‘국민’ ‘민의’ ‘국민주권’ 앞세우는 전형적 포퓰리스트
대통령 두 번 하고 다음엔 총리? 푸틴식 장기 집권 의도
당·정·청 ‘원팀’은 제왕적 대통령으로 가는 길…경계해야
차기 총선 전 마지막 퍼즐은 ‘위헌정당해산’
노무현의 당정 분리 실패 후 퇴행하는 민주공화국
채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수. 지호영 기자
이재명 대통령은 후보 시절부터 차기 정부를 ‘국민주권정부’로 명명하겠다는 의지를 밝혀왔다. 과거 김영삼 정부의 ‘문민정부’, 김대중 정부의 ‘국민의 정부’, 노무현 정부의 ‘참여정부’ 이후 이명박·박근혜·문재인·박근혜·윤석열 전 대통령은 별칭을 사용하지 않고 대통령 이름으로 정부를 구분했다.
17년 만에 다시 등장한 ‘국민주권정부’라는 별칭에 대해 다양한 해석이 잇따랐다. “국민이 실질적인 국가 주인임을 강조하고 권력구조와 정치 운영 방식에 국민의 주권이 반영되는 근본적 전환을 이루겠다는 주권재민의 시대정신을 담았다” “국민이 중심이 되는 정치철학과 통치 구조를 구현하겠다는 의지의 표현이다” “국가 운영의 중심에 대중을 직접 두겠다는 새로운 통치 철학” “대중 참여 확대와 직접 민주주의 강화” “국민이 주인이다” 등등.
국민주권정부 명명과 함께 첫 내각에 합류할 장·차관 후보자들을 국민들이 직접 추천하는 ‘이재명 정부의 국민추천제 진짜 일꾼 찾기 프로젝트’도 실시됐다. 대통령실은 마감을 하루 앞둔 6월 15일 7만4000여 건이 접수됐다고 밝혔다.
6월 16일에는 이재명 정부의 국정 운영 청사진을 제시할 국정기획위원회(위원장 이한주)가 공식 출범했다. 국정기획위원회에서는 정부 조직 개편안뿐만 아니라 대통령제 4년 연임제를 포함한 개헌 추진 계획도 논의하게 된다.
이재명 대통령의 취임 첫 주 국정 수행에 대한 평가는 ‘잘함’ 58.6%, ‘잘못함’ 34.2%로 나타났다(리얼미터가 에너지경제신문 의뢰로 6월 9~13일 전국 18세 이상 남녀 2507명을 대상으로 조사한 결과). 대통령실은 “내란 종식이라든지 국정 정상화 내지 민주주의 회복에 대한 기대감이 반영된 것”이라며 “겸허히 받아들여서 그 부분에 대해서 기대를 저버리지 않도록 착실히 준비해서 실행해 나가겠다”고 했다. 순조로운 출발이다.
그러나 채진원(54) 경희대 공공거버넌스연구소 교수는 이재명 정부가 첫 단추부터 잘못 꿰었다고 말한다.
“국민주권정부라는 말을 듣는 순간 우려했던 일이 벌어지고 있구나 했다. 국민주권을 앞세워 제왕적 대통령을 추종하는 팬덤 정치를 계속하겠다는 것이다.”
채 교수는 ‘민주공화정’을 인류 최고의 정체(政體)로 꼽는 정치학자로 대의정치와 정당정치를 바로 세워 한국에 진정한 민주공화정이 뿌리내리는 것을 꿈꾸는 공화주의자다. ‘무엇이 우리 정치를 위협하는가’ ‘공화주의와 경쟁하는 적들’ ‘제왕적 대통령제와 정당’ ‘조국 사태로 본 586 정치인의 세계관’ 등에도 이러한 소망이 담겨 있다.
팬덤 정치는 민주주의가 아니다
이재명 정부 스스로 ‘국민주권정부’를 표방했다.“국민주권정부라는 말을 듣는 순간 우려하던 일이 벌어지고 있구나 했다. 군중집회, 팬덤 정치, 거리의 민주주의가 곧 국민주권의 실현이라고 호도할 우려가 있기 때문이었다. 대한민국 헌법은 제1조 1항 “대한민국은 민주공화국이다”, 2항 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”로 돼 있다. 그런데 1972년 7차 개헌(유신헌법)에서는 2항 “대한민국의 주권은 국민에게 있고” 다음에 “국민은 그 대표자나 국민투표에 의하여 주권을 행사한다”라는 문구를 추가했다. 이는 국민주권주의 실현을 위한 두 가지 방법, 국민투표와 같은 직접민주주의와 대표자에게 권력을 위탁하는 대의제민주주의가 있음을 분명히 밝힌 것이다. 하지만 유신헌법을 만든 박정희 정부가 이 조항을 악용해 국민투표를 남발하고 통일주체국민회의를 통한 지배를 정당화하니까 1980년 8차 개정(제5공화국) 때 이 부분을 삭제해 버렸다. 하지만 국민 각자가 직접 정치를 할 수는 없으므로, 국민은 선거를 통해 정치에 참여하고 대표자를 선출해 국가의 정치를 행하게 하는 것이 보통이다. 만약 직접민주주의만이 국민주권의 실현이라고 생각한다면 정부도 필요 없고, 대통령을 뽑을 필요도 없다. 국민주권정부는 민주주의 정부가 아니라 포퓰리즘 정부다.”
