪽 끝에는 특검의 정치적 남용의 폐단, 특검정치의 위험이 기다리고 있다.

    다수당의 위력으로 국회를 지배하게 된 거대야당 한나라당은 특검으로 안 되면 ‘재특검’ ‘재재특검’ 등 무언들 못하겠냐며 강변하는 듯한 태세다. 애당초 집권 자체가 못마땅한, 인정할 수 없는 정권인데 필요하면 언제라도 특검을 할 수 있지 않느냐는 투다. 대통령은 특검법 수용과 수사기간 연장 거부 등 좌고우면하면서 균형을 잡으려 하지만 쉽지 않다. 오히려 제2의 특검을 예상하면서까지 수사기간 연장을 거부함으로써 결과적으로 특검 현안이 정치적으로 왜곡·장기화하는 데 기여했을 뿐이다.



    이렇듯 우리 시대 특검제의 정치학은 정치적 역학관계의 불균형이라는 병리적 현상으로 구현된다. ‘정치특검’까지는 가지 않을지라도 검찰의 무력화와 특검의 사실상 상설제도화라는 두 가지 요소만으로도 특검정치의 한국적 모델을 완성하는 데 하등 손색이 없다. 정치에 식상한 사람들의 답답한 가슴은 좀처럼 풀리지 않는다. 검찰정치로부터 어렵사리 결별하고 나니 특검정치가 기승을 떠는 양상이 아닌가. 특검정치로 출발한 21세기 한국정치의 앞날은 암울하기만 하다.

    [특검제, 무엇을 얻었나]

    특별검사제도는 공정한 손에 의한 진실 규명을 희구한 국민적 여망에 따라 1999년 이른바 ‘옷로비’ 사건 때 처음 도입되었다. 이번 대북송금 특검은 네 번째가 되는 셈이다(조폐공사 파업유도사건과 옷로비 사건에 대한 특검은 동일한 법률에 의해 설치되었다). 그 동안 특검제를 통해 무엇을 얻었는지 하나하나 살펴보기로 한다.

    전 검찰총장 부인 옷로비 사건(1999년 9월)

    당초 옷값 대납요구 소문에서 시작된 옷로비 사건이었으나 검찰 수사과정에서 축소·은폐됐다는 의혹이 제기됨에 따라 김대중 대통령은 한시적 형태로 특검제를 도입하기로 결정했다. 이로써 헌정사상 최초로 특검제가 도입됐다.

    ‘한국조폐공사노동조합파업유도및전검찰총장부인에대한옷로비의혹사건진상규명을위한특별검사의임명등에관한법률’(제정 1999. 9. 30 법률 제6031호)에 따라 설치된 특검팀은 최순영 전 신동아그룹 회장 부인 이형자씨가 남편 구명을 위해 라스포사 정일순씨를 통해 김태정 전 검찰총장 부인 연정희씨를 상대로 옷로비를 시도했다가 정씨의 1억원 옷값 대납요구를 거부, 로비를 포기한 것이 사건의 본체라고 결론짓고, 정씨의 알선수재 등 혐의를 수사해주도록 요청하는 한편 이형자씨의 허위진술 부분도 수사기록에 포함시켜 검찰이 위증여부를 판단토록 하였다.

    특검 수사과정에서 박주선 전 청와대 법무비서관이 옷로비 의혹 사건에 대한 사직동팀 내사동향 및 관련문건을 김 전 총장 부부에게 수시로 전달하고 내사내용도 연정희씨에게 유리한 방향으로 축소, 조작한 것으로 밝혀짐에 따라 전직 검찰총장과 청와대 법무비서관이 구속되는 초유의 사태가 벌어졌다.

    특검의 수사결과 이 사건에 대한 네 가지 의혹이 해소된 것으로 받아들여졌다. 먼저, 신동아그룹측이 회장구명을 위한 로비의 일환으로 옷로비를 실제로 했는지 여부, 둘째 옷로비 과정에서 대납요구가 있었는지 여부, 셋째 사건 관련자 중 누가 끝까지 거짓말을 했는지에 대한 의문, 넷째 사직동팀 내사부터 검찰수사까지 누구의 주도로 사건이 축소·은폐됐는지에 대한 의혹이 그것이었다.

    이처럼 특검팀이 사건의 실체에 접근했음에도 불구하고 권한남용의 방지를 위한 직무범위 제한규정(제6조) 때문에 공소권행사를 포기하고 검찰에 수사기록을 넘김으로써 반쪽 권한행사에 그치고 말았다.

