“수사권 정치 종속, 제왕적 대통령 강화하는 개악”

• 1991년 과오 씻으려 독립한 경찰, 35년 만에 역행

• 행안부 장관과 중수청장은 상하 관계, 외압 막기 어려워

• 장관이 움켜쥔 인사권과 예산권이 무언의 수사지휘권

• 검사에 보완수사권도 주지 않아 수사권 오남용 무방비

• 최대 수혜자는 정치권, 최대 피해자는 국민 될 것

• 행안부 통해 대통령이 수사지휘권 행사하는 구조

• 수사·기소 융합이 글로벌 대세, 수사 효율성 높기 때문

차진아 고려대 법학전문대학원 교수는 “정부가 검사에게 보완수사권을 주지 않아 수사권 오남용이 발생해도 이를 실효적으로 통제할 수단이 없다”고 꼬집었다. 지호영 기자

대한민국 수사 구조가 급변하고 있다. 행정안전부(행안부)가 경찰청과 국가수사본부(국수본)에 이어 10월 신설될 중대범죄수사청(중수청)까지 사실상 관할하게 되면서, 거대 수사 동력이 하나의 행정 부처 아래 집결하는 모양새다. 정부는 그 명분으로 ‘검찰권 남용 방지’와 ‘민주적 통제’를 내세우지만, 법조계와 학계의 우려는 깊어지고 있다. “이른바 ‘검수완박(검찰 수사권 완전 박탈)’하려다 ‘경수완독(경찰 수사권 완전 독점)’의 늪에 빠졌다”는 개탄의 소리도 나온다. 

수사권은 국민의 신체와 자유를 직접적으로 제한하는 가장 강력한 공권력이다. 임명직인 행안부 장관이 칼자루를 쥐면 민주주의에 어떤 영향을 미칠까. 일각에서는 공권력이 정권의 안위를 위해 작동했던 과거 ‘내무부 치안본부 시절’로 회귀하는 것이라 비판한다. 

이에 ‘신동아’는 2월 5일 헌법학자인 차진아(51) 고려대 법학전문대학원 교수에게 수사기관 직제 개편의 헌법적 결함과 권력분립 위기, 국민의 삶에 미칠 중대한 위협에 관해 심층적 진단을 요청했다. 차 교수는 1997년 고려대 법학과를 졸업하고 그해 사법시험에 합격했다. 독일정부초청장학생(DAAD장학생)으로 선발돼 독일 자브뤼켄대학교(Universitaet des Saarlandes)에서 법학박사 학위를 받았다. 

표현의 자유, 인권 보장, 차별금지법, 근로권 등 헌법 관련 논문을 다수 발표했으며, ‘21세기 인권법’ 등의 저서를 출간했다. 다음은 그와 나눈 일문일답. 

수사권 오남용 발생해도 통제 불능 

행안부가 경찰청, 국수본에 이어 중수청까지 관리하게 된 현 상황을 어떻게 진단하는가. 



“한마디로 ‘수사권의 정치 종속, 제왕적 대통령 강화’라고 할 수 있다. 예전에는 검찰과 경찰이 각자 수사권을 갖되, 검찰이 수사지휘권으로 경찰을 통제하고 모든 사건을 검찰에 이첩하게 함으로써 경찰이 자의적으로 판단할 수 없는 시스템이었다. 이후 문재인 정부 때 검경 수사권을 조정했고, 검찰의 수사지휘권을 없앴다. 이재명 정부는 검찰청을 올해 안으로 폐지한다고 하면서 검찰의 경찰에 대한 통제가 영장 청구 외엔 사실상 없는 상태로 만들었다. 경찰의 수사권 오남용, 자의적 수사권 행사를 통제하는 것이 불가능해졌다. 이런 상황에서 중수청을 행안부 산하에 두면 정치적 중립성을 지키면서 수사권을 행사하기 어렵다. 중수청에서는 검사로서의 신분보장이 안 된다. 일반 공무원 신분으로는 정치적 사건에 대한 객관적이고 공정한 수사를 기대하기 어렵다. 중수청은 현재 경찰청이나 국수본이 하는 행태에서 크게 벗어나지 못한다. 결국 대통령이 행안부 장관을 통해 개별 사건에 무제한으로 정치적 외압을 행사할 수 있는 통로가 만들어지고, 수사권을 정부 여당에 완전히 종속시키는 시스템이 제도화된다. 안 그래도 막강한 대통령의 권한을 더 강하게 만들었다. 개혁이 아니라 개악이다.”

“행안부가 중수청을 관할하는 것은 ‘내무부 치안본부’의 부활”이라는 지적도 나온다.

