《“일독을 권하는 대통령의 메모가 내려왔다.” 7월30일 취임한 윤광웅 국방장관(아래 사진)이 기자 간담회에서 던진 말이다. 일독을 권했다는 책은 영국 국방부 정책국의 데이비드 추터 박사가 쓴 ‘국방변혁 : 쟁점에 대한 간략한 안내(Defence Transformation : A short guide to the Issues)’라는 논문. 윤 장관은 국방보좌관을 맡고 있던 지난해부터 여러 차례 이 책을 소개했다. 청와대에서 번역 중인 이 책은 올 겨울 전군 장성에게 배포될 예정이다.‘신동아’가 입수한 논문내용을 살펴보면 저자 추터는 1994년 넬슨 만델라의 아프리카민족회의(ANC)가 백인정권을 무너뜨리고 집권한 남아프리카공화국에 머물면서, 새 정권의 군 인수과정과 민·군 관계 재정립을 지켜보며 이를 연구테마로 삼았다. 총 10장으로 구성된 논문에서 눈길을 끄는 부분은 제5장 ‘국방부의 기능과 조직, 업무처리 방식’이다. 윤 장관이 취임일성으로 ‘국방부의 문민화’를 내건 것이나 “나를 군 출신으로 보지 말고 문민장관으로 봐달라”고 했던 배경이 담겨있음을 확인할 수 있다.원본을 읽은 안보 관계자들의 반응은 엇갈린다. “미국 군사논문에서는 얻을 수 없는 쟁점이 일목요연하게 담겨 있다”는 평가가 있는가 하면 “아프리카 사례는 문민정부 10년을 넘긴 한국군과 잘 맞지 않다”거나 “구체적 대안이나 로드맵이 아니라 원론이 많아 ‘정훈교육용’인 것 같다”는 견해도 있다. 새 장관의 개혁예고를 지켜보며 복잡해진 군심(軍心)을 엿볼 수 있는 대목이다.‘신동아’는 139쪽에 달하는 논문 가운데 총론에 해당하는 1~4장 내용을 소개하고, 관심이 집중된 5장 전문을 발췌번역해 게재한다. 몇몇 생소한 용어는 영국의 군사용어와 체계가 미국식 용어에 맞춰진 한국과 부분적으로 다른 까닭이다. 이견의 여지가 있는 경우는 원문영어를 병기했다(편집자).》
[1장] 군대와 그 존재이유
민군관계(Civil-military relations)를 다루는 많은 논문이, 군의 역할이나 위상을 축소하는 것이 문민통제의 요체인 듯 주장했다. 군의 가치는 무시하고 그 부작용에만 주목한 까닭이다. 이는 국방변혁 과정에서 항상 제기되는 다음 질문과 관련이 깊다. 군은 왜 필요하며 그 목적은 무엇인가. 원론적으로 군은 무력을 사용하거나 사용할 수 있다고 위협하기 위해 존재한다. 민군관계가 항상 쉽지 않은 것은 바로 이 때문이다. 군과 시민사회는 운영방식이 근본적으로 다르다. 군이 민간처럼 운영된다면 국가가 부여하는 무력적 임무를 달성하기 어렵다.
그럼에도 군이 정당성을 갖는 이유는 국민이 특정상황에서는 무력의 행사나 시위가 불가피하다고 받아들이기 때문이다. 그러나 무력의 사용은 자칫 재앙을 부를 수 있으므로 군사작전의 기획과 실행, 훈련, 장비획득, 병력구성 등은 군사적·정치적 요소를 고려해 신중하게 이뤄져야 한다.
[2장] 정치와 군, 그리고 ‘통제’
군은 군사정책 결정과 집행의 기술적 측면에는 참여할 수 있지만 국가운영의 근본이슈에 개입하면 안 된다는 것이 대체적인 합의다. 그러나 역사에서 군이 정치에 개입한 사례는 많다. 이들은 대부분 국가수호, 헌법수호를 명분으로 내걸었다.
문민통제는 이 부분에서 의미를 갖는다. 군은 경찰이나 소방대처럼 국가가 제공하는 공공서비스 중 하나다. 다른 기관처럼 군도 국가에 복종할 의무가 있다. 군은 국방정책의 수립과정에 조언을 하고 그 집행을 담당해야 하지만, 의사가 보건정책을 만들지 않듯 스스로 국방정책을 만들지는 않는다.
군은 통수권자나 장관 개인이 아니라 그 직책에 복종한다. 이들이 국가를 대표하거나 권한을 위임받았기 때문이다. ‘문민통제(civil control)’와 ‘민간인 통제(civilian control)’를 혼동해서는 안 된다. 민간인을 자리에 앉힌다고 해서 전부가 아니다. 문민통제를 달성하려면 정교한 작업이 필요하다. 스탈린과 후세인은 모두 민간인이었다.
민군관계는 나라마다 차이가 크다. 정치적으로 발전한 나라에서는 미세조정에 불과하지만 그렇지 않은 나라에서는 국가의 장래를 좌우할 수도 있다. 군과 민간엘리트의 교류, 정책결정 과정에 대한 시민사회의 개입, 군과 시민사회의 잦은 접촉은 문민통제를 이뤄가는 데 효과적인 수단이다.
[3장] 국방정책의 수립
국방정책은 정책 분류 단계상 국가정책, 대외정책, 안보정책의 다음에 위치한다. 국방정책은 집행의 영역, 수단의 영역이고 이를 통해 대외정책을 지원하는 부분이기 때문이다. 반면 안보정책은 가장 복잡한 분야여서 외교부와 국방부가 긴밀히 협력하며 만들어가야 한다. 국가기관은 간혹 이견대립을 빚곤 하는데 전략적인 통찰력이 없으면 이를 해소하기가 어렵다.
부처간 견해조정 모델에는 중앙집중형과 권한분산형이 있다. 전자는 하향식(top-down), 후자는 상향식(bottom-up)으로 의견이 전달된다. 안보 분야에서는 대개 외교부가 사안을 책임지지만 실제상황에서 정책결정을 준비하려면 국방부의 도움이 절대적이다. 내각이나 정치적 통수권자가 국방정책상 주요결정을 내리면 군은 실행해야 한다. 군이 다른 정부부처의 사정에 정통한 사람과 함께 일할 수 있다면 정책집행의 지원과 실행에 큰 도움이 된다. 국방부의 민간관료는 외교부와의 조정을 한결 수월하게 만든다. 이들을 묶어 ‘정책 커뮤니티’를 만드는 것도 도움이 된다.
군은 선전포고나 조약체결, 국방비 결정 등에 간여해서는 안 된다는 것이 다수의 견해다. 그렇다면 완전히 ‘군에 적합한’ 영역은 따로 있을까. 정치적 목적에 따라 군사적 방법도 결정되므로 어떤 현안도 완전히 군사적이거나 완전히 정치적일 수는 없다. 군사적인 분야에서 민간관료는 군의 도움을, 정치적인 분야에서 군은 민간관료의 도움을 필요로 한다.
따라서 군은 민간관료에게 상황을 알기 쉽게 전달해야 하며 민간관료는 군의 임무에 정치적 특성이 있음을 알리고 국방업무에 필요한 정부의 승인을 얻어내며 군을 보호해야 한다. 국방관리 업무를 정치적인 것과 군사적인 것으로 나누는 것은 어리석다. 책임 있는 사람들이 힘을 합하지 않으면 시스템은 움직이지 않는다. 따라서 공적관계가 아니라 동료로서의 자세가 필요하다.
『5장 국방부의 기능과 조직, 업무처리방식』
국방부는 각 나라마다 그 규모나 조직이 서로 다르다. 어느 나라에서든 각 지역별로 나뉘어있는 부서들을 관장하며 종합적인 사안을 다루는 외교부나, 경제문제를 다루며 다른 부처의 예산지출을 통제하는 재정부가 비슷한 성격을 갖는 것과 비교해보면 이는 보다 명확해진다. 각국의 국방부는 다양한 형태를 갖고 있는 것이다.
이는 ‘국방’에 포함되는 업무의 범위가 다른 어느 정부부처보다 크고 그 수행방법도 다양하기 때문이다. 국방관련 업무는 명령과 작전병력의 통제에서 국방정책, 장비획득에 이르기까지 매우 다양하다. 각각의 업무에 대해 두 개의 질문이 제기된다. 그 하나는 ▲이들 업무를 수행하는 부서는 ‘물리적인 위치가’ 국방부 내에 있어야 하는가. 이 보다 더욱 중요한 질문은 ▲이들 업무를 수행하는 부서는 ‘조직체계에서’ 국방부 내에 있어야 하는가.
이는 국방부 내의 논리가 아닌 외부적 요인에 의해 결정되는 경우가 많다. 경비를 아끼기 위해 국방 기능을 수행하는 부서를 한곳에 모아놓는 정부도 있고, 마찬가지 이유로 수도(首都) 밖으로 옮겨놓는 정부도 있다. 작은 나라는 대개 모아두지만 큰 나라는 대개 분산해놓는다. 어떤 방식을 택할 것인지는 나라마다 처한 상황과 입장에 따라 달라진다.