    한국조폐공사 파업유도 사건(1999년 9월)

    1998년 조폐공사의 파업은 검찰이 유도한 것이라는 진형구 전 대검찰청 공안부장의 발언이 사회적 물의를 일으켰다. 이 발언의 진위여부를 조사한 검찰은 파업유도는 사실이지만 이는 진형구의 단독범행이었다는 결론을 내놓고 수사를 종결하였다. 그러나 검찰의 수사결과는 여론의 거센 반발을 불러일으켰고, 그 결과 진상 규명과 이를 위한 특검제 도입 요구가 비등했다.

    이에 김대중 정부는 특검제 도입을 수용했고 관련 법률이 제정되었다. 특검팀은 2개월간의 수사를 통해 사실상 처음부터 파업유도를 위한 계획은 없었고, 그 원인이었던 조폐창 조기통폐합도 강희복 전 조폐공사 사장의 1인극이었으며 그 과정에서 검찰은 물론 국가기관의 조직적 개입은 없었다는 결론을 내렸다. 특검팀의 수사결과는 노동계의 반발을 불러일으켰고, 노동계는 검찰을 배제한 수사진을 구성해 전면 재수사에 나설 것을 촉구했다.

    이용호 금융비리 사건(2001년 11월)

    600억원대의 횡령과 250억원대의 주가조작 혐의로 구속된 G&G그룹 이용호 회장이 정·관계 인사들에게 거액의 로비자금을 제공한 사건, 이른바 ‘이용호게이트’가 물의를 일으켰다. 그러나 2000년 5월 서울지검은 이용호씨를 긴급체포한 뒤 단 하루 만에 무혐의로 석방했고, 국세청과 해양수산부 역시 이용호씨와 관련된 비리를 적발하고도 이를 제대로 조사하지 않거나 방관했다는 의혹이 대두됐다.

    사건의 진상규명을 위하여 특검을 도입해야 한다는 요구가 거세지자, ‘주식회사지앤지대표이사이용호의주가조작·횡령사건및이와관련된정·관계로비의혹사건등의진상규명을위한특별검사의임명등에관한법률’(제정 2001. 11. 26 법률 제6520호)이 제정되었고, 2001년 12월 11일 임명된 차정일 특검팀이 수사를 개시했다.

    이용호 금융비리 특검팀은 이 사건에서 ‘수사해봐야 특별한 게 없을 것’이라던 주변의 비아냥거림에 대해 보란 듯이 대검의 수사결과와는 확연히 다른 사실들을 밝혀냄으로써 세 차례에 걸친 특검 중 가장 성공적이라는 평가를 받았다.

    남북정상회담관련 대북송금의혹 사건 (2003년 2월)

    2002년 9월26일 한나라당은 2000년 6월 남북정상회담을 앞두고 현대상선이 산업은행에서 대출받은 4900억원(4억 달러)이, 북한 아태평화위원회가 중국 베이징이나 마카오, 홍콩, 싱가포르 등지에서 운영하는 페이퍼 컴퍼니를 통해 평양으로 들어갔다는 의혹을 제기했다. 한나라당이 제기한 의혹은 대북송금이 정상회담의 대가인지 여부, 3억달러의 조성과정과 송금경로, 현대그룹에 대한 산업은행의 대출과정에 청와대나 국정원의 외압 행사 여부, 그리고 국정원이 어디까지 개입했는지 등에 대한 것이었다.

    2003년 2월19일 민주당 의원들이 불참한 가운데 ‘남북정상회담관련대북비밀송금의혹사건등의진상규명을위한특별검사임명등에관한법률’이란 긴 이름을 가진 법률이 국회를 통과했고, 노무현 대통령은 거부권을 행사하라는 당내 요구를 거부하고 법률안을 공포했다.

    이에 따라 출범한 송두환 특검팀의 수사 결과, 김대중 정부가 2000년 6월 남북정상회담 성사 대가로 북측에 1억달러를 제공키로 약속하고 현대를 통해 이를 송금한 사실이 밝혀졌다. 특검팀은 “당시 정부가 부담키로 한 1억달러는 정책적 차원의 대북지원금 성격을 띤 것으로 인정할 수 있다. 그러나 4억5000만달러가 정상회담 직전에 모두 송금됐고, 국민의 이해를 구하지 않고 비밀리에 송금하는 등 절차적 정당성을 확보하지 않았다는 점에서 정상회담과의 연관성을 부인할 수는 없다”고 설명했다.