“1991년 경찰청 독립은 과거 내무부 산하 치안본부가 정권의 하수인 노릇을 한 부끄러운 과거를 되풀이하지 않기 위해 취해진 헌법적 조치였다. 행안부가 다시 수사기관들을 관할하면 행정 권력에 의한 수사권 오남용이 발생해도 이를 실효적으로 통제하기 어렵다. 정부 여당이 검사에게 보완수사권조차 주지 않으려 해 수사에 문제가 있어도 바로잡기가 힘들어진다. 경찰이 기소 의견으로 넘기지 않으면 검찰이 기소하기도 힘들어진다. 수사가 법과 원칙이 아닌 ‘정무적 판단’에 좌우될 수 있다는 얘기다. 결국 국가 공권력이 특정 정권을 수호하는 도구로 전락할 위험이 있다.”

9대 중대범죄자들은 웃고, 피해자들은 피눈물 

헌법학자로서 가장 걱정되는 문제는 뭔가. 

“수사기관이 검찰의 지휘를 받을 때보다 정치권력에 종속성이 더 커진다는 점이다. 검찰이 수십 년간 전수해 온 수사 기법과 노하우가 무용지물이 될 위기에 처한 것도 문제다. 고위공직자나 재벌의 비리, 마약 사건 같은 중대범죄는 경찰이 수사하는 데 한계가 있다. 수사는 증거를 수집해 가는 과정이기에 수사 기법과 노하우가 하루아침에 생기지 않는다. 수십 년간 판사를 했건, 변호사를 했건 마찬가지다. 증거 수집도 법적 요건에 딱 맞춰서 해야 한다. 형사소송법상 강제 수사에서 지켜야 할 적법절차가 굉장히 까다롭고 여러 가지다. 그걸 다 지켜가면서 증거를 수집해야만 법원에서 증거능력을 인정받는다. 실무 경험이 없으면 놓치는 게 많다. 고위공직자범죄수사처(공수처)가 2021년 당시 김웅 (국민의힘) 의원실을 압수수색했다가 적법절차 원칙을 위배해 증거능력이 배제된 적이 있다. 공수처 검사들의 수사 경험이 없어서 벌어진 일이다.” 

정부는 “중수청 신설 등으로 수사권을 분산하면 검찰의 독점을 막아 오히려 권력분립에 기여한다”고 주장하는데.

“말도 안 된다. 검찰의 독점을 막겠다는 명분이 또 다른 거대 권력(행안부)의 탄생을 정당화할 수는 없다. 수사권은 각 기관의 전문성에 맞게 분산되고 상호 협력이 제대로 이뤄질 때 시너지 효과를 낼 수 있다. 중수청이 담당하게 될 9대 중대범죄(부패, 경제, 공직자, 선거, 방위사업, 대형 참사, 마약, 내란·외환, 사이버범죄)는 기존에 검찰이 담당하던 것으로, 고도의 법 전문성과 수사 노하우가 요구되고, 정치적 외압도 강하게 받는 범죄다. 이런 점을 고려해 정부에 사법수사관을 별도로 두는 2원화 구조를 제안했는데, ‘사실상 검찰의 부활’이라면서 민주당 강성 의원들이 반대해 국회 통과가 불투명한 상황이다. 이렇게 되면 중수청은 공수처와 마찬가지로 개점휴업 상태가 될 가능성이 매우 크다. 기존 경찰 인력으로 중수청의 수사관을 구성하면 법 전문성과 수사 노하우 부족, 정치적 외압 굴복 등으로 수사 지연 및 공백이 광범위하게 나타날 것이다. 이러면 9대 중대범죄자들이 웃고, 범죄 피해자들은 피눈물 나는 세상이 될 수 있다.”

현재 정부조직법 제34조 행안부 장관의 직무 범위에 ‘수사’가 명시돼 있지 않다. 그럼에도 직제 개편을 통해 수사기관을 산하에 두는 것이 법적으로 타당한가. 

“행안부 장관의 직무와 경찰청, 중수청의 직무는 별개일 수 있다. 행안부 장관의 직무에 수사가 포함돼야만 수사 관련 독립 외청을 둘 수 있는 것은 아니다. 정부조직법 제34조 제1항은 행안부 장관의 직무를 규정하고 있는데 여기에 안전 및 재난에 관한 정책의 수립·총괄·조정 등과 관련한 사무를 관장한다고 명시된 부분이 있다. 또 제5항을 보면 ‘치안에 관한 사무를 관장하기 위해 행안부 장관 소속으로 경찰청을 둔다’고 돼 있다. 따라서 중수청도 ‘치안에 관한 사무를 관장하기 위함’이라는 명분으로 행안부 장관 소속으로 둘 수 있는 것이다.” 