국방부에는 국방부 소속이 아닌 작전부대 군인도 상당수가 근무한다. 따라서 행정·훈련 분야와 군사작전 분야를 명확하게 구분짓는 기준을 어떻게 설정할 것인가가 매우 중요한 문제다.
한 나라의 정부가 군에 요구하는 기본적인 기능은 ▲국가이익을 위해 군사행동을 계획·수행하는 작업과 ▲국방정책 관련사안 자문에 답하는 일이다. 일반적으로 전자는 전군사령관(National military commander)이 담당하고, 후자는 합참의장(Chief of Defence)이 담당한다(여기서 말하는 전군사령관이란 헌법이 규정하는 군 통수권자인 국가원수가 아니라 일상적으로 전군에 명령권을 행사하는 인물을 말한다).
전군사령관은 그 이름에서 알 수 있듯 전시(戰時)에 전군의 사령관이 되고, 평화유지활동 같은 단기 군사행동에 대한 명령권을 행사하며, 군부대의 평시 작전과 훈련 및 군사력 배치에 대해서도 책임을 진다. 전군사령관은 전군사령부(National military headquarters)를 관할하는데, 각국이 처한 환경에 따라 편제가 달라진다.
합참의장은 전군 병력의 우두머리이자 군사관련 사안에 대해 국방부와 정부 자문에 응하는 최고위 직책이다. 합참의장의 역할은 대부분 국방관련 부처 역할과 일치하는데, 명칭이 무엇이든 간에 전군사령관 역할과 통합되는 경우도 있다. 이 두 기능을 분리하느냐 통합하느냐에 따라 국방부처의 조직체계는 크게 달라진다.
한 사람과 조직이 두 기능을 모두 수행하는 것이 일반적이지만, 통합이냐 분리냐를 결정할 때에는 국방부의 기능과 목적을 어떻게 설정할 것인지, 어느 모델이 그 목적에 부합할 것인지를 진지하게 고민해야 할 것이다. 분명한 것은 두 기능이 통합될 경우 전체적인 통제와 미시적인 관리가 쉬워진다는 점이다.
예를 들어 나라 밖에서 군사행동을 수행해야할 경우 이를 통제하는 데는 크게 세 가지 차원에서 결정이 이뤄져야 한다. ▲전략적 차원 : 전체적인 정치 방향을 의미하는 가장 높은 수준의 군사적 결정을 말한다. 주로 장관이 관여한다 ▲작전적 차원 : 군사행동의 목표는 여러 가지 군사적 상황을 고려해 사령관이 설정할 수 있으며 이는 곧 작전명령으로 전환된다 ▲전술적 차원 : 작전계획이 세워져 직접 실행되는 단계다.
이 중 첫 번째 단계는 국방부에서, 두 번째 단계는 전군사령부 같은 작전사령부에서 이뤄진다. 이를 명확하게 구분하는 것은 매우 중요한 일이다. 전군사령부에 소속돼 있지 않은 국방부 장관이나 고위 군 간부가 작전계획을 세우는 데 간섭하지 못하게 할 필요가 있다. 물론 장관은 군이 수행하는 주요작전에 대해 보고받기를 원할 것이다. 그러나 장관이 세부적인 사항에 관여해서는 안 된다. 전략적 결정과 작전 혹은 전술적 기능은 분리되어야 한다. 각 기능을 담당하는 파트가 지리적으로 떨어져 있는 것이 나을 수도 있다.
두 기능을 명확히 구별하는 것은 말처럼 쉬운 일이 아니다. 흔히 정책과 실행이라는 말로 구분되곤 하지만 이것만으로는 실제상황에서 충분치 않다. 실제로는 ‘정치적 이해관계’가 두 기능을 구분하는 기준이 될 경우가 많다. 비행훈련처럼 ‘실행’에 해당하는 분야에서도, 사고가 난다든지 여성도 조종사로 임명하라는 요구 같은 정치적 이슈는 얼마든지 발생할 수 있다. 명쾌하게 구분하기가 쉽지 않은 것이다.
따라서 이러한 이슈가 발생하면 장관은 바로 보고받아야 한다. 그래야만 개별사안에 대해 제대로 된 판단을 내리고 의회의 공격으로부터 국방관련 부분을 방어할 수 있다. 이를 위해 민간관료든 군인이든 그러한 이슈에 능통한 참모를 곁에 두어야 한다. 그러나 일단 비행훈련 중 사고에 관한 정책이 결정되면 그 구체적인 실행은 훈련을 직접 준비하고 이행하는 공군사령부가 맡는 것이 옳다. 국방부는 기술적인 세부문제가 아니라 언론에 사고관련 내용을 브리핑하는 데 필요한 정보들, 즉 누가, 왜, 언제, 어떻게 사고가 났는지를 보고받으면 된다.
구조(Structures)
국방부의 구조에는 통제할 수 없는 변수들이 영향을 미친다. 그 변수들을 살펴보기 전에 반드시 지켜져야 할 원칙 한 가지를 설명하겠다. 바로 ‘조직체계의 합목적성’이다. 한 조직의 체계는 그 조직이 목적하는 바를 이루는 데 가장 적합한 방식으로 구성되어야 한다. 너무나 당연한 얘기지만 너무나 쉽게 무시되곤 하는 원칙이다.
‘조직체계의 합목적성’이라는 원칙이 무시되는 것은 주로 외부의 영향 때문이다. 세계 여러 나라에서 공공서비스는 식민지 지배세력이 토대를 닦은 경우가 많다. 아프리카, 남미, 아시아 국가의 공공 조직체계는 대부분 그 나라를 식민 지배했던 영국, 스페인, 프랑스 등의 모델을 물려받은 것이다. 국방관련 조직도 마찬가지다. 남아프리카공화국의 국방부 시스템은 아주 세부적인 것까지 영국을 본떴다. 하지만 이는 남아공의 정치적 환경과는 맞지 않는 것이었다.
정부체계의 영향을 받은 경우도 있다. 스웨덴의 경우 공공영역 업무의 상당부분이 의회의 통제를 받는 기관에 맡겨져 있기 때문에 국방부 조직은 매우 작은 규모로 구성되었다. 그런가 하면 조직체계를 바꾸는 것도 나라마다 차이가 있다. 한번 조직체계를 설정하면 거의 손대지 않는 경우도 있지만 경영이론의 유행이 달라질 때마다 조직체계에 손대는 나라도 있다.
위에서 설명한 원론적인 제약조건에 덧붙여, 동원 가능한 민간관료가 충분하지 않으면 국방관련 부처의 구조를 마음대로 설계할 수 없다. 따라서 이들의 존재는 결정적인 요인이 되기도 한다. 아래에서 설명할 국방부처의 조직체계는 이들 민간관료가 부족한 상황에서는 이루어지기 어렵다. 또한 민간관료를 정책에 투입하려는 정치적 의지가 있다 해도 쉬운 일이 아니다. 군사적 식견과 정치적 지도력을 겸비한 민간 국방전문가를 양성하는 데는 상당한 시간이 걸리는 까닭이다. 이제부터 설명할 세 개의 국방부 조직체계는 이러한 민간관료가 충분히 존재하거나 양성될 계획임을 전제한 것이다.
1. 병렬형 구조(Parallel structure)
이 구조는 국방과 관련한 주요기능을 다음과 같이 분담한다. ▲국방사령부(Defence HQ)는 군사적인 이슈의 기술적 측면을 담당한다. ▲민간관료가 다수를 차지하는 국방부는 정치적·재정적 사안을 다루면서 장관을 보좌한다.
이러한 구분은 겉보기에는 명쾌하지만 현실에서는 여러 문제점이 발생한다. 우선 두 파트가 한 건물을 쓰는 경우에도 의사소통에 문제가 생겨 국방분야의 두 핵심권력은 늘 경쟁관계에 놓일 가능성이 높다. 특히 한 상급자가 양쪽의 자문에 응해 하나를 선택해야 하는 상황이라면 경쟁의 정도는 더욱 심해진다. 이들은 같은 사안에 대해 다르게 생각하거나 반대입장에 놓일 수도 있다. 인도처럼 국방사령부가 기획한 제안서를 국방부가 승인하는 구조라면, 관료들은 막강한 권력과 지위를 갖게 되지만 군인들은 불쾌할 것이다.
그러나 기본적으로 주도권은 항상 군이 가질 수밖에 없다. 군은 민간관료들이 갖지 못한 전문기술과 수많은 인력을 보유하고 있기 때문이다. 또한 완벽한 병립구조가 완성된다면 국방부가 국방사령부의 선택을 비판하거나 반대하기는 쉽지 않다. 국방부 안에는 전문적 식견을 갖춘 군 관료가 많지 않은 까닭에 작전이나 획득 등 주요사안에 대해 독자적인 안을 만들기 어렵기 때문이다. 물론 국방부가 그런 군사적 구성요소를 갖게 되면 이는 국방사령부에 위협이나 경쟁요소가 된다.