포퓰리즘과 민주주의는 어떻게 구분하나.
“포퓰리스트와 민주주의 양쪽 모두 ‘국민’과 ‘민의’ ‘국민주권’을 앞세운다는 점에서 유사함을 보인다. 특히 대의제도가 국민의 뜻을 제대로 대변하지 못한다고 비판하면서 지혜를 가진 국민의 집단적 의지와 결의가 실현될 때 정치가 정상화된다고 주장한다. 포퓰리스트는 일단 정치권력을 장악하고 대중의 환심을 사기 위해 예산의 사용 범위, 정책의 우선순위, 재정의 우선 투입 순위, 중장기적 상황, 국가의 장기적 이익, 헌법적 질서와 가치 등을 고려하지 않고 당장의 국면만을 유리하게 이끌기 위한 달콤한 정책을 내세운다. 더불어민주당은 집권하자마자 민생 회복이라는 이름으로 전 국민에게 지원금을 나눠주겠다고 한다. 전 국민에게 나눠준다고 했다가 차등 지급을 검토한다고 했다가 소득수준에 따라 15만 원에서 50만 원이라고 한다. 추가경정예산안 마련 등 달콤한 정책으로 국민의 기대치를 잔뜩 올려놓고 있다. 아마 여당은 내년 지방선거 직전에 전 국민 지원금을 풀 것이다.”
국민이 직접 통치하게 하자, 타락한 형태의 민주주의
이재명 대통령은 좌파 포퓰리스트인가.“포퓰리즘은 민주공화국이라는 정치체제가 지향하는 민주적 기본 질서, 절차와 헌법적 가치 및 정당성 있는 수단에 근거하기보다는 이것을 벗어난 비현실적인 선심성 정책과 수단 등을 내세워 일반 대중을 호도해 지지도를 이끌어내고 대중을 동원해 권력을 쟁취하는 정치행태다. 경제적 양극화와 정치적 양극화로 극심한 좌우 갈등이 나타나고, 제도권 정치에 대한 국민의 불신과 정치 혐오가 일상화할 때 포퓰리즘과 포퓰리스트들이 급부상할 조건이 마련된다. 이재명 대통령은 포퓰리즘을 민주주의와 같은 의미로 사용하는 정치인이다. 포퓰리즘 연구의 권위자인 뮐러는 “포퓰리즘은 ‘국민이 직접 통치하게 하자’라는 민주주의의 최고 이상을 실현해 주겠다고 약속하는 타락한 형태의 민주주의”라고 규정했다. 포퓰리스트들의 특징은 기득권 정치엘리트 집단이 부도덕하다고 비판하며 국민의 목소리를 대변할 사람은 자신뿐이라고 강변한다. 이재명 대통령이 중앙 정치 무대에서 주목받게 된 계기가 박근혜 대통령이 첫 번째 대국민 사과를 한 뒤 가장 먼저 ‘대통령은 하야해야 한다’라고 주장했기 때문이다. 박 대통령의 명예퇴진론이 나오자 ‘무슨 명예퇴진이나 청와대를 나오는 순간 바로 구치소로 보내야 한다’는 글을 자신의 SNS에 올려 네티즌과 지지자들로부터 사이다 발언이라는 평을 받으며 지지율이 급상승했다.”
이재명식 개헌, 합법적 장기 독재로 가는 길
포퓰리즘은 어떻게 민주주의를 망치나.“포퓰리즘은 선거제에 기반한 민주주의와 상관없이 소수 정치엘리트, 정당, 의회를 중심으로 하는 대의 체제가 국민주권의 실현을 방해하는 주범이라고 프레이밍해 이들을 타파하고 국민들이 직접적인 참여와 집중된 힘을 통해 국민주권을 실현해야 한다고 주장한다. 결국 포플리즘은 국민주권을 실현하기 위해 민중의 환심을 사는 카리스마와 독재적 심성을 가진 ‘지도자 개인’에게 철저하게 의존하게 되는 비민주적 우중정치를 정당화하는 모순을 갖게 된다. 이들은 권력 장악 이후 본인 역시 기득권을 지키기 위해 독재와 부패로 붕괴된다.”
