일인지하 만인지상(一人之下 萬人之上).

흔히 국무총리를 조선시대의 영의정에 비유하여 일컫는 말이다. 임기나 권력 등 모든 면에서 영의정만은 못해도 총리를 배출한 집안은 재상이 났다 하여 가문의 영광으로 여기고 있다.

그러나 제왕적 대통령제 아래서 총리의 위상은 매우 모호하다. 현행 헌법 86조는 “국무총리는 대통령을 보좌하며, 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할한다”고 규정하고 있다. 따라서 총리는 대통령의 최고보좌관으로서, 그것도 대통령의 명을 받아 집행하는 행정부의 수장인 것이다. 실제로 김영삼 정부 시절 이회창 총리의 사표파동도 대통령의 명을 받아야 한다는 문구의 해석을 둘러싼 논란에서 비롯됐다.

물론 형식적으로는 각 부처의 장(장관)을 제청하고, 국무위원의 해임을 건의할 수 있도록 규정하고 있다. 그러나 총리가 장관을 추천한 예는 거의 없었고, 더우기 각료에 대한 해임건의를 한 사례는 알려진 바조차 없다. 18년간 총리실에서 근무했던 정두언 씨는 자신의 저서 ‘최고의 총리 최악의 총리’에서 “총리가 할 수 있는 일은 대통령의 바람막이나 정치적 희생양 역할일 수밖에 없다. 이런 국무총리제도를 유지하기 위해 그 많은 예산과 인원을 사용해야 할 필요가 있는지 다시 생각해볼 일이다. 국회는 실질적 권한도 없는 국무총리를 상대로 국정 전반에 대한 답변을 요구하고 정치적 책임을 추궁하는 우스꽝스러운 일을 지금까지 되풀이해온 것이다”라고 날카롭게 힐난하고 있다.

정치적 타협의 산물 총리제도



가뭄에 콩 나듯 실세총리가 등장한 적은 있지만 대부분의 총리는 대통령을 대신하는 의전총리나 방탄총리 노릇에서 벗어나지 못했다. 대통령은 총리지명자에게 가문에 영광(?)을 던져주고, 간혹 의도와 상관없이 대권후보의 반열에 올려주고, 대신 실정(失政)이나 정치공세에 대해 기꺼이 방패가 되어 주길 바랐다. 이것도 일종의 ‘정치적 딜’이라고 볼 수 있다. 이러한 상황에서는 헌법이 보장하고 있는 총리의 권한을 제대로 발휘할 수가 없다. 헌법상 문서로 하게 돼 있는 대통령의 국법상 행위에 대해 다른 국무위원들과 함께 부서(副署)하는 것이 고작이다.

총리에 대한 인사청문회가 도입되기 전까지 총리로서의 자질과 능력은 의미를 가질 수가 없었다. 대부분 지역안배나 대통령에 대한 충성심, 혹은 기타의 정치적 이유가 총리 인선의 기준이었다. 실례로 영남을 지역기반으로 집권한 김영삼 정부는 지역적 약점을 보완하기 위해 초대 총리로 호남 출신의 황인성씨를 지명했다. 그리고 김대중 정부는 공동정부라는 이유 때문에 자민련의 김종필씨를 초대 총리로 지명했다.

거슬러 올라가면 총리제도는 1948년 정부수립 당시부터 정략적 타협의 산물이었다. 대통령제에 강한 집착을 보인 이승만 대통령과 내각제를 추진한 대부분의 의원들이 야합한 결과, 정치적 사생아인 총리제도가 탄생했다. 여기에는 영도자적 지위를 꿈꾸는 이승만 대통령의 야욕과 대통령 권력의 절대화를 견제하고자 하는 국회의원들 사이에 팽팽한 긴장이 흐르고 있었던 것이다.

54년여의 현대 한국정치사에서 1960년 내각책임제의 짧은 실험을 제외하고 계속되고 있는 대통령제는 필연적으로 대통령의 권력을 강화하는 방향으로 발전할 수밖에 없었다. 박정희 대통령 시절 유신헌법에 명문화한 ‘영도자적 대통령’이 단적인 사례다. 유신헌법에서 대통령은 입법, 사법, 행정을 초월해 국가를 통치하는 제왕으로서의 권력을 행사했다. 당연히 국회의장, 대법원장과 균형을 맞춰줄 행정부의 대표가 필요했을 것이다. 그래서 국무총리제도는 유지되고 살아남았던 것이다. 대통령 권력의 분산을 목적으로 도입한 총리제도는 박정희 시대를 거치면서 유명무실해지고 말았다.

역대 야당도 누가 총리가 되느냐에 큰 정치적 의미를 부여하지 않았다. 오히려 대통령 비서실장이나 중앙정보부장, 심지어 경호실장의 인사에 촉각을 곤두세웠다. 총리는 단지 대통령 인사의 상징적 수준을 의미할 뿐이었다. 다만 이러한 상황에서도 총리는 국회의 인준동의를 받도록 돼 있었기 때문에 야당은 임명동의안이 국회로 넘어오면 거부의사를 표현하는 것이 고작이었다. 하지만 집권당이 과반수에 미달한 적이 별로 없었기 때문에 사실상 인준이 부결되는 경우도 거의 없었다.