결과적으로 두 조직은 서로 더 높고 확고한 위치를 차지하려 경쟁하게 될 것이다. 이런 상황에서 국방부 장관은 그의 보좌진과 전군사령관·합참의장의 자문 사이에서 판단을 내려야 하는 위치에 놓인다.
이 구조는 국방과 관련한 주요기능을 다음과 같이 분담한다. ▲국방사령부는 정책의 실행부분만을 담당한다 ▲국방부는 그 안에 기능분야에 따라 별도로 나뉘어진 군 조직과 민간관료 조직을 둔다.
이 시스템이 제대로 작동하기 위해서는 국방부 안의 군 부서와 민간관료 부서 사이의 업무 및 책임범위가 확실히 구분되어야 한다. 그렇지 않으면 서열경쟁이나 공연한 상호비판을 피할 수 없게 된다. 같은 주제를 다루더라도 군 부서는 합참의장에게 보고하고 민간부문은 차관에게 보고한다. 실제로 운영해보면 이런 시스템은 생각보다 탄력적으로 움직인다. 예를 들어 합참의장이 정치적·행정적인 사안에 대해서는 민간관료에게 자문하는 식이다.
무엇보다도 중요한 것은 조직전체가 효율적으로 움직여야 한다는 점이다. 이를 위해 군과 민간관료 사이에 부단히 접촉해야 하며, 반드시 군과 민간의 관점을 모두 반영해 장관에게 자문할 수 있는 단일한 창구를 마련하는 것이 필수적이다. 이러한 시스템이 조직운영의 기본원리가 되어야 하며 그 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없다. 낮은 단계에서 민간관료와 군이 아무리 치열하게 논쟁한다 해도 장관에게는 공통결론을 도출해 보고해야 한다.
예를 들어 UN 평화유지작전에 참여할 경우, 전체적인 조정책임은 합참의장이 담당하지만 외교부처 및 재무부처와의 협의, 언론홍보, 재정마련 등의 업무는 민간 참모가 맡게 될 것이다. 국무회의에 대한 최종보고도 합참의장의 몫이지만 배석한 민간관료로부터 도움을 받을 것이다.
3. 통합형 위계(Integrated hierarchy)
이 구조는 국방과 관련한 주요기능을 다음과 같이 분담한다. ▲국방사령부는 정책의 실행부분만을 담당한다 ▲국방부는 기능분야에 따라 군 조직과 민간관료 조직이 섞여서 편성된다.
가장 발전된 형태이자 가장 효율적인 국방부 조직이다. 하지만 이런 조직은 민간관료와 군 장교가 함께 일한다는 것에 만족해야만 한다. 관료제 사회에서 이는 쉽지 않은 일이다. 그렇다고 군 장교와 민간관료의 비율이 정확히 50대 50이어야 한다는 식의 규범적인 제한을 둘 필요는 없다. 해야 할 일의 성격에 따라 민간관료가 맡는 것이 효율적일지, 군 장교가 맡는 것이 효율적일지를 따지면 된다. 작전기획 대부분 군인이 맡겠지만 민간관료가 맡는 것이 더 효율적이라고 판단될 땐 민간관료로 채우면 되는 것이다.
통합된 구조인 만큼 민간인과 군인이 함께 일한다는 원칙을 지켜야 한다. 이 조직체계가 효율적으로 가동되려면 몇 가지 부분에 대해 분명히 조정해야 한다. 우선 군은 군 상급자에 대한 보고라인이 있어야 하고 민간은 민간으로 이뤄진 보고라인이 따로 있어야 한다는 점이다. 민간관료는 군사명령을 내릴 수 없는 대신 군의 행동규범을 따를 필요가 없다는 점도 분명히 해야 한다.
합동참모본부
위에서 설명한 조직체계 가운데 어떤 모델을 취하더라도 작전을 기획·지휘하고 정책에 대해 자문할 군 참모 파트가 필수적이다. 군은 각군별로 흩어지려는 성향이 강하기 때문에 민간관료들은 객관적이고 종합적인 군사분야의 자문에 답을 얻기가 매우 어렵다.
그러나 정부는 통합된 군사분야의 자문을 필요로 한다. 기본적으로 정부가 이러한 자문에 답을 얻는 경로는 나라에 따라 크게 세가지로 구분된다. ▲편제상 위원장이 따로 있는 합동참모회의의 각군 참모총장 ▲조정역할을 하는 소규모 참모들의 지원을 받는 합참의장 ▲합동참모본부의 지원을 받는 합참의장.
첫 번째 형태는 여러 나라에서 채택하고 있는 전통적인 방법이다. 이 경우 합참회의는 합의에 의존하고 의장은 순환직인 경우가 많아서 의장 개인의 영향력이 크지 않다. 의장의 역할은 각군 참모총장 사이에 합의를 도출하고 총장들을 대표해 통수권자에게 의견을 전달하는 것이다. 따라서 각군 사이에 조정이 잘 이루어지지 않아 중첩되는 부분이 있는 장비획득 프로그램은 각 군별로 추진되는 경우가 많다. 특정 군이 다른 군을 압도할 때는 큰 문제가 되지 않지만 이 경우에도 시스템은 제대로 작동할 수 없다.
두 번째 형태는 첫 번째 형태가 발전한 것이다. 이 경우 합참의장은 단순히 회의를 준비하는 것 이상의 역할을 하는 참모들을 따로 둔다. 합참의장은 적극적으로 합의를 도출하는 역할과 정책이슈에 대해 통수권자에게 직접 보고하는 역할을 맡는다. 합참의장의 참모는 급여수준이나 복무환경, 안보정책 이슈에 관한 군사적 자문 등 각군 사이의 합의를 통해 보다 생산적인 결과를 얻을 수 있는 부분에서 이견을 조정하는 역할을 한다. 그러나 각군은 개별적으로 결정한 형태와 규모의 장비획득 프로그램을 추진할 수 있다.
마지막 형태는 합참의장이 통합된 합참(민간관료를 포함하는)의 장으로서 정책, 기획, 자원관리, 장비 등의 군사적 측면에 대해 각군으로부터 수집·조율한 자문 의견을 통수권자에게 보고하는 방식이다(각군은 개별적으로 자문 의견을 제공하지 못한다). 그러나 합참이 단순히 각군 본부 및 사령부 위에 있는 옥상옥이 되지 않도록 주의할 필요가 있다.
이 경우 합참은 다음과 같이 개별 군이 아니라 각군과 모두 관련이 있는 특정한 업무를 수행하게 된다. ▲특정 국방정책에 대한 군 투입규모 결정 ▲각군의 규모와 형태 ▲국방 프로그램 ▲주요 장비획득 계획 ▲작전 기획 ▲정보 ▲병참 및 인사정책.
물론 각군 참모본부나 사령부는 고유의 기능을 수행해야 한다. 이들은 다음 분야를 담당한다. ▲각군의 효율성 및 작전준비상황 ▲중앙에서 결정된 정책의 실행 ▲개별군에만 영향을 미치는 사안 관리 ▲신병모집 및 훈련에 관한 사항 ▲낮은 단계의 작전소요 산정.
합동참모본부는 어떻게 구성해야 할까. 다양한 선택지가 있지만 ‘1개 군 이상과 연관되는 업무와, 특정군의 사안이지만 다른 군에도 영향을 미치는 업무’를 구분하는 일이 가장 중요하다. 예를 들어 군비통제는 모든 군에 영향을 미치는 사안이므로 각군 장교들이 국방정책 부서에 모여 군사적 측면을 다뤄야 한다.
공군의 장비획득 프로그램 경우는 모든 이의 관심사이며 다른 군의 프로그램과 관계가 있는 데다 공군이 원하는 자원과 다른 군이 필요로 하는 자원간 균형을 맞출 필요가 있다. 이런 경우에는 공군 장교들로 구성된 부서에서 합의를 도출해 공군참모총장에게 보고하는 것에 그칠 것이 아니라 합참의장에게도 보고하도록 하는 것이 옳다.
물론 각군의 장비소요를 살펴보고 우선순위를 매기는 별도의 부서가 필요하다. 이는 단순히 각군의 합의를 도출하는 것과는 다르다. 합참의장은 우선순위를 개별 프로그램 가운데 어디에 두어야 할지 군사적인 기준을 제시할 수 있어야 한다.
그러나 현실에서 이는 간단한 일이 아니다. 예를 들어 해군 장교는 사람 됨됨이와는 무관하게 공군보다는 해군을 위해 최선을 다하고 싶어하며, 모든 장교는 인사고과를 작성할 상급자에게 잘 보이려 애쓰기 마련이다. 이에 따라 각군은 합참에 가장 뛰어난 인재를 보내지 않는 경향이 있고 장교들을 합참에 보낸 후에도 여전히 자신들이 통제할 수 있기를 기대하곤 한다.
이런 문제를 해결하기 위해 다음과 같은 방법을 시도할 수 있다. ▲합참은 ‘결정이 이뤄지는 곳’이라는 걸 명확히 함으로써 가장 뛰어난 인재를 보낸 데 대한 인센티브를 준다 ▲합참 근무경력을 고위직으로 승진하는 데 필수요소로 만든다 ▲민간관료의 성실성은 군에 옮겨지기 쉬우므로 합참에 민간관료가 많을수록 민간기업 분위기가 나는 데 도움이 된다.