이재명 대통령은 지난 대선 공약으로 현행 대통령 임기 5년 단임제를 4년 연임제로 바꾸고 국무총리 국회 추천제를 도입하는 개헌안을 제안했다.
“지난 대선에서 민주당은 ‘2연임제’를 주장했고, 국민의힘은 ‘2중임제’를 주장하면서 개헌 논쟁이 붙었다. 2연임이란 재직 중 다시 당선돼 두 번째 임기를 채우면 8년까지 대통령을 할 수 있는 것이고, 2중임은 연임에 성공했거나 트럼프 대통령처럼 연임에 실패했다 4년 뒤 다시 출마해 당선되는 경우를 모두 아우른다. 연임이든 중임이든 대통령 임기는 최장 8년이니 마찬가지라고 생각할 수 있지만 더 중요한 것은 국무총리 국회 추천제와 연동하는 것이다. 대통령은 임기가 있지만 국무총리는 임기나 횟수가 무제한이다. 대통령이 연임에 성공해 8년 임기를 마친 뒤 다수당의 추천을 받아서 다시 국무총리를 하는 것이 얼마든지 가능하다. 이재명 대통령이 러시아의 푸틴 대통령의 장기 집권 모델을 연구한 것이 아닐까 생각된다. 러시아에서 3선 이상 연임이 금지됐지만 중임은 무제한인 점을 노려 푸틴은 2008년 메드베데프에게 대통령 자리를 내주고 자신은 총리로 복귀한 뒤 대통령 임기를 4년에서 6년으로 늘리고 메드베데프 대통령의 임기가 끝나자마자 바로 출마해 다시 대통령에 당선됐다. 2018년 4선, 2024년 5선에 성공해 2030년까지 집권을 연장했다. 러시아는 2020년 헌법을 개정해 2회 중임만 허용하는 것으로 바뀌었으나 현직에 대해서는 대통령직 횟수를 무시하는 내용의 특별 조항을 넣어 비켜갔다. 푸틴이 마음만 먹으면 2036년까지 집권이 가능하다. 터무니없는 얘기처럼 들리겠지만 이것이 합법적으로 장기 독재를 하는 방법이다.”
채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수가 기자에게 포퓰리즘에 관해 설명하고 있다. 지호영 기자
당·정·청 원팀주의 이제 그만둘 때가 됐다
이재명 대통령은 취임 나흘 만에 한남동 관저에서 여당 지도부와 만찬을 열고 ‘원팀 정신’을 강조했다. 평소 당·정 분리를 주장한 이유는 뭔가.“김대중 대통령이 집권 여당의 총재를 겸하면서 당의 인사·재정·공천권까지 쥐고 제왕적 영향력을 행사하던 시절에는 ‘당정일체’가 당연시됐다. 소위 ‘3김 시대’에 지배적 관행이었던 의원 줄 세우기가 ‘당·정·청 원팀주의’라는 이름으로 지금까지도 답습되고 있다. 원팀이란 용어는 다양성과 차이 및 이견을 억압하고 동질성을 강조하는 전제주의 논리로 악용될 측면이 있다. 정당 내 다양성을 부정하는 ‘원팀주의’도 문제고, 다양성의 토론과 공적 질서를 부정하는 ‘계파주의’도 문제다. 그래서 노무현 대통령은 ‘당정 분리’를 외치며 당무에 개입하지 않았다. 3김의 퇴장과 함께 보스 정치를 혁파하는 정치개혁이 추진된 지 20년이 지났는데도 여전히 대통령의 간섭과 영향력은 뿌리 깊게 건재한다. 우리 정치권과 역대 거의 모든 대통령은 관습적으로 삼권분립의 대통령제를 내각제 방식으로 운영하는 모순을 유지해 왔기 때문이다. 대통령제는 삼권분립이지만 내각제는 권력 융합이다. 다수당 당대표가 수상(대통령제 국무총리와 구분하기 위해 채 교수는 수상이라고 했다)이 되어 입법부, 행정부가 결합되는 제도다. 당·정·청(대통령실) 원팀은 기본적으로 내각제 요소가 강하다. 대통령이지만 마치 수상 같은 역할을 한다. 수상은 한 정파의 대표지만, 대통령은 한 정파가 정권을 잡았다 해도 국가와 국민의 대표이기 때문에 탈정파적 요소가 있다. 대통령으로서 당정이 한목소리를 내면 편하겠지만 그러려면 내각제를 해야 한다. 삼권분립 대통령제 국가에서 당·정·청 원팀을 주장하는 것이 이치에 맞지 않는 이유다. 대통령제 정부에서 당·정·청 관계를 내각제 형태처럼 수직적으로 운영하게 되면 결국 현실에서는 ‘제왕적 대통령제’가 등장하게 된다. 즉 당을 장악한 당 총재(보스)가 대통령이 될 경우, 행정부 권력과 함께 다수당을 근거로 입법부 권력을 모두 장악하게 되는 제왕적 대통령이 된다. 지금 이재명 정부가 그런 모습으로 가고 있다.”