    대북송금의 규모는 일단 남북정상회담 대가 1억달러를 포함, 모두 5억달러(현물 5000만달러 포함)인 것으로 밝혀졌다. 이 사건과 관련해 당시 남북정상회담 대북협상의 두 주역 가운데 박지원이 구속, 임동원이 불구속기소되었고 이들을 포함하여 정몽헌, 이기호, 이근영, 김윤규, 최규백, 박상배 등 모두 8명이 구속 또는 불구속기소되어 재판을 받게 되었다.

    사법부 관여로 공정성 확보해 ‘특검정치’ 막아라

    2002년 3월25일 차정일 이용호게이트 특별검사가 수사결과에 대한 기자회견을 하고 있다.

    현대측은 이와 관련해 2000년 4월8일 북한 통천지구 공업단지 개발 및 철도, 전력, 관광사업 등 포괄적 경협사업 대가로 현금 3억5000만달러와 평양체육관 건립 등 현물 5000만달러 등 총 4억달러를 북측에 지급키로 약속했다고 주장했다. 그러나 특검팀은 정몽헌 회장이 현대상선을 통해 북측에 2235억원을 송금하고 이 사실을 감추기 위해 김충식 전 현대상선 사장 등에게 지시해 자동차 운반선 등 선박 세 척 구입비명목으로 장부상에 거짓으로 기재하고 허위 공시한 사실을 밝혀내고, 정몽헌 회장에 대해 주식회사의 외부감사에 관한 법률 및 증권거래법 위반 혐의를 추가해 기소했다.

    한편 특검 수사 막판에 불거진 현대그룹 150억원 비자금 조성의혹과 박지원 전 대통령비서실장의 뇌물수수 여부는, 특검의 수사기간 연장신청이 노무현 대통령에 의해 거부됨으로써 미제로 남아 이후 이른바 ‘재특검’이란 기이한 형태로 여야간 특검 논란을 재연시키는 계기가 되었다.

    대북송금 의혹 특검은 150억원 비자금의 향방 등은 파헤치지 못했을지라도 송금의 규모와 실체를 파악하는 등 사건의 실체적 진실을 상당 부분 확인·규명함으로써 국민들의 의혹을 해소할 수 있었다는 점에서 큰 성과를 거둔 것으로 평가되었다. 그러나 한편으론 남북정상회담과 관련된 대북송금 의혹을 형사사법의 잣대로 재단함으로써 6·15 남북정상회담의 역사적 의의를 훼손하고 남북관계를 냉각시킬 것이라는 비판도 제기됐다.

    괄목할 만한 성과, 그러나…

    전체적으로 볼 때 이제까지 우리나라에서 시행된 특검제는 한시적이라는 한계에도 불구하고 비교적 성공적이었다고 평가된다. 무엇보다도 수사의 공정성 및 신뢰성 측면에서 불신을 받았던 검찰의 수사결과와는 사뭇 다른 범죄사실들을 밝혀냄으로써 최소한의 정당성을 확보하는 데 성공했다는 사실에 주목할 필요가 있다.

    실례로 2001년 이른바 ‘이용호게이트’ 사건에 대한 특검은 검찰의 기존 수사결과와는 판이하게 신승환, 이형택, 이수동 등 사건관련 피고인들의 로비, 청탁, 뇌물수수 등의 사실을 밝혀내는 개가를 올렸다.

    대북송금사건 특검 역시 어려운 여건하에서도 대북송금이 현대의 대북 경협자금이라고 밝혀온 김대중 전 대통령의 진술이 사실이 아니었음을 밝혀냈다. 뿐만 아니라 절차적 정당성과 투명성을 결여한 방식으로 대북송금을 주도하거나 관여한 박지원씨 등 관련된 인물들을 기소하는 등 괄목할 만한 성과를 거두었다.

    이러한 성과는 특검제가 한국의 헌정 및 사법현실에서 차지하는 독특한 의미와 존재이유를 뒷받침하는 근거로 작용하고 있다. 그렇다면 이렇듯 적지 않은 성과를 거두었음에도 오늘 이 시점에서 특검제가 문제로 지목되는 이유는 어디에 있는가.

    [특검제, 무엇이 문제인가]

    특검제 도입 여부나 방식에 대한 논란에도 불구하고, 특검제 탄생의 배경에는 매우 높은 수준의 합의가 존재한다. 우리나라에서 특검제가 도입된 것은 무엇보다도 공정하고 신뢰할 수 있는 수사와 소추에 대한 기대를 고비 때마다 저버린 검찰 때문이었다는 것이다.