업무처리방식(working methodes)
국방부처의 업무처리방식에 대해서 그간 직간접적으로 논의가 있었다. 국방부 체제가 성공하느냐 실패하느냐는 궁극적으로 그 구성원들이 함께 일하기로 마음먹는지 여부에 달려 있다. 말끔하게 정리된 조직체계도만 봐서는 가장 중요한 심리적 요소를 놓치기 십상이다. 권한과 책임을 규정한 외형상의 체계보다 중요한 것은 그 집단이 실제로 어떻게 작동하는지를 의미하는 눈에 보이지 않는 조직체계, 기록되지 않은 조직체계다.
이 눈에 보이지 않는 조직체계는 보통 사람들 사이의 친분이나 업무상 인연 같은 관계의 그물망으로 이뤄진다. 이 그물망이 더 긴밀할수록 조직은 더 잘 작동한다. 모든 대형조직이 조직도에 나와 있는 공식적인 요소에 의해서만 작동한다면 아마 별다른 성과를 거두기 어려울 것이다. 국방부 안의 군과 민간관료들 사이의 관계를 개념적으로 설명한 앞서의 내용은 단지 비어 있는 얼개, 채워져야 할 틀일 뿐이다. 조직은 흐르는 물과 같다. 장애물을 만나면 돌아가는 길을 찾아내게 돼 있다.
국방부처럼 복잡한 조직이 성공적으로 운영되기 위해서는 ‘상호 존중’이 가장 중요하다. 그게 안 된다면 ‘상호 인내’ 정도라도 좋다. 민간관료들은 군사적인 판단에 압도되지 않으면서 이를 존중할 수 있다.
군 장교들은 대부분 충분한 훈련을 받고 풍부한 경험을 가진 전문가들이며 국방관리에 큰 공헌을 할 수 있다. 민간인들은 군 전문가들의 의견을 단순히 취사선택하는 것이 아니라 중립적인 입장에서 정보를 얻고 대화함으로써 그들의 전문성을 활용해 더 나은 결론을 이끌어낼 수 있다. 군사적인 이슈가 아무리 복잡해도 일반인에게 설명할 수 없을 정도는 없기 때문이다.
민간관료들이 수행하는 중요한 기능 가운데 하나는 이들이 군통수권자나 국민들의 자리를 대신한다는 것이다. 군이 근거를 갖고 제안을 마련해 성실히 설명하면 비전문가들도 충분히 이해할 수 있다. ‘군사적으로 필요하다’는 강변, ‘당신은 민간인이기 때문에 이해할 수 없다’는 식의 주장은 버려야 한다. 장기적으로 볼 때 그러한 태도는 군에도 도움이 되지 않는다.
오늘날 대부분의 국가에서 군은 관련계획을 집행하기 위해 반드시 정치적인 승인절차를 거쳐야 한다. 그 계획의 필요성을 이해한 민간관료가 있다면 승인절차가 휠씬 쉬워질 것이다. 군과 민간관료들은 서로의 자문을 존중할 필요가 있다. 상호간에 충분한 이의제기와 토론, 전문적인 판단을 거친 뒤 군사적으로 가능한지 혹은 정치적으로 용인할 수 있는 것인지 결론내려야 한다. 그러한 절차 없이 상대방의 제안을 거부하는 태도는 버려야 마땅하다.
합리적인 업무처리가 얼마나 중요한지 보여주는 두 개의 상황을 가정해보자. 똑같은 조직체계에서 똑 같은 목표를 달성하려 할 때도 좋은 방식과 나쁜 방식이 있을 수 있음을 시사한다.
아프리카의 퉁가루는 키프로스의 UN군에 중대 규모의 수송단과 군 장교들을 파견해두고 있다. 최소한 5년 이상 지속될 파병기간 동안 6개월에 한번씩 대부분의 부대원들이 순환배치된다. 지원장비 수송이나 VIP 방문, 휴가, 경유 등의 갖가지 이유로 비행량은 급격히 증가하고 비행장의 용량은 거의 포화상태다. 배치돼 있던 C-130 수송기는 거친 비행으로 유지보수가 필요하지만 정비 담당자들은 이를 감당할 수 없게 되고 결국 다른 작전임무가 영향을 받기 시작한다. 기존 병력 이외에 추가로 기지방어를 담당할 부대도 필요하게 된다.
공군참모총장은 부대규모를 키워야 새로운 임무를 감당할 수 있다는 요지의 보고서를 작성해 장관에게 보고한다. 여기에는 200명 규모의 이동통제병력과 100명 규모의 정비 및 지원병력, 기지방어를 담당할 새로운 중대급 화력의 파견대 창설 방안이 포함돼 있다. 그러면서 총장은 이를 위한 인력은 직전에 감행된 국방분야 감축으로 자리를 떠난 인원으로 충당하면 될 것이라고 덧붙인다. 장관은 분노한다. 이 제안을 수용하면 공군에 대한 구조조정을 단행한 자신의 조치가 잘못됐음을 인정하는 것이나 다름없기 때문이다. 육군은 비슷한 요청이 이미 거부된 적이 있기 때문에 화가 나고, 해군은 키프로스에 대한 수송임무를 자신들이 대신하겠다고 나선다. 이러한 논란이 언론에 새나가자 재정담당 장관은 아예 민간 비행기를 임대하고 기지방어는 사설 경비회사에 맡기자고 주장한다. 공군은 결국 ‘있는 자원이나 더 잘 활용하라’는 비판에 직면한다.
반대의 경우를 생각해보자. 합리적인 업무처리절차를 거치는 경우다. 공군 참모진이 국방부의 실무진과 토론을 한다. 그들은 육군도 비슷한 문제를 안고 있음을 발견하고 협조하기로 한다. 민간관료들은 이러한 소요제기가 전체적인 정부정책에 반하지 않는 일시적 조치임을 강조하라고 자문한다. 내무부는 기지방어를 위한 전경중대 파견배치에 찬성한다. 제안은 내각의 승인을 통과하고 수백 명의 인력과 필요한 규모의 예산이 다른 불급한 프로젝트로부터 지원된다. 재정장관은 불필요한 초호화급 지원이라 비난하지만 결국에는 동의하고 만다.
국방차관(secretary)의 역할
어떤 업무처리 방식이 선택되든 간에 국방부 구조에는 차관, 총장, 책임서기관 등으로 불리는 종류의 자리가 필요하게 된다. 차관은 공직사회(일반적으로는 국방부내)에서 경력을 쌓아온 인물로서 국방부내 민간관료들의 수장 역할을 한다.
이러한 측면에서 국방차관은 다른 부처의 차관과 다를 바 없다. 그의 업무는 통상담당 부처에 있는 동료와 마찬가지로 부처의 일반적인 운영과 정책 자문에 협조하는 일 등이다. 많은 경우 차관은 의회에 대해 그 부서의 예산지출을 책임지는 역할을 맡기도 한다. 민간 참모들이 모두 차관의 지휘를 받는 구조든 국방부 곳곳에 흩어져 있는 구조든 간에, 전체적으로 볼 때 이들은 차관의 직무를 수행하는 데 필요한 업무, 즉 ‘정부부처’ 운영을 위해 장관을 보좌하는 임무를 이행한다. 다음은 그 대표적인 임무들이다. ▲재정 ▲의회관련 업무 ▲대국민 업무 ▲대언론 업무 ▲다른 부서와 조율 및 협상 ▲다른 나라와의 국방분야 관계 유지.
이 같은 업무에서 민간관료들은 독점적인 것까지는 아니어도 주도적인 역할을 담당하게 된다. 그러나 때때로 이들은 군사적인 자문을 필요로 한다. 이러한 상호작용의 예를 살펴보도록 하자.
재정장관은 국방장관에게 C-130 운송 비행대대를 해체하고 민간 비행기를 임대하면 비용을 현저하게 줄일 수 있다고 주장한다. 이런 논의를 다루는 것이야말로 ‘정부부처’가 처리해야 할 대표적인 업무이므로 그 처리는 민간관료들 손에 맡겨진다. 그들은 장관으로부터 어떻게 답을 이끌어내야 할지 알고 있고 어떤 말과 전술을 사용하느냐에 따라 부처간의 전쟁에서 승리할 수 있는지 알고 있다.
군은 이러한 제안에 대해 작전적인 관점에서 접근할 것이고 민간 비행기가 임시활주로에 착륙할 수 있는지, 해외에서 작전을 수행할 경우 민간 비행기가 더 유지하기 어렵다는 점 등을 자문할 것이다. 반면 민간관료들은 재정적 관점에서 반론을 제공한다. 경험 많은 민간관료는 이를 새로운 제안으로 만들어 군이 고려해볼 수 있도록 장관에게 제출할 수 있을 것이다. 제안이 부적절하다면 군은 이를 수정할 수 있을 것이다. 이렇듯 국방부 전체의 의견이 모인 뒤에 제안은 장관에게 제출된다.
