군은 선전포고나 조약체결, 국방비 결정 등에 간여해서는 안 된다는 것이 다수의 견해다. 그렇다면 완전히 ‘군에 적합한’ 영역은 따로 있을까. 정치적 목적에 따라 군사적 방법도 결정되므로 어떤 현안도 완전히 군사적이거나 완전히 정치적일 수는 없다. 군사적인 분야에서 민간관료는 군의 도움을, 정치적인 분야에서 군은 민간관료의 도움을 필요로 한다.

따라서 군은 민간관료에게 상황을 알기 쉽게 전달해야 하며 민간관료는 군의 임무에 정치적 특성이 있음을 알리고 국방업무에 필요한 정부의 승인을 얻어내며 군을 보호해야 한다. 국방관리 업무를 정치적인 것과 군사적인 것으로 나누는 것은 어리석다. 책임 있는 사람들이 힘을 합하지 않으면 시스템은 움직이지 않는다. 따라서 공적관계가 아니라 동료로서의 자세가 필요하다.

『5장 국방부의 기능과 조직, 업무처리방식』

국방부는 각 나라마다 그 규모나 조직이 서로 다르다. 어느 나라에서든 각 지역별로 나뉘어있는 부서들을 관장하며 종합적인 사안을 다루는 외교부나, 경제문제를 다루며 다른 부처의 예산지출을 통제하는 재정부가 비슷한 성격을 갖는 것과 비교해보면 이는 보다 명확해진다. 각국의 국방부는 다양한 형태를 갖고 있는 것이다.

이는 ‘국방’에 포함되는 업무의 범위가 다른 어느 정부부처보다 크고 그 수행방법도 다양하기 때문이다. 국방관련 업무는 명령과 작전병력의 통제에서 국방정책, 장비획득에 이르기까지 매우 다양하다. 각각의 업무에 대해 두 개의 질문이 제기된다. 그 하나는 ▲이들 업무를 수행하는 부서는 ‘물리적인 위치가’ 국방부 내에 있어야 하는가. 이 보다 더욱 중요한 질문은 ▲이들 업무를 수행하는 부서는 ‘조직체계에서’ 국방부 내에 있어야 하는가.



이는 국방부 내의 논리가 아닌 외부적 요인에 의해 결정되는 경우가 많다. 경비를 아끼기 위해 국방 기능을 수행하는 부서를 한곳에 모아놓는 정부도 있고, 마찬가지 이유로 수도(首都) 밖으로 옮겨놓는 정부도 있다. 작은 나라는 대개 모아두지만 큰 나라는 대개 분산해놓는다. 어떤 방식을 택할 것인지는 나라마다 처한 상황과 입장에 따라 달라진다.

국방부에는 국방부 소속이 아닌 작전부대 군인도 상당수가 근무한다. 따라서 행정·훈련 분야와 군사작전 분야를 명확하게 구분짓는 기준을 어떻게 설정할 것인가가 매우 중요한 문제다.

한 나라의 정부가 군에 요구하는 기본적인 기능은 ▲국가이익을 위해 군사행동을 계획·수행하는 작업과 ▲국방정책 관련사안 자문에 답하는 일이다. 일반적으로 전자는 전군사령관(National military commander)이 담당하고, 후자는 합참의장(Chief of Defence)이 담당한다(여기서 말하는 전군사령관이란 헌법이 규정하는 군 통수권자인 국가원수가 아니라 일상적으로 전군에 명령권을 행사하는 인물을 말한다).

전군사령관은 그 이름에서 알 수 있듯 전시(戰時)에 전군의 사령관이 되고, 평화유지활동 같은 단기 군사행동에 대한 명령권을 행사하며, 군부대의 평시 작전과 훈련 및 군사력 배치에 대해서도 책임을 진다. 전군사령관은 전군사령부(National military headquarters)를 관할하는데, 각국이 처한 환경에 따라 편제가 달라진다.

합참의장은 전군 병력의 우두머리이자 군사관련 사안에 대해 국방부와 정부 자문에 응하는 최고위 직책이다. 합참의장의 역할은 대부분 국방관련 부처 역할과 일치하는데, 명칭이 무엇이든 간에 전군사령관 역할과 통합되는 경우도 있다. 이 두 기능을 분리하느냐 통합하느냐에 따라 국방부처의 조직체계는 크게 달라진다.

한 사람과 조직이 두 기능을 모두 수행하는 것이 일반적이지만, 통합이냐 분리냐를 결정할 때에는 국방부의 기능과 목적을 어떻게 설정할 것인지, 어느 모델이 그 목적에 부합할 것인지를 진지하게 고민해야 할 것이다. 분명한 것은 두 기능이 통합될 경우 전체적인 통제와 미시적인 관리가 쉬워진다는 점이다.

예를 들어 나라 밖에서 군사행동을 수행해야할 경우 이를 통제하는 데는 크게 세 가지 차원에서 결정이 이뤄져야 한다. ▲전략적 차원 : 전체적인 정치 방향을 의미하는 가장 높은 수준의 군사적 결정을 말한다. 주로 장관이 관여한다 ▲작전적 차원 : 군사행동의 목표는 여러 가지 군사적 상황을 고려해 사령관이 설정할 수 있으며 이는 곧 작전명령으로 전환된다 ▲전술적 차원 : 작전계획이 세워져 직접 실행되는 단계다.

이 중 첫 번째 단계는 국방부에서, 두 번째 단계는 전군사령부 같은 작전사령부에서 이뤄진다. 이를 명확하게 구분하는 것은 매우 중요한 일이다. 전군사령부에 소속돼 있지 않은 국방부 장관이나 고위 군 간부가 작전계획을 세우는 데 간섭하지 못하게 할 필요가 있다. 물론 장관은 군이 수행하는 주요작전에 대해 보고받기를 원할 것이다. 그러나 장관이 세부적인 사항에 관여해서는 안 된다. 전략적 결정과 작전 혹은 전술적 기능은 분리되어야 한다. 각 기능을 담당하는 파트가 지리적으로 떨어져 있는 것이 나을 수도 있다.