    아닌게아니라 검찰의 정치적 중립성, 검찰권 행사의 공정성이 광범위하게 의문시되어왔다. 어리석은 가정일지 모르지만 만일 검찰권이 정치적 중립성을 유지하면서 공정하게 행사되었다면 이 문제는 제기되지 않았을지도 모른다. 그러나 우리 현대사의 반세기를 되돌아볼 때, 오히려 정반대의 판단이 국민적 공감을 받고 있고 많은 사례와 경험들이 그러한 현실인식이 옳았음을 증명해주고 있다.

    반면 그동안 정권의 권력형 비리나 부정부패 혐의가 불거질 때마다 특검제 도입을 촉구하는 여론이 비등했지만, 역대 정권은 대체로 특검제 도입을 꺼렸다. 한국사회가 민주주의로 이행하는 단계에 접어든 이후에도 사정은 달라지지 않았다. 과거 독재정권에 의한 검찰권력의 남용으로 가장 큰 피해를 입었던 김대중 정부조차 예외는 아니었다. 김대중 정부에서 법무부장관을 역임했던 박상천씨는 장관 재임시 자신의 종전 소신을 번복하고 특검제 도입을 극구 반대해 시민단체로부터 집중적인 공격을 받았다. 박상천 전 장관이 즐겨 원용했던 것이 미국의 특검제 경험이었다.

    사법부 관여로 공정성 확보해 ‘특검정치’ 막아라

    1999년 12월20일 옷로비의혹사건에 대한 수사결과를 발표하고 있는 최병모 특별검사

    미국에서 특별검사제가 정치적 관심사로 대두되는 결정적 계기가 되었던 것은 닉슨 대통령의 몰락을 가져온 워터게이트(Watergate) 사건이었다. 이 사건을 조사하던 상원특별위원회는 백악관 관리나 고위공직자 또는 대통령 자신이 관련된 수사의 경우 대통령에 의해 임명되고 그에게 책임을 지는 법무부 공무원에 의한 수사 및 기소는 이해상충(conflicts of interests)의 문제를 야기한다고 밝히면서 상설독립의 특검 설치를 건의했다.

    워터게이트 사건에 연루된 고위공직자들이 조사를 받는 동안 행정부가 스스로 자신을 조사하는 것이 적절한 것인가 하는 우려가 확산되고 있었다. 사건이 정치스캔들로 비화하자 연방상원은 닉슨에 의해 법무장관으로 제청된 리처드슨(Elliot Richardson)으로부터 “워터게이트 사건을 조사하기 위한 특별검사(independent prosecutor)를 임명하겠다”는 약속을 받아낸 후에야 그의 임명을 승인했다.

    리처드슨은 1973년 5월 하버드의 법학교수인 아치볼드 콕스(Archibold Cox)를 특별검사로 임명했고, 콕스 검사는 곧 닉슨 대통령에게 백악관 집무실에서 행한 발언을 담은 녹음테이프, 비망록 등을 제출할 것을 요청했다. 그러자 닉슨 대통령은 콕스 검사의 요청을 거부하면서 오히려 리처드슨 법무장관과 러켈샤우스(Ruckelshaus) 차관에게 콕스 검사의 파면을 명령했다. 그러나 리처드슨과 레켈샤우스는 닉슨의 요청을 거부하였다. 리처드슨은 장관직을 사직했고 러켈샤우스 차관 역시 닉슨에 의해 파면당했다. 결국 법무부의 3인자였던 보크가 콕스 검사를 파면해야 했다.

    닉슨은 법무부의 자기 사람이 조사를 재개하기를 희망했으나, ‘토요일밤의 대학살(Saturday Night Massacre)’로 알려진 특별검사 파면에 대해 여론이 급속히 악화되자 당시 미국변호사협회 회장을 역임한 재워스키(Leon Jaworski)를 특별검사로 임명했다. 재워스키는 1974년 3월 할데먼 비서실장, 존 미첼 법무장관 등 닉슨의 핵심보좌관들을 기소했고 그 후 연방대법원의 결정, 하원윤리위원회의 탄핵소추 등의 우여곡절을 거쳐 현직 대통령 사임이라는 전대미문의 결과가 빚어진 것이다.

    사실 워터게이트 사건 당시 특검제가 실정법상 제도화되어 있었던 것은 아니다. 콕스나 리처드슨이 특별검사로 지명된 것은 실정법제도에 의한 것이 아니라 당시 워터게이트 스캔들을 해결하기 위한 정치적인 결정에 따른 것이었다. 결국 실정법상 근거도 없이 형사범죄혐의에 대한 조사·기소 권한을 가진 특별검사가 생긴 것이다.