원칙적으로 이 같은 과정은 다른 정부부처보다 복잡할 것도 없다. 보건담당 부처가 의학자문을 두고 교통담당 부처가 전문기술인력을 두는 것과 마찬가지다. 각 부처에서 행정업무를 담당하는 공무원들이 이러한 전문가 집단을 상대하는 것과 국방부에서 민간관료들이 군 참모들을 상대하는 것은 다른 일이 아니다. 국방분야의 경우 몇 가지 특징적인 부분이 있기는 하지만 그 형태나 정도는 다른 부처의 경우와 별 차이가 없다는 것을 염두에 두는 것이 좋다.
특히 차관은 국방부의 수뇌부로서 함께 일하는 다른 군 참모들보다 권위 있는 위치에 있다는 것을 명확히 해둘 필요가 있다(물론 합참의장은 예외다. 그는 분리된 역할을 갖고 있다). 군 참모라 해도 일단 국방부에 배치되면 그는 이제 정부와 장관, 차관의 피고용인이다. 급료를 군에서 받을 수도 있고 행정적인 이유로 군 지휘계통 안에 있을 수도 있지만, 어찌 됐건 지금의 그는 군인신분보다 관료신분이 우선한다. 만일 그가 보안규정 위반이나 부패혐의 등으로 고발되면 (합참의장이 아니라) 차관의 조사를 받게 될 것이다. 그가 지금 일하고 있는 곳은 군대가 아니라 정부부처이기 때문이다.
민군관계(Civil-military relations)를 다루는 많은 논문이, 군의 역할이나 위상을 축소하는 것이 문민통제의 요체인 듯 주장했다. 군의 가치는 무시하고 그 부작용에만 주목한 까닭이다. 이는 국방변혁 과정에서 항상 제기되는 다음 질문과 관련이 깊다. 군은 왜 필요하며 그 목적은 무엇인가. 원론적으로 군은 무력을 사용하거나 사용할 수 있다고 위협하기 위해 존재한다. 민군관계가 항상 쉽지 않은 것은 바로 이 때문이다. 군과 시민사회는 운영방식이 근본적으로 다르다. 군이 민간처럼 운영된다면 국가가 부여하는 무력적 임무를 달성하기 어렵다.
그럼에도 군이 정당성을 갖는 이유는 국민이 특정상황에서는 무력의 행사나 시위가 불가피하다고 받아들이기 때문이다. 그러나 무력의 사용은 자칫 재앙을 부를 수 있으므로 군사작전의 기획과 실행, 훈련, 장비획득, 병력구성 등은 군사적·정치적 요소를 고려해 신중하게 이뤄져야 한다.
[2장] 정치와 군, 그리고 ‘통제’
군은 군사정책 결정과 집행의 기술적 측면에는 참여할 수 있지만 국가운영의 근본이슈에 개입하면 안 된다는 것이 대체적인 합의다. 그러나 역사에서 군이 정치에 개입한 사례는 많다. 이들은 대부분 국가수호, 헌법수호를 명분으로 내걸었다.
문민통제는 이 부분에서 의미를 갖는다. 군은 경찰이나 소방대처럼 국가가 제공하는 공공서비스 중 하나다. 다른 기관처럼 군도 국가에 복종할 의무가 있다. 군은 국방정책의 수립과정에 조언을 하고 그 집행을 담당해야 하지만, 의사가 보건정책을 만들지 않듯 스스로 국방정책을 만들지는 않는다.
군은 통수권자나 장관 개인이 아니라 그 직책에 복종한다. 이들이 국가를 대표하거나 권한을 위임받았기 때문이다. ‘문민통제(civil control)’와 ‘민간인 통제(civilian control)’를 혼동해서는 안 된다. 민간인을 자리에 앉힌다고 해서 전부가 아니다. 문민통제를 달성하려면 정교한 작업이 필요하다. 스탈린과 후세인은 모두 민간인이었다.
민군관계는 나라마다 차이가 크다. 정치적으로 발전한 나라에서는 미세조정에 불과하지만 그렇지 않은 나라에서는 국가의 장래를 좌우할 수도 있다. 군과 민간엘리트의 교류, 정책결정 과정에 대한 시민사회의 개입, 군과 시민사회의 잦은 접촉은 문민통제를 이뤄가는 데 효과적인 수단이다.
[3장] 국방정책의 수립
국방정책은 정책 분류 단계상 국가정책, 대외정책, 안보정책의 다음에 위치한다. 국방정책은 집행의 영역, 수단의 영역이고 이를 통해 대외정책을 지원하는 부분이기 때문이다. 반면 안보정책은 가장 복잡한 분야여서 외교부와 국방부가 긴밀히 협력하며 만들어가야 한다. 국가기관은 간혹 이견대립을 빚곤 하는데 전략적인 통찰력이 없으면 이를 해소하기가 어렵다.
부처간 견해조정 모델에는 중앙집중형과 권한분산형이 있다. 전자는 하향식(top-down), 후자는 상향식(bottom-up)으로 의견이 전달된다. 안보 분야에서는 대개 외교부가 사안을 책임지지만 실제상황에서 정책결정을 준비하려면 국방부의 도움이 절대적이다. 내각이나 정치적 통수권자가 국방정책상 주요결정을 내리면 군은 실행해야 한다. 군이 다른 정부부처의 사정에 정통한 사람과 함께 일할 수 있다면 정책집행의 지원과 실행에 큰 도움이 된다. 국방부의 민간관료는 외교부와의 조정을 한결 수월하게 만든다. 이들을 묶어 ‘정책 커뮤니티’를 만드는 것도 도움이 된다.
따라서 군은 민간관료에게 상황을 알기 쉽게 전달해야 하며 민간관료는 군의 임무에 정치적 특성이 있음을 알리고 국방업무에 필요한 정부의 승인을 얻어내며 군을 보호해야 한다. 국방관리 업무를 정치적인 것과 군사적인 것으로 나누는 것은 어리석다. 책임 있는 사람들이 힘을 합하지 않으면 시스템은 움직이지 않는다. 따라서 공적관계가 아니라 동료로서의 자세가 필요하다.
『5장 국방부의 기능과 조직, 업무처리방식』
국방부는 각 나라마다 그 규모나 조직이 서로 다르다. 어느 나라에서든 각 지역별로 나뉘어있는 부서들을 관장하며 종합적인 사안을 다루는 외교부나, 경제문제를 다루며 다른 부처의 예산지출을 통제하는 재정부가 비슷한 성격을 갖는 것과 비교해보면 이는 보다 명확해진다. 각국의 국방부는 다양한 형태를 갖고 있는 것이다.
이는 ‘국방’에 포함되는 업무의 범위가 다른 어느 정부부처보다 크고 그 수행방법도 다양하기 때문이다. 국방관련 업무는 명령과 작전병력의 통제에서 국방정책, 장비획득에 이르기까지 매우 다양하다. 각각의 업무에 대해 두 개의 질문이 제기된다. 그 하나는 ▲이들 업무를 수행하는 부서는 ‘물리적인 위치가’ 국방부 내에 있어야 하는가. 이 보다 더욱 중요한 질문은 ▲이들 업무를 수행하는 부서는 ‘조직체계에서’ 국방부 내에 있어야 하는가.
이는 국방부 내의 논리가 아닌 외부적 요인에 의해 결정되는 경우가 많다. 경비를 아끼기 위해 국방 기능을 수행하는 부서를 한곳에 모아놓는 정부도 있고, 마찬가지 이유로 수도(首都) 밖으로 옮겨놓는 정부도 있다. 작은 나라는 대개 모아두지만 큰 나라는 대개 분산해놓는다. 어떤 방식을 택할 것인지는 나라마다 처한 상황과 입장에 따라 달라진다.
국방부에는 국방부 소속이 아닌 작전부대 군인도 상당수가 근무한다. 따라서 행정·훈련 분야와 군사작전 분야를 명확하게 구분짓는 기준을 어떻게 설정할 것인가가 매우 중요한 문제다.
한 나라의 정부가 군에 요구하는 기본적인 기능은 ▲국가이익을 위해 군사행동을 계획·수행하는 작업과 ▲국방정책 관련사안 자문에 답하는 일이다. 일반적으로 전자는 전군사령관(National military commander)이 담당하고, 후자는 합참의장(Chief of Defence)이 담당한다(여기서 말하는 전군사령관이란 헌법이 규정하는 군 통수권자인 국가원수가 아니라 일상적으로 전군에 명령권을 행사하는 인물을 말한다).
전군사령관은 그 이름에서 알 수 있듯 전시(戰時)에 전군의 사령관이 되고, 평화유지활동 같은 단기 군사행동에 대한 명령권을 행사하며, 군부대의 평시 작전과 훈련 및 군사력 배치에 대해서도 책임을 진다. 전군사령관은 전군사령부(National military headquarters)를 관할하는데, 각국이 처한 환경에 따라 편제가 달라진다.