헌법 제96조는 행정 각부의 설치·조직과 직무 범위를 법률로 정하도록 하는 법률주의를 채택하고 있다. 그런데 정부는 “법 개정 없이도 ‘행안부와 그 소속기관 직제’ 시행령 개정을 통해 수사국을 신설하거나 관리하는 것은 행정부의 고유 권한”이라고 주장한다. 헌법에 부합하는가. 

“행정부의 조직 자율권은 ‘법률’이라는 상위 규범 안에서만 존재한다. 국가의 핵심 기능인 수사 조직의 체계를 바꾸는 것은 국민의 기본권에 심대한 영향을 주는 ‘본질적 사항’이다. 이런 사항은 반드시 국회에서 법률로 정해야 한다는 것이 우리 헌법상의 ‘의회주의’ 원칙이다. 지금의 방식은 헌법적 절차를 우회하는 편법이다. 그래서 윤석열 정부 초기 경찰국을 신설할 때 더불어민주당이 ‘수사권 장악을 위해 시행령 쿠데타를 통해 경찰국을 만들었다’고 맹비난을 퍼부었는데 여당이 되니 말이 바뀌었다.” 

차진아 고려대 법학전문대학원 교수는 “헌법의 본질인 권력분립과 법치주의를 지키기 위해서는 정치적 종속의 위험성을 없애야 한다”고 강조했다. 지호영 기자 

법치주의 무력화가 가장 큰 위협  

‘거대 권력기관의 탄생’이 민주주의에 미치는 가장 큰 위협은 무엇인가. 

“법치주의의 무력화다. 수사권이 정치권력과 결탁하면, 법은 강자 앞에서 무뎌지고 약자에게는 날카로운 칼이 된다. 국민이 선거로 뽑은 권력이라 할지라도 법의 테두리를 벗어나 수사권을 통제하기 시작하면, 민주주의의 기본 원리인 ‘공정성’과 ‘정의’가 뿌리째 흔들리게 된다. 수사기관들이 행안부에 집중돼 상호 견제와 역할 분담에 약점이 생기는 것도 큰 문제다. 행안부 장관이 수사기관을 자율적, 독자적으로 움직일 수 있을까. 오히려 대통령의 지시에 따라 움직인다고 봐야 할 것이다. 결국 거대 권력기관은 행안부 장관이 아닌 제왕적 대통령인 셈이다.” 

정부안(案)에는 행안부 장관이 중수청의 개별 사건에 대해 ‘구체적 수사 지휘’를 할 수 없는 것으로 돼 있다. 하지만 중수청장 인사권과 예산권을 행안부 장관이 쥐고 있기에 수사지휘권을 행사할 통로가 열려 있다는 지적이 나온다. 

“그렇기 때문에 수사의 독립성과 공정성이 훼손될 수 있다. 법무부 산하 검찰청도 같은 문제를 우려해 법무부 장관과 검찰총장의 관계를 단순 상하 관계로 설정하지 않고, 법무부 장관의 수사지휘권을 검찰청법으로 제한했다. 검사에 대한 일반적인 사건의 수사지휘권만을 인정하고 개별 사건에서의 수사지휘권은 검찰총장을 통해서만 행사하도록 말이다. 그리고 이러한 수사지휘권 제한은 검사의 신분을 보장하기에 가능한 것이다. 검사는 준사법기관이며 퇴직 후 변호사 활동이 보장돼 있기 때문에 직을 걸고 소신껏 수사할 수 있다. 하지만 경찰은 검사와 같은 신분보장도 안 될뿐더러 일정 기간 승진하지 못하면 옷을 벗어야 하는 계급정년제도를 따르기 때문에 인사권을 가진 윗선의 의중을 거스르기 어렵다. 중수청장도 마찬가지다. 검찰총장은 법무부 장관의 외압이 있어도 이를 막아낼 수 있지만, 중수청장은 행안부 장관의 지시를 따르지 않을 수 없을 것이다. 현재 국수본부장에 대해 행안부 장관은 수사지휘권이 없다. 그렇다고 국수본이 검찰청보다 더 정치적으로 독립적이라고 믿는 국민이 얼마나 되는가.”

중수청을 행정부 산하에 둔 것에 대해 정부는 “통제받지 않는 수사기관은 위험하니, 국민이 뽑은 대통령의 부하인 장관이 통제해야 한다”는 이른바 ‘민주적 통제’를 명분으로 내세운다. 

“수사의 독립성과 공정성은 정치권력으로부터의 독립성과 공정성을 말한다. 정치권력이 개입할 수 있는 구조에서는 수사의 독립성과 공정성을 지키기가 힘들다. 선출된 권력이 임명한 장관이 수사기관을 관리하는 건 ‘민주적 통제’가 아니라 ‘정치적 종속’이다. 민주적 통제는 투명한 절차와 법에 의한 감시를 의미하며, 정치권력 밖에서 국민에 의해 이뤄져야 한다. 독일 나치당과 히틀러도 국민의 이름으로 민주적 통제라는 명분을 내세워 수사기관과 법원을 장악했다.” 