    이후 특별검사제도는 1978년 카터 행정부에 이르러 정부윤리법(Ethics in Government Act)에 의해 비로소 법제화되었고, 이후 1983년 정부윤리법 개정법에 의하여 ‘독립검사(independent counsel)’ 제도로 변경됐다. 그러나 1998년 미국 의회의 ‘특별검사제 연구위원회’는 3년간의 검토 끝에 특별검사제법이 심각한 결함을 갖고 있으며 영구히 폐기돼야 한다는 결론을 내렸다.

    1999년 6월30일 자정을 기해 특검법이 실효됨으로써, 당초 정부의 권력남용을 제한하여 정부의 신뢰를 회복시키는 수단으로 도입된 이 제도는 시행 20년간 수백만달러의 세금을 쓰고 정부의 효율적 기능수행을 저해하고도 정작 색출해내야 할 비리를 파헤친 경우는 드문, 한낱 당파적 마녀사냥(partisan witch-hunts)의 도구로 전락했다는 평가와 함께 폐지되는 운명을 맞았다.

    특별검사의 권한 남용과 통제 결여

    대통령 등 고위공무원의 범죄 수사를 위해 도입된 미국의 특검제는 형식적으로는 법무장관이 예비조사를 하고 추가수사 필요시 법원에 특별검사 선임을 의뢰하게 돼 있다. 그러나 법무장관에겐 재량권이 거의 없고 예비조사에서 의혹이 해소되는 일이 거의 없기 때문에, 사실상 ‘자동적으로’ 특별검사가 선임되는 제도였다. 더욱이 특별검사는 대상자에 관한 사건을 종류를 가리지 않고 수사하고 무제한의 인적·물적 자원을 사용할 수 있게 되어 있었다. 특별검사 권한의 남용과 그에 대한 통제의 결여를 이유로 한 비판이 쏟아지고 의회가 특검법을 재수권하지 않고 폐지시킨 것도 바로 그 때문이었다.

    그러나 미국의 경험은 우리와는 분명히 다르다. 무엇보다도 전직 대통령들을 위시해 고위공직자들의 부정부패가 줄을 잇는 현실에서 엄정중립의 검찰권 행사를 기대할 수 없었다. 또 특검제를 상설화하고 일정 연한이 지난 후 재수권을 받아 기간을 연장하였던 미국의 경우와는 달리, 우리의 특검제는 사건별로 제정된 법률에 의해 일정기간 동안 존속, 활동하는 특검이 수사 및 소추를 하는 문자 그대로 ‘한시적 특검제’이다.

    이러한 차이점들을 도외시하고 논의를 단순히 ‘외국제도의 도입’에 관한 것으로 치환하거나 미국에서의 폐지사실을 들어 특검제 도입을 반대하는 것은 몰역사적이고 현실도피적인 소치라는 비판으로부터 결코 자유로울 수 없다. 특검제 도입은 국가적 실존의 핵심부분을 이루는 형사사법제도, 공직윤리제도에 대한 손상된 신뢰를 회복하기 위한 사법정책적 대안이기 때문이다. 더욱이 특검제는 이미 우리나라 헌정과 사법의 현실에서 빼놓을 수 없는 제도적 구성요소가 되었다.

    물론 미국에서도 특검제는 여러 가지로 비판을 받았다. 이를테면 특검제가 처한 정치적 환경 때문에 수사가 불필요하게 장기화되고 확대되는 경향이 있다는 점, 특별검사는 정부윤리법의 취지에 반하는 경우를 제외하고는 연방소추의 원칙과 법무부의 정책에 대해 다른 연방검사들이 지는 책임을 지지 않는다는 점이 지적됐다.

    특별검사의 업무수행 지연, 그리고 그 권한과 활동을 존중한다는 뜻에서 청문회 개최를 꺼리는 의회의 경향으로 말미암아 의회나 대중들이 중대한 공직윤리위반행위에 대해 적시에 보고받지 못한다는 점, 특별검사의 임명이 언론이나 여론에 의해 기소와 동등한 것으로 취급되는 경향이 있다는 점, 또한 특검제는 공공정책의 쟁점뿐만 아니라 윤리문제의 정치화(politicization)를 초래한다는 점 등도 주요 논란거리였다.