합참의장은 전군 병력의 우두머리이자 군사관련 사안에 대해 국방부와 정부 자문에 응하는 최고위 직책이다. 합참의장의 역할은 대부분 국방관련 부처 역할과 일치하는데, 명칭이 무엇이든 간에 전군사령관 역할과 통합되는 경우도 있다. 이 두 기능을 분리하느냐 통합하느냐에 따라 국방부처의 조직체계는 크게 달라진다.
한 사람과 조직이 두 기능을 모두 수행하는 것이 일반적이지만, 통합이냐 분리냐를 결정할 때에는 국방부의 기능과 목적을 어떻게 설정할 것인지, 어느 모델이 그 목적에 부합할 것인지를 진지하게 고민해야 할 것이다. 분명한 것은 두 기능이 통합될 경우 전체적인 통제와 미시적인 관리가 쉬워진다는 점이다.
예를 들어 나라 밖에서 군사행동을 수행해야할 경우 이를 통제하는 데는 크게 세 가지 차원에서 결정이 이뤄져야 한다. ▲전략적 차원 : 전체적인 정치 방향을 의미하는 가장 높은 수준의 군사적 결정을 말한다. 주로 장관이 관여한다 ▲작전적 차원 : 군사행동의 목표는 여러 가지 군사적 상황을 고려해 사령관이 설정할 수 있으며 이는 곧 작전명령으로 전환된다 ▲전술적 차원 : 작전계획이 세워져 직접 실행되는 단계다.
이 중 첫 번째 단계는 국방부에서, 두 번째 단계는 전군사령부 같은 작전사령부에서 이뤄진다. 이를 명확하게 구분하는 것은 매우 중요한 일이다. 전군사령부에 소속돼 있지 않은 국방부 장관이나 고위 군 간부가 작전계획을 세우는 데 간섭하지 못하게 할 필요가 있다. 물론 장관은 군이 수행하는 주요작전에 대해 보고받기를 원할 것이다. 그러나 장관이 세부적인 사항에 관여해서는 안 된다. 전략적 결정과 작전 혹은 전술적 기능은 분리되어야 한다. 각 기능을 담당하는 파트가 지리적으로 떨어져 있는 것이 나을 수도 있다.
두 기능을 명확히 구별하는 것은 말처럼 쉬운 일이 아니다. 흔히 정책과 실행이라는 말로 구분되곤 하지만 이것만으로는 실제상황에서 충분치 않다. 실제로는 ‘정치적 이해관계’가 두 기능을 구분하는 기준이 될 경우가 많다. 비행훈련처럼 ‘실행’에 해당하는 분야에서도, 사고가 난다든지 여성도 조종사로 임명하라는 요구 같은 정치적 이슈는 얼마든지 발생할 수 있다. 명쾌하게 구분하기가 쉽지 않은 것이다.
따라서 이러한 이슈가 발생하면 장관은 바로 보고받아야 한다. 그래야만 개별사안에 대해 제대로 된 판단을 내리고 의회의 공격으로부터 국방관련 부분을 방어할 수 있다. 이를 위해 민간관료든 군인이든 그러한 이슈에 능통한 참모를 곁에 두어야 한다. 그러나 일단 비행훈련 중 사고에 관한 정책이 결정되면 그 구체적인 실행은 훈련을 직접 준비하고 이행하는 공군사령부가 맡는 것이 옳다. 국방부는 기술적인 세부문제가 아니라 언론에 사고관련 내용을 브리핑하는 데 필요한 정보들, 즉 누가, 왜, 언제, 어떻게 사고가 났는지를 보고받으면 된다.
구조(Structures)
국방부의 구조에는 통제할 수 없는 변수들이 영향을 미친다. 그 변수들을 살펴보기 전에 반드시 지켜져야 할 원칙 한 가지를 설명하겠다. 바로 ‘조직체계의 합목적성’이다. 한 조직의 체계는 그 조직이 목적하는 바를 이루는 데 가장 적합한 방식으로 구성되어야 한다. 너무나 당연한 얘기지만 너무나 쉽게 무시되곤 하는 원칙이다.
‘조직체계의 합목적성’이라는 원칙이 무시되는 것은 주로 외부의 영향 때문이다. 세계 여러 나라에서 공공서비스는 식민지 지배세력이 토대를 닦은 경우가 많다. 아프리카, 남미, 아시아 국가의 공공 조직체계는 대부분 그 나라를 식민 지배했던 영국, 스페인, 프랑스 등의 모델을 물려받은 것이다. 국방관련 조직도 마찬가지다. 남아프리카공화국의 국방부 시스템은 아주 세부적인 것까지 영국을 본떴다. 하지만 이는 남아공의 정치적 환경과는 맞지 않는 것이었다.
정부체계의 영향을 받은 경우도 있다. 스웨덴의 경우 공공영역 업무의 상당부분이 의회의 통제를 받는 기관에 맡겨져 있기 때문에 국방부 조직은 매우 작은 규모로 구성되었다. 그런가 하면 조직체계를 바꾸는 것도 나라마다 차이가 있다. 한번 조직체계를 설정하면 거의 손대지 않는 경우도 있지만 경영이론의 유행이 달라질 때마다 조직체계에 손대는 나라도 있다.
위에서 설명한 원론적인 제약조건에 덧붙여, 동원 가능한 민간관료가 충분하지 않으면 국방관련 부처의 구조를 마음대로 설계할 수 없다. 따라서 이들의 존재는 결정적인 요인이 되기도 한다. 아래에서 설명할 국방부처의 조직체계는 이들 민간관료가 부족한 상황에서는 이루어지기 어렵다. 또한 민간관료를 정책에 투입하려는 정치적 의지가 있다 해도 쉬운 일이 아니다. 군사적 식견과 정치적 지도력을 겸비한 민간 국방전문가를 양성하는 데는 상당한 시간이 걸리는 까닭이다. 이제부터 설명할 세 개의 국방부 조직체계는 이러한 민간관료가 충분히 존재하거나 양성될 계획임을 전제한 것이다.
1. 병렬형 구조(Parallel structure)
이 구조는 국방과 관련한 주요기능을 다음과 같이 분담한다. ▲국방사령부(Defence HQ)는 군사적인 이슈의 기술적 측면을 담당한다. ▲민간관료가 다수를 차지하는 국방부는 정치적·재정적 사안을 다루면서 장관을 보좌한다.
이러한 구분은 겉보기에는 명쾌하지만 현실에서는 여러 문제점이 발생한다. 우선 두 파트가 한 건물을 쓰는 경우에도 의사소통에 문제가 생겨 국방분야의 두 핵심권력은 늘 경쟁관계에 놓일 가능성이 높다. 특히 한 상급자가 양쪽의 자문에 응해 하나를 선택해야 하는 상황이라면 경쟁의 정도는 더욱 심해진다. 이들은 같은 사안에 대해 다르게 생각하거나 반대입장에 놓일 수도 있다. 인도처럼 국방사령부가 기획한 제안서를 국방부가 승인하는 구조라면, 관료들은 막강한 권력과 지위를 갖게 되지만 군인들은 불쾌할 것이다.
그러나 기본적으로 주도권은 항상 군이 가질 수밖에 없다. 군은 민간관료들이 갖지 못한 전문기술과 수많은 인력을 보유하고 있기 때문이다. 또한 완벽한 병립구조가 완성된다면 국방부가 국방사령부의 선택을 비판하거나 반대하기는 쉽지 않다. 국방부 안에는 전문적 식견을 갖춘 군 관료가 많지 않은 까닭에 작전이나 획득 등 주요사안에 대해 독자적인 안을 만들기 어렵기 때문이다. 물론 국방부가 그런 군사적 구성요소를 갖게 되면 이는 국방사령부에 위협이나 경쟁요소가 된다.
결과적으로 두 조직은 서로 더 높고 확고한 위치를 차지하려 경쟁하게 될 것이다. 이런 상황에서 국방부 장관은 그의 보좌진과 전군사령관·합참의장의 자문 사이에서 판단을 내려야 하는 위치에 놓인다.
이 구조는 국방과 관련한 주요기능을 다음과 같이 분담한다. ▲국방사령부는 정책의 실행부분만을 담당한다 ▲국방부는 그 안에 기능분야에 따라 별도로 나뉘어진 군 조직과 민간관료 조직을 둔다.
이 시스템이 제대로 작동하기 위해서는 국방부 안의 군 부서와 민간관료 부서 사이의 업무 및 책임범위가 확실히 구분되어야 한다. 그렇지 않으면 서열경쟁이나 공연한 상호비판을 피할 수 없게 된다. 같은 주제를 다루더라도 군 부서는 합참의장에게 보고하고 민간부문은 차관에게 보고한다. 실제로 운영해보면 이런 시스템은 생각보다 탄력적으로 움직인다. 예를 들어 합참의장이 정치적·행정적인 사안에 대해서는 민간관료에게 자문하는 식이다.