헌법재판소는 지난해 12월 검찰청 폐지 등 검찰개혁 관련 조항이 담긴 정부조직법 규정이 헌법 25조에서 정하고 있는 공무담임권을 침해한다며 현직 검사가 낸 헌법소원심판에 대해 2월 10일 각하 결정을 내렸다. 뉴시스

사인소추주의 국가 영국도 수사·기소 융합으로  

수사기관이 정치권력의 눈치를 보게 되면 국민에게 어떤 악영향이 있을까.

“수사기관의 정치적 독립성과 공정성이 깨지면 정치 사건만이 아니라 모든 사건 수사에 악영향을 미친다. 살아 있는 권력에 대한 수사는 지연되거나 무마되고, 일반 시민의 사건은 뒷전으로 밀리거나 권력의 입맛에 맞게 가공될 수 있다. 결국 모든 국민이 공정한 재판을 받을 권리가 침해되고, 공권력에 대한 불신으로 인해 사회 전체의 법적 안정성이 파괴되는 피해는 온전히 국민의 몫이 된다. ‘유권무죄, 무권유죄’가 판치게 될 거다. 정치인이 최대 수혜자가 될 거라고 본다.”

선진국 사례와 비교했을 때, 우리나라의 수사 구조 개편 방향이 가진 가장 큰 결함은 뭔가. 

“선진국은 수사기관의 ‘정치적 중립’을 보장하기 위해 인사권을 다변화하거나 임기를 강력히 보장한다. 하지만 우리는 지금 거꾸로 정치적 임명직인 장관에게 모든 권한을 몰아주는 구조로 가고 있다. 이는 글로벌 표준인 ‘수사의 독립성’과 ‘권력으로부터의 거리 두기’에 정면으로 역행하는 법적 퇴보다. 수사와 기소 분리도 마찬가지다. 대부분의 국가가 수사와 기소를 모두 검찰이 하게 한다. ‘사인소추(개인이 직접 법원에 소 제기)’를 허용하는 이스라엘, 영국 정도가 수사와 기소를 분리해 왔는데 최근 영국도 수사의 효율성을 높이기 위해 SFO(Serious Fraud Office·중대비리수사청)에 수사권뿐만 아니라 기소권도 부여해 둘을 융합하는 방향으로 가고 있다.

정부와 여당은 검찰권의 오남용을 명분으로 수사와 기소를 분리하기 위해 수사 구조를 개편했다. 그러나 애초에 목표로 했어야 할 것은 국민을 범죄로부터 보호하고 인권이 신장되게 하는 것이다. 검찰청 폐지나 중수청 설치 등이 수사 지연, 수사 공백, 불공정한 수사권 행사를 야기하면 범죄 대응 능력과 국민의 인권 보장이 약화할 수 있다. 또한 법 적용의 형평을 깨뜨릴 것이 분명한데 이를 외면하고 검찰 권한이던 수사 기소의 분리가 절대 진리인 양 말하는 것은 근본적으로 잘못됐다.”

수사권 비대화를 막기 위해 국가경찰위원회의 실질화나 별도의 독립된 감독 기구가 필요하다는 얘기가 나온다. 가장 시급한 제도적 안전장치는 뭐라고 생각하나.  

“종래 2000여 명의 검사를 포함한 검찰에서 수사지휘권을 가지고서도 14만 경찰의 모든 문제를 통제하는 것은 현실적으로 불가능했다. 도대체 국가경찰위원회 조직을 얼마나 키워서 통제하겠다는 것인가. 통제라는 이름으로 제2의 검찰을 만들겠다는 것인가. 그럴 바에는 차라리 검찰청을 그대로 두고 검사의 직접 수사권은 제한하되 수사지휘권만 인정하는 독일식 검찰 제도가 더 합리적 대안이 아니겠는가.”

헌법재판소에서 이 사안을 ‘권한쟁의심판’이나 ‘위헌법률심판’으로 다룬다면 어떤 결정이 내려져야 한다고 보나.

“‘위헌’ 결정을 내려야 한다고 본다. 헌법의 본질인 권력분립과 법치주의를 지키기 위해서는 정치적 종속의 위험성을 엄중히 경고하는 판결이 나와야 마땅하다. 다만 이 문제는 고도의 정치적 결정이고 현재 재판관들의 성향에 비춰볼 때 합리적 해결을 기대하긴 어려울 것으로 예측된다.”