    이런 비판들은 우리 역시 신중히, 그리고 심각하게 고려할 필요가 있다. 그러나 그 같은 문제점과 부작용의 우려 때문에 고위공직자에 대하여 독립적이고 공정하며 활발한 정의의 실현을 가능케 한 이 제도가 ‘그 자체의 성공으로 인한 희생(victim of its own success)’이 되게 할 수는 없다는 점을 인식하는 것이 더 중요하다. 정작 필요한 것은 미국 특검제의 경험을 교훈으로 삼아 우리 특검제의 문제점을 해결하거나 부작용을 최소화할 수 있는 방도를 찾아 우리 여건에 맞는 제도개선방안을 모색하는 전향적 자세일 것이다.

    네 차례 특검이 남긴 것

    그동안 네 차례의 특검제 실시과정에서 드러난 문제점들은 다음과 같다. 먼저 1, 2차 특검의 문제점으로는 수사대상을 지나치게 제한했다는 점을 들 수 있다. 이 때문에 옷로비 특검팀의 경우 수사과정에서 국회청문회 위증혐의, 신동아그룹의 전방위 로비 의혹, 청와대 보고문건 유출사건 등 사건의 실체 파악에 오히려 더 큰 의미를 가질 수 있는 돌출사건들에 대하여 더 이상 수사를 진행할 수 없었다.

    둘째, 근거법률에 수사상황의 공표 및 누설을 금지한 점이다. 옷로비 사건의 경우 기자들에게 일부 수사진행 상황을 공개하는 방법으로 관련자들을 압박해 사건의 실체에 접근하는 성과를 올렸으나 ‘특검법 위반 시비’에 휘말리기도 했다. 셋째, 수사기간을 최장 60일로 한정한 것도 진상규명을 어렵게 하는 요인이 되었다.

    이번 대북송금 특검제에서도 몇 가지 문제점이 드러났다. 우선 대상사건의 성질에 비추어, 특히 수사과정에서 관련사건의 돌출가능성을 고려할 때, 특검의 수사기간과 인력이 지나치게 제한돼 있어 충분한 진상규명을 기대하기 어려웠다는 점을 지적할 수 있다.

    실제로 특검팀은 특검법 6조에 따라 파견검사 3명, 파견공무원 15명의 제한된 인원으로는 짧은 수사기간 동안 원활하고 신속한 수사를 하기 어려우므로 제한 인원을 상향조정해야 한다는 의견을 제시한 바 있다. 아울러 검찰수사관 등 검찰청 직원 외에는 피의자 신문에 참여할 수 없어 변호사 자격을 가진 특별수사관이 피의자를 조사하지 못하는 부분도 맹점으로 지적했다.

    둘째, 특검 수사기간 연장여부에 대한 대통령의 승인권 행사가 정치적 고려에 의해 좌우될 수 있다는 점이 문제점으로 대두되었다. 물론 정치화의 우려는 비단 수사기간 연장여부뿐만 아니라 특검의 도입여부나 수사대상의 범위와 수사권한, 수사기간 등 수사조건의 결정, 특별검사의 임명 등 특검제 전반에 걸쳐 제기되는 문제지만, 이 사건의 경우 대통령이 150억 비자금 의혹 및 뇌물수수여부 등 관련사건의 규명을 위한 수사기간 연장신청을 정치적 고려에서 거부함으로써 오히려 ‘재특검’ 공방이 제기돼 특검이 장기화하는 데 부분적으로 기여했다는 사실을 지적하지 않을 수 없다.

    셋째, 수사 미완료 사건의 인계에 대한 명문규정이 없어 이번처럼 대통령의 거부로 수사기간이 연장되지 않고 종료될 경우 사건의 종결 여부나 사건을 누가 승계받을 것인지가 불분명하다는 문제점이 노출됐다. 수사기간 연장이 거부되자 특검팀은 범죄입증에 충분한 증거를 수집하지 못한 채 기소하면 자칫 면죄부를 주게 될 것을 우려하여 박지원 전 대통령비서실장의 150억원 수뢰의혹에 대한 수사를 중단했다. 대신 일종의 증거보전 차원의 임시조치로 검찰이 계좌추적을 하기는 했지만, 입법의 미비점으로 인해 사건의 수사주체가 한동안 미확정 상태로 남게 되었다.

    사법부 관여로 공정성 확보해 ‘특검정치’ 막아라

    1999년 12월17일 강원일 특별검사가 조폐공사 파업유도사건에 대한 수사결과를 발표하고 있다.