무엇보다도 중요한 것은 조직전체가 효율적으로 움직여야 한다는 점이다. 이를 위해 군과 민간관료 사이에 부단히 접촉해야 하며, 반드시 군과 민간의 관점을 모두 반영해 장관에게 자문할 수 있는 단일한 창구를 마련하는 것이 필수적이다. 이러한 시스템이 조직운영의 기본원리가 되어야 하며 그 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없다. 낮은 단계에서 민간관료와 군이 아무리 치열하게 논쟁한다 해도 장관에게는 공통결론을 도출해 보고해야 한다.
예를 들어 UN 평화유지작전에 참여할 경우, 전체적인 조정책임은 합참의장이 담당하지만 외교부처 및 재무부처와의 협의, 언론홍보, 재정마련 등의 업무는 민간 참모가 맡게 될 것이다. 국무회의에 대한 최종보고도 합참의장의 몫이지만 배석한 민간관료로부터 도움을 받을 것이다.
3. 통합형 위계(Integrated hierarchy)
이 구조는 국방과 관련한 주요기능을 다음과 같이 분담한다. ▲국방사령부는 정책의 실행부분만을 담당한다 ▲국방부는 기능분야에 따라 군 조직과 민간관료 조직이 섞여서 편성된다.
가장 발전된 형태이자 가장 효율적인 국방부 조직이다. 하지만 이런 조직은 민간관료와 군 장교가 함께 일한다는 것에 만족해야만 한다. 관료제 사회에서 이는 쉽지 않은 일이다. 그렇다고 군 장교와 민간관료의 비율이 정확히 50대 50이어야 한다는 식의 규범적인 제한을 둘 필요는 없다. 해야 할 일의 성격에 따라 민간관료가 맡는 것이 효율적일지, 군 장교가 맡는 것이 효율적일지를 따지면 된다. 작전기획 대부분 군인이 맡겠지만 민간관료가 맡는 것이 더 효율적이라고 판단될 땐 민간관료로 채우면 되는 것이다.
통합된 구조인 만큼 민간인과 군인이 함께 일한다는 원칙을 지켜야 한다. 이 조직체계가 효율적으로 가동되려면 몇 가지 부분에 대해 분명히 조정해야 한다. 우선 군은 군 상급자에 대한 보고라인이 있어야 하고 민간은 민간으로 이뤄진 보고라인이 따로 있어야 한다는 점이다. 민간관료는 군사명령을 내릴 수 없는 대신 군의 행동규범을 따를 필요가 없다는 점도 분명히 해야 한다.
합동참모본부
위에서 설명한 조직체계 가운데 어떤 모델을 취하더라도 작전을 기획·지휘하고 정책에 대해 자문할 군 참모 파트가 필수적이다. 군은 각군별로 흩어지려는 성향이 강하기 때문에 민간관료들은 객관적이고 종합적인 군사분야의 자문에 답을 얻기가 매우 어렵다.
그러나 정부는 통합된 군사분야의 자문을 필요로 한다. 기본적으로 정부가 이러한 자문에 답을 얻는 경로는 나라에 따라 크게 세가지로 구분된다. ▲편제상 위원장이 따로 있는 합동참모회의의 각군 참모총장 ▲조정역할을 하는 소규모 참모들의 지원을 받는 합참의장 ▲합동참모본부의 지원을 받는 합참의장.
첫 번째 형태는 여러 나라에서 채택하고 있는 전통적인 방법이다. 이 경우 합참회의는 합의에 의존하고 의장은 순환직인 경우가 많아서 의장 개인의 영향력이 크지 않다. 의장의 역할은 각군 참모총장 사이에 합의를 도출하고 총장들을 대표해 통수권자에게 의견을 전달하는 것이다. 따라서 각군 사이에 조정이 잘 이루어지지 않아 중첩되는 부분이 있는 장비획득 프로그램은 각 군별로 추진되는 경우가 많다. 특정 군이 다른 군을 압도할 때는 큰 문제가 되지 않지만 이 경우에도 시스템은 제대로 작동할 수 없다.
두 번째 형태는 첫 번째 형태가 발전한 것이다. 이 경우 합참의장은 단순히 회의를 준비하는 것 이상의 역할을 하는 참모들을 따로 둔다. 합참의장은 적극적으로 합의를 도출하는 역할과 정책이슈에 대해 통수권자에게 직접 보고하는 역할을 맡는다. 합참의장의 참모는 급여수준이나 복무환경, 안보정책 이슈에 관한 군사적 자문 등 각군 사이의 합의를 통해 보다 생산적인 결과를 얻을 수 있는 부분에서 이견을 조정하는 역할을 한다. 그러나 각군은 개별적으로 결정한 형태와 규모의 장비획득 프로그램을 추진할 수 있다.
마지막 형태는 합참의장이 통합된 합참(민간관료를 포함하는)의 장으로서 정책, 기획, 자원관리, 장비 등의 군사적 측면에 대해 각군으로부터 수집·조율한 자문 의견을 통수권자에게 보고하는 방식이다(각군은 개별적으로 자문 의견을 제공하지 못한다). 그러나 합참이 단순히 각군 본부 및 사령부 위에 있는 옥상옥이 되지 않도록 주의할 필요가 있다.
2001년 3월 김대중 대통령의 초청으로 방한한 넬슨 만델라 전 남아프라카공화국 대통령(가운데).
물론 각군 참모본부나 사령부는 고유의 기능을 수행해야 한다. 이들은 다음 분야를 담당한다. ▲각군의 효율성 및 작전준비상황 ▲중앙에서 결정된 정책의 실행 ▲개별군에만 영향을 미치는 사안 관리 ▲신병모집 및 훈련에 관한 사항 ▲낮은 단계의 작전소요 산정.
합동참모본부는 어떻게 구성해야 할까. 다양한 선택지가 있지만 ‘1개 군 이상과 연관되는 업무와, 특정군의 사안이지만 다른 군에도 영향을 미치는 업무’를 구분하는 일이 가장 중요하다. 예를 들어 군비통제는 모든 군에 영향을 미치는 사안이므로 각군 장교들이 국방정책 부서에 모여 군사적 측면을 다뤄야 한다.
공군의 장비획득 프로그램 경우는 모든 이의 관심사이며 다른 군의 프로그램과 관계가 있는 데다 공군이 원하는 자원과 다른 군이 필요로 하는 자원간 균형을 맞출 필요가 있다. 이런 경우에는 공군 장교들로 구성된 부서에서 합의를 도출해 공군참모총장에게 보고하는 것에 그칠 것이 아니라 합참의장에게도 보고하도록 하는 것이 옳다.
물론 각군의 장비소요를 살펴보고 우선순위를 매기는 별도의 부서가 필요하다. 이는 단순히 각군의 합의를 도출하는 것과는 다르다. 합참의장은 우선순위를 개별 프로그램 가운데 어디에 두어야 할지 군사적인 기준을 제시할 수 있어야 한다.
그러나 현실에서 이는 간단한 일이 아니다. 예를 들어 해군 장교는 사람 됨됨이와는 무관하게 공군보다는 해군을 위해 최선을 다하고 싶어하며, 모든 장교는 인사고과를 작성할 상급자에게 잘 보이려 애쓰기 마련이다. 이에 따라 각군은 합참에 가장 뛰어난 인재를 보내지 않는 경향이 있고 장교들을 합참에 보낸 후에도 여전히 자신들이 통제할 수 있기를 기대하곤 한다.
이런 문제를 해결하기 위해 다음과 같은 방법을 시도할 수 있다. ▲합참은 ‘결정이 이뤄지는 곳’이라는 걸 명확히 함으로써 가장 뛰어난 인재를 보낸 데 대한 인센티브를 준다 ▲합참 근무경력을 고위직으로 승진하는 데 필수요소로 만든다 ▲민간관료의 성실성은 군에 옮겨지기 쉬우므로 합참에 민간관료가 많을수록 민간기업 분위기가 나는 데 도움이 된다.
업무처리방식(working methodes)
국방부처의 업무처리방식에 대해서 그간 직간접적으로 논의가 있었다. 국방부 체제가 성공하느냐 실패하느냐는 궁극적으로 그 구성원들이 함께 일하기로 마음먹는지 여부에 달려 있다. 말끔하게 정리된 조직체계도만 봐서는 가장 중요한 심리적 요소를 놓치기 십상이다. 권한과 책임을 규정한 외형상의 체계보다 중요한 것은 그 집단이 실제로 어떻게 작동하는지를 의미하는 눈에 보이지 않는 조직체계, 기록되지 않은 조직체계다.
이 눈에 보이지 않는 조직체계는 보통 사람들 사이의 친분이나 업무상 인연 같은 관계의 그물망으로 이뤄진다. 이 그물망이 더 긴밀할수록 조직은 더 잘 작동한다. 모든 대형조직이 조직도에 나와 있는 공식적인 요소에 의해서만 작동한다면 아마 별다른 성과를 거두기 어려울 것이다. 국방부 안의 군과 민간관료들 사이의 관계를 개념적으로 설명한 앞서의 내용은 단지 비어 있는 얼개, 채워져야 할 틀일 뿐이다. 조직은 흐르는 물과 같다. 장애물을 만나면 돌아가는 길을 찾아내게 돼 있다.