제왕적 대통령제의 폐해는 구체적으로 무엇인가.
“일단 대통령실의 조직과 예산이 꾸준히 늘어난다. 현재 이재명 정부는 예산 편성 기능을 대통령실로 가져오는 것을 검토하고 있다. 예산은 대통령이 직접 책임지고 미국처럼 국회의 견제 기능을 강화하면 된다고 하지만, 당·정·청 원팀을 부르짖으며 견제 기능이 작동할까. 제왕적 대통령제가 작동하면 대통령이 국회, 정당을 대하는 방식도 달라진다. 야당뿐만 아니라 여당 내의 반대파까지 철저하게 외면하거나 배제하면서 집권당 당수가 입법부와 행정부까지 장악하는 수직적 당·정·청 관계가 형성된다.”
국회의원의 자율성과 거꾸로 가는 배신자 프레임
당정일체, 수직적 당·정·청 관계에서 흔히 나오는 것이 ‘배신자 프레임’이다.“국회의원의 대표성을 규정하는 것은 대리인(delegate)과 수탁자(trustee) 모델이 있다. 전자는 자율성이나 독립성 대신 말 그대로 ‘대리인’에 머물러야 한다는 견해다. 대표 시절 수시로 ‘국민의 대리인’임을 강조한 이재명 대통령이 ‘국민주권정부’를 표방한 데에는 이러한 대리인 개념을 바탕으로 한다. 반면 수탁자는 국민으로부터 정치를 위탁받은 ‘국민 대표자’의 정체성을 대변한다. 단순한 대리인이 아니라 수탁자로서 국민과 국가의 ‘전체 이익’을 대변해야 한다는 시각이다. 우리 헌법이 규정하고 있는 국회의원의 대표성은 수탁자 모델에 가깝다. 당론을 따르지 않았다고 해서 배신자로 배척해서는 안 되는 이유도 이미 헌법에 나와 있다. 헌법 제46조 2항은 “국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다”고 규정하고 있다. 국회법 114조도 “의원은 국민의 대표자로서 소속 정당의 의사에 기속되지 아니하고 양심에 따라 투표한다”고 돼 있다. 이는 ‘대리인’이 아닌 ‘대표자’로서 의원의 자율성을 강조하는 것이다. 국회의원이 당론에 구속받지 않고 개인의 양심에 따라 자유로운 판단을 하고 전문성으로 공공성과 민의에 공정하게 복무했음에도 배신자로 낙인찍혀서는 안 된다. 특정 정파의 당파성을 대변하기 위해 공공선을 외면하는 행위야말로 헌법 정신에 배치된다.”
제왕적 대통령제의 폐해를 극복하기 위한 대안으로 ‘원내 정당화’를 주장했다.
“정당개혁 방법론에는 크게 ‘대중정당론’과 ‘원내정당론’이 경쟁한다. 대중정당론은 소수 엘리트에 의한 정치가 아니라 대중 당원이 운영 주체가 되는 정당이다. 대신 조직과 재정을 장악한 중앙당이 중심이 돼고, 당대표가 핵심 권력자가 된다. 한국에서 대중정당을 추구한 사례는 민주노동당과 정의당이 있고, ‘개딸’들이 장악한 민주당도 대중정당 모델에 가깝다. 이재명 대통령도 당대표 시절 민주당은 당원 중심의 정당, 대중정당이라고 밝힌 바 있다. 정당의 주인은 당원이 아닌 국민이고 대중정당 모델이 더는 다수 유권자의 이익을 대변할 수 없다는 비판적 관점에서 나온 것이 원내정당 모델이다. 중앙당과 당대표 체제를 폐지하고 중앙당과 당대표가 아닌 국회와 원내대표가 정치의 중심이 된다. 대통령제인 미국도 당원 중심 대중정당이 아닌 유권자 중심 원내정당 제도를 채택하고 있다.”
이재명 정부가 추진하는 내란 종식의 마지막 카드는 무엇일까.
“국민의힘에 대한 위헌정당해산이다. 이미 민주당은 내란·외환죄로 파면되거나 형이 확정되면 대통령 소속 정당을 정당해산 심판에 부치도록 하는 정당법 개정을 추진하고 있다. 이재명 대통령은 3대 특검법(내란·김건희·채 해병)을 공포하면서 계엄에 연루됐다고 의심받는 국민의힘 지도부나 의원들이 수사 대상에 오를 가능성이 높아졌다. 위헌정당해산 카드로 국민의힘을 압박하다 2028년 제23대 국회의원 선거 직전에 해산시켜 야당을 완전히 무력화할 가능성이 있다.”