    전체적으로 보아 우리나라 특검제는 권력비리 등 의혹이 대두될 때마다 각각의 사건에 국한하여 한시적 특별법으로 특별검사를 두어 수사와 소추를 담당하게 하고 있다. 이른바 ‘점증주의적인 단편적 접근(incremental piecemeal approach)’을 특징으로 하여 제도화한 셈이다.

    그러나 이러한 접근방법은 특검제의 실시여부를 의회입법권자의 정치적 선택에 일임함으로써 결과적으로 제도적 학습을 통한 특검제의 합리화나 진화를 어렵게 만드는 요인이 되었다. 우선 특검제가 단속적으로 도입되어 내용상 통일성을 기하지 못했을 뿐만 아니라, 특검제의 도입여부나 양상, 빈도 등 특검제에 관한 모든 것들이 국회 다수파의 이해관계나 주도세력의 성향, 정국의 추이에 따라 정치적으로 좌우되었다.

    이렇게 볼 때 우리나라 특검제의 가장 근본적인 폐단은 바로 정치화, 즉 특검제의 정치적 남용에 있다는 결론에 접근하게 된다. 현상적으로 보아 이러한 진단은 충분한 설득력을 가진다. 그렇지만 좀더 엄밀히 분석해보면 정치화의 문제는 특검제 자체의 고유한 문제라기보다는 특검제를 배태하고 선택해온 우리나라의 독특한 정치사회적 맥락에서 비롯된 문제다.

    다시 말해 특검제를 예외적 현상으로 만들고 싶은 집권당의 의도와 특검제를 정권에 대한 견제 또는 공격을 위한 정치적 도구로 활용하려는 야당의 의도가 상호반응하여 형성된 결과였던 것이다. 특히 여소야대라는 특수한 정치상황에서 의회 다수파인 야당이 집권당의 검찰독점구조를 저지하는 수단으로 특검제의 정치적 효용을 극대화하고자 했을 뿐이다.

    특검제가 먼저 꽃을 피웠던 미국에서와는 달리 오히려 한국에서 지속적 생명력을 발휘해왔다는 것은 매우 흥미로운 사실이다. 이것은 실은 검찰이 정권의 시녀로 전락한 행태를 보여왔던 한국사회의 특수성에 그 맥락이 닿아 있다. 검찰의 정치적 중립과 검찰권 행사의 공정성을 담보해줄 민주주의의 도구로서 특검제가 지닌 효용이 사회적 공감을 얻었기 때문이다.

    반면 특검제가 한국에서 최근 들어 더욱 정치화되었다면, 그것은 궁극적으로는 거대야당이 국회를 지배하는 여소야대라는 특수상황에서 비롯된 것이다. 그렇다고 문제의 해법을 정치 수준으로 이월시켜야 하는 것은 아니다. 특검제 자체가 본래 야누스의 얼굴을 하고 있으므로 단일한 해법이 아니라 단점을 극소화하고 장점을 극대화할 수 있는 이중적 대안이 요구될 뿐이다.

    사법부 관여 강화해야

    결국 최선의 대안은 언제라도 여야가 뒤바뀔 수 있다는 점을 감안하여 여야 모두가 동의할 수 있는 수준으로 특검제를 중립화하고, 이를 한시적으로 상설화하여 제도의 용도와 게임의 규칙 면에서 예측가능성과 불편부당성을 높이는 데서 찾아야 할 것이다. 이는 특검제의 한국적 모델을 구현하는 일이기도 하다.

    가령 검찰의 공정한 수사를 기대하기 어렵다고 인정되는 중대한 권력비리의혹이 있는 경우 일정수 이상의 국회의원이나 법무장관이 특별검사의 임명을 주문할 수 있도록 해야 한다. 그밖에 특별검사의 임명방법과 절차, 지위와 권한, 그리고 사후감독 등에 관한 사항을 분명히 정하되, 헌법상 권력분립의 틀을 넘지 않는 범위 안에서 특별검사의 임명과 수사기간의 연장여부 등에 대한 의사결정과정에 사법부가 관여할 수 있는 여지를 넓힘으로써 그 공정성이 담보되도록 하는 방안을 검토해볼 수 있을 것이다.

    물론 네 차례 특검제를 실시하는 과정에서 축적된 경험과 노하우를 토대로 제도적 개선방안을 마련해 시행하는 일도 소홀히 해서는 안 된다. 수사 대상과 범위를 좀더 융통성 있게 확대하고 수사인력이나 자원 등 특검의 기능수행에 필요한 행정·재정적 지원이 충실히 이루어지도록 보장해야 한다. 또한 수사기간을 충분히 부여하되 그 연장여부에 대한 승인권을 대통령에서 사법부로 바꾸고 특검의 독립성에 관한 규범의 준수를 확보하는 방안 등을 충분히 검토해 반영할 필요가 있다.