국방부처럼 복잡한 조직이 성공적으로 운영되기 위해서는 ‘상호 존중’이 가장 중요하다. 그게 안 된다면 ‘상호 인내’ 정도라도 좋다. 민간관료들은 군사적인 판단에 압도되지 않으면서 이를 존중할 수 있다.
군 장교들은 대부분 충분한 훈련을 받고 풍부한 경험을 가진 전문가들이며 국방관리에 큰 공헌을 할 수 있다. 민간인들은 군 전문가들의 의견을 단순히 취사선택하는 것이 아니라 중립적인 입장에서 정보를 얻고 대화함으로써 그들의 전문성을 활용해 더 나은 결론을 이끌어낼 수 있다. 군사적인 이슈가 아무리 복잡해도 일반인에게 설명할 수 없을 정도는 없기 때문이다.
민간관료들이 수행하는 중요한 기능 가운데 하나는 이들이 군통수권자나 국민들의 자리를 대신한다는 것이다. 군이 근거를 갖고 제안을 마련해 성실히 설명하면 비전문가들도 충분히 이해할 수 있다. ‘군사적으로 필요하다’는 강변, ‘당신은 민간인이기 때문에 이해할 수 없다’는 식의 주장은 버려야 한다. 장기적으로 볼 때 그러한 태도는 군에도 도움이 되지 않는다.
오늘날 대부분의 국가에서 군은 관련계획을 집행하기 위해 반드시 정치적인 승인절차를 거쳐야 한다. 그 계획의 필요성을 이해한 민간관료가 있다면 승인절차가 휠씬 쉬워질 것이다. 군과 민간관료들은 서로의 자문을 존중할 필요가 있다. 상호간에 충분한 이의제기와 토론, 전문적인 판단을 거친 뒤 군사적으로 가능한지 혹은 정치적으로 용인할 수 있는 것인지 결론내려야 한다. 그러한 절차 없이 상대방의 제안을 거부하는 태도는 버려야 마땅하다.
합리적인 업무처리가 얼마나 중요한지 보여주는 두 개의 상황을 가정해보자. 똑같은 조직체계에서 똑 같은 목표를 달성하려 할 때도 좋은 방식과 나쁜 방식이 있을 수 있음을 시사한다.
아프리카의 퉁가루는 키프로스의 UN군에 중대 규모의 수송단과 군 장교들을 파견해두고 있다. 최소한 5년 이상 지속될 파병기간 동안 6개월에 한번씩 대부분의 부대원들이 순환배치된다. 지원장비 수송이나 VIP 방문, 휴가, 경유 등의 갖가지 이유로 비행량은 급격히 증가하고 비행장의 용량은 거의 포화상태다. 배치돼 있던 C-130 수송기는 거친 비행으로 유지보수가 필요하지만 정비 담당자들은 이를 감당할 수 없게 되고 결국 다른 작전임무가 영향을 받기 시작한다. 기존 병력 이외에 추가로 기지방어를 담당할 부대도 필요하게 된다.
공군참모총장은 부대규모를 키워야 새로운 임무를 감당할 수 있다는 요지의 보고서를 작성해 장관에게 보고한다. 여기에는 200명 규모의 이동통제병력과 100명 규모의 정비 및 지원병력, 기지방어를 담당할 새로운 중대급 화력의 파견대 창설 방안이 포함돼 있다. 그러면서 총장은 이를 위한 인력은 직전에 감행된 국방분야 감축으로 자리를 떠난 인원으로 충당하면 될 것이라고 덧붙인다. 장관은 분노한다. 이 제안을 수용하면 공군에 대한 구조조정을 단행한 자신의 조치가 잘못됐음을 인정하는 것이나 다름없기 때문이다. 육군은 비슷한 요청이 이미 거부된 적이 있기 때문에 화가 나고, 해군은 키프로스에 대한 수송임무를 자신들이 대신하겠다고 나선다. 이러한 논란이 언론에 새나가자 재정담당 장관은 아예 민간 비행기를 임대하고 기지방어는 사설 경비회사에 맡기자고 주장한다. 공군은 결국 ‘있는 자원이나 더 잘 활용하라’는 비판에 직면한다.
반대의 경우를 생각해보자. 합리적인 업무처리절차를 거치는 경우다. 공군 참모진이 국방부의 실무진과 토론을 한다. 그들은 육군도 비슷한 문제를 안고 있음을 발견하고 협조하기로 한다. 민간관료들은 이러한 소요제기가 전체적인 정부정책에 반하지 않는 일시적 조치임을 강조하라고 자문한다. 내무부는 기지방어를 위한 전경중대 파견배치에 찬성한다. 제안은 내각의 승인을 통과하고 수백 명의 인력과 필요한 규모의 예산이 다른 불급한 프로젝트로부터 지원된다. 재정장관은 불필요한 초호화급 지원이라 비난하지만 결국에는 동의하고 만다.
국방차관(secretary)의 역할
어떤 업무처리 방식이 선택되든 간에 국방부 구조에는 차관, 총장, 책임서기관 등으로 불리는 종류의 자리가 필요하게 된다. 차관은 공직사회(일반적으로는 국방부내)에서 경력을 쌓아온 인물로서 국방부내 민간관료들의 수장 역할을 한다.
이러한 측면에서 국방차관은 다른 부처의 차관과 다를 바 없다. 그의 업무는 통상담당 부처에 있는 동료와 마찬가지로 부처의 일반적인 운영과 정책 자문에 협조하는 일 등이다. 많은 경우 차관은 의회에 대해 그 부서의 예산지출을 책임지는 역할을 맡기도 한다. 민간 참모들이 모두 차관의 지휘를 받는 구조든 국방부 곳곳에 흩어져 있는 구조든 간에, 전체적으로 볼 때 이들은 차관의 직무를 수행하는 데 필요한 업무, 즉 ‘정부부처’ 운영을 위해 장관을 보좌하는 임무를 이행한다. 다음은 그 대표적인 임무들이다. ▲재정 ▲의회관련 업무 ▲대국민 업무 ▲대언론 업무 ▲다른 부서와 조율 및 협상 ▲다른 나라와의 국방분야 관계 유지.
이 같은 업무에서 민간관료들은 독점적인 것까지는 아니어도 주도적인 역할을 담당하게 된다. 그러나 때때로 이들은 군사적인 자문을 필요로 한다. 이러한 상호작용의 예를 살펴보도록 하자.
재정장관은 국방장관에게 C-130 운송 비행대대를 해체하고 민간 비행기를 임대하면 비용을 현저하게 줄일 수 있다고 주장한다. 이런 논의를 다루는 것이야말로 ‘정부부처’가 처리해야 할 대표적인 업무이므로 그 처리는 민간관료들 손에 맡겨진다. 그들은 장관으로부터 어떻게 답을 이끌어내야 할지 알고 있고 어떤 말과 전술을 사용하느냐에 따라 부처간의 전쟁에서 승리할 수 있는지 알고 있다.
군은 이러한 제안에 대해 작전적인 관점에서 접근할 것이고 민간 비행기가 임시활주로에 착륙할 수 있는지, 해외에서 작전을 수행할 경우 민간 비행기가 더 유지하기 어렵다는 점 등을 자문할 것이다. 반면 민간관료들은 재정적 관점에서 반론을 제공한다. 경험 많은 민간관료는 이를 새로운 제안으로 만들어 군이 고려해볼 수 있도록 장관에게 제출할 수 있을 것이다. 제안이 부적절하다면 군은 이를 수정할 수 있을 것이다. 이렇듯 국방부 전체의 의견이 모인 뒤에 제안은 장관에게 제출된다.
원칙적으로 이 같은 과정은 다른 정부부처보다 복잡할 것도 없다. 보건담당 부처가 의학자문을 두고 교통담당 부처가 전문기술인력을 두는 것과 마찬가지다. 각 부처에서 행정업무를 담당하는 공무원들이 이러한 전문가 집단을 상대하는 것과 국방부에서 민간관료들이 군 참모들을 상대하는 것은 다른 일이 아니다. 국방분야의 경우 몇 가지 특징적인 부분이 있기는 하지만 그 형태나 정도는 다른 부처의 경우와 별 차이가 없다는 것을 염두에 두는 것이 좋다.
특히 차관은 국방부의 수뇌부로서 함께 일하는 다른 군 참모들보다 권위 있는 위치에 있다는 것을 명확히 해둘 필요가 있다(물론 합참의장은 예외다. 그는 분리된 역할을 갖고 있다). 군 참모라 해도 일단 국방부에 배치되면 그는 이제 정부와 장관, 차관의 피고용인이다. 급료를 군에서 받을 수도 있고 행정적인 이유로 군 지휘계통 안에 있을 수도 있지만, 어찌 됐건 지금의 그는 군인신분보다 관료신분이 우선한다. 만일 그가 보안규정 위반이나 부패혐의 등으로 고발되면 (합참의장이 아니라) 차관의 조사를 받게 될 것이다. 그가 지금 일하고 있는 곳은 군대가 아니라 정부부처이기 때문이다.