    아울러 수사 미완료 사건을 승계할 수사·공소유지의 주체를 분명히 하는 명문규정을 두고, 특검의 수사비밀유지 등을 위한 법적 장치를 강구하는 한편 특검활동에 대한 국회보고 등 사후통제를 제도화하는 방안 역시 반드시 검토되어야 할 항목이다. 그 경우에도 특정 사건에 대한 특검의 도입 여부나 수사기간 등 제반 조건을 정하는 것 자체가 정치적 성격을 띠는 것은 어쩔 수 없는 일이지만, 특검제가 안고 있는 정치적 남용의 위험을 최소화하는 데 각별히 유의해야 함은 두말할 필요가 없다.

    또한 특검제를 한시적으로 상설화하는 경우에도 국가형벌권 행사에 대한 검찰의 고유권한을 손상시키지 않도록 하는 한편, 설사 고위공직자의 권력형비리를 수사·소추함에 있어 검찰의 제1차적 판단권 및 결정권을 최대한 존중하는 것을 기본으로 삼아야 할 것이다.

    싫든 좋든 특검제는 이미 한국 헌정과 사법의 현실에 불가결한 구성요소로 내장되어 있다. 그리고 네 차례의 특검 실시과정에서 적지 않은 성과를 거둔 것도 부인할 수 없는 사실이다. 그러나 현 단계 한국의 정치사회적 맥락에서 특검제는 다분히 특검정치의 폐단으로 기울고 있는 것으로 보인다. ‘특검제, 이대로는 안 된다’는 문제의식이 확산되고 있는 것이다.

    이제까지 특검을 네 차례 겪었지만, 사실 이번 대북송금 특검만큼 처음부터 끝까지 말이 많았던 적은 없었다. 남북정상회담을 전후해 이루어진 대북송금의 의혹을 형사사법의 잣대로 재단하는 데 따르는 정치적 부담이 컸던 탓이기도 했고, 마치 국내 정치에 개입하는 인상을 불러일으킬 만큼 예민한 북한의 반응과 그것이 남북관계에 미칠 영향이 우려되었기 때문이기도 했다.

    반면 국민의 눈에 비친 또 다른 그림자는 남북정상회담과 김대중 전 대통령의 노벨평화상 수상으로 상징되는 햇볕정책의 부도덕한 배후를 폭로한 것을 자축하는 듯한 거대야당 정치인들의 형상이었다. 다수의 힘으로 국회를 장악한 이들은 대북송금 의혹 특검법을 관철시킴으로써 햇볕정책을 주도한 전 정권 실세들의 비리를 폭로하고 그에 따른 여론의 분노와 불신을 총선 승리의 밑거름으로 삼겠다는 의지를 노골적으로 드러냈다.

    그러나 많은 사람들이 고개를 젓는다. 단지 검찰을 못 믿겠다, 정권이 못마땅하다 하여 임기 내내 특검을 할 것인가. 우리나라 특검제의 진자는 일단 검찰정치의 위험으로부터는 멀어졌지만 그 대신 다른 쪽 끝, 즉 특검정치의 위험으로 접근하는 형국이다. 무언가 특검제의 폐단을 종식시킬 근본적인 해결책이 필요하다. 그렇지만 그 근본적인 해결책도 특검제가 지니는 본질적 가치를 외면해서는 발견되지 않는다. 어디까지나 한국적 맥락에서 효용을 발휘한 특검제의 밝은 면을 출발점으로 삼아야 한다.

    사람들은 여전히 하고많은 고위공직자들에 의한 권력형 부패사건들이 검찰의 미온적인 수사와 기소 등으로 유야무야되거나 면죄부를 받게 될지도 모른다고 의심한다. 그래서 검찰이 신뢰를 회복하기까지는 더 확실히 신뢰할 수 있는 대안이 필요하다고 생각한다. 특검제가 우리 사회에 만연한 고위공직자의 고질적인 권력형 비리와 부정부패를 방지하고 처벌할 유용한 수단으로 간주되는 까닭이 거기에 있다. 특검제를 특검정치의 검은 손으로부터 독립시켜 21세기 지속가능한 국가공동체에 필요한 정의의 유전자로 만들기 위한 진취적인 제도개혁의 방법을 고민할 시점이다.





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