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文정부 부동산정책의 끝없는 헛발질

“정책 조롱 집값 상승… ‘부동산 정치’로 변질”

  • 김유림 기자 mupmup@donga.com

文정부 부동산정책의 끝없는 헛발질

  • ● 분양가상한제 발표 후, 집값 1년 만에 최대 상승
    ● ‘6개월 유예’ 카드로 공급 확대 불가능
    ● 현금 부자들만 바빠져
    ● 규제 때마다 ‘풍선 효과’
    ● 대출 조이자 서민들만 피해
    ● 3기 신도시로 서울 집값 못 잡아
서울 강동구 둔촌주공아파트 
1단지 재건축 현장. [양회성 동아일보 기자]

서울 강동구 둔촌주공아파트 1단지 재건축 현장. [양회성 동아일보 기자]

최근 부동산 전문가들 사이에서는 “시장의 피로감이 한계에 다다랐다”는 분석이 나온다. 문재인 정부 출범과 동시에 시작된 부동산 규제 정책이 집권 3년차에 들어서도 계속되고 있는 탓이다. 2017년 6월 19일 처음 대책을 내놓기 시작해 지난 2년 동안 총 15번에 걸쳐 부동산 대책을 쏟아냈다. 

하지만 집값은 이를 비웃듯 지난 한 해만 13.56% 올랐다. 극약처방을 내리듯 수시로 부동산 규제 카드를 꺼내 들고 있지만 약발이 제대로 먹히지 않고 있다. 서민들의 ‘내 집 마련 꿈’도 점점 더 멀어져가는 분위기다. 

최근에는 민간택지 분양가상한제 시행을 골자로 하는 ‘10·1대책’이 발표됐다. 분양가상한제는 분양보증기관인 주택도시보증공사(HUG)가 아파트 토지비(감정평가)에 정부가 정한 기본형 건축비, 건설업자의 적정 이윤 등을 더해 시장가격(시세) 이하로 분양가를 산정하는 제도다. 분양가상한제 지역으로 지정되면 건설사는 주변 시세와 관계없이 모집 공고에 공개된 비용 선에서 아파트를 지어야 하기 때문에 아파트의 질이 기존 아파트보다 낮아질 가능성이 크다.


분양가상한제 4년 만에 부활

2018년 9월 13일 김동연 당시 경제부총리 겸 기획재정부 장관(왼쪽 두 번째)과 김현미 국토부 장관(왼쪽) 등이 ‘9·13 부동산 대책’을 발표하고 있다.

2018년 9월 13일 김동연 당시 경제부총리 겸 기획재정부 장관(왼쪽 두 번째)과 김현미 국토부 장관(왼쪽) 등이 ‘9·13 부동산 대책’을 발표하고 있다.

민간주택 분양가상한제는 10월 말 구체적인 내용이 정해지면 내년 4월부터 본격적으로 시행된다. 적용 범위는 서울시내 25개 자치구를 포함한 31개 ‘투기과열지구’로, 그중에서도 집값 과열이 특히 우려되는 곳을 ‘동’별로 핀셋으로 뽑아내듯 지정한다는 방침이다. 최근 1년간 분양가격 상승률이 높은 지역이거나, 2017년 8·2대책 이후에도 서울 집값 상승을 선도한 지역의 재건축·재개발 단지는 설령 분양가상한제를 피하려고 후분양을 결정하더라도 추후에 분양가상한제를 적용받게 된다. 

분양가상한제 시행과 관련해 가장 논란이 뜨거운 곳은 서울 시내 재건축·재개발 단지들이다. 이들 역시 내년 4월 이후에 (일반)분양하면 분양가상한제를 적용받는다. 하지만 지난 8월 국토교통부가 분양가상한제 시행을 예고할 당시 ‘서울에 있는 대규모 재건축·재개발 단지들이 분양가상한제로 사업이 중단되면 공급 위축 현상이 일어날 것’이라는 우려가 제기됨에 따라 정부는 이번 ‘10·1 대책’을 통해 관리처분계획인가를 받은 단지의 경우 내년 4월 전 입주자 모집공고를 신청하면 분양가상한제를 피할 수 있게 해줬다. 일종의 퇴로를 열어준 셈이다. 단 이를 제대로 사용하려면 해당 단지들은 서둘러 이주와 철거를 마쳐야 한다. 현재 서울시내 관리처분인가를 받은 단지는 총 61개다. 



결국 현 정부가 분양가상한제를 실시하는 가장 큰 목적은 집값 상승의 진원지인 재건축·재개발 단지를 규제하기 위함이다. 해당 주택의 높은 분양가가 주변 집값을 자극하고, 오른 집값이 또다시 분양가를 끌어올린다고 보는 것이다.


서울 주택 공급 ‘뚝’

하지만 분양가상한제로 공급이 위축될 경우 집값은 여전히 잡기 힘들 것이란 의견이 우세하다. 이은형 대한건설정책연구원 책임연구원은 “문제는 공급이다. 그런데 현재 서울 등 주요 지역에서 분양가상한제를 피할 수 있는 단지가 드물다. 공급이 해결되지 못하면 유예기간 효과도 크지 않을 것으로 본다”고 밝혔다. 

부동산 제도의 역사를 되짚어보더라도 분양가상한제 시행 이후에는 주택 공급이 확연히 줄어들었다. 1970년 때부터 존재한 분양가상한제는 주택 시장의 흐름에 따라 ‘적용’과 ‘폐지’를 반복했는데, 최근에 있었던 분양가상한제의 실시 기간은 노무현 정부 때인 2007년이다. 당시 분양가가 너무 높다는 여론이 일자 정부는 같은 해 9월 주택법을 개정해 공공택지뿐만 아니라 모든 공동주택에 대해 분양가상한제를 적용했다. 

하지만 이때부터 주택 공급 물량이 급격히 줄어들기 시작했다. 특히 서울의 경우 새 아파트 입주 물량은 2008년 5만6000여 가구에서 2009년 3만1700여 가구, 2010년 3만5000여 가구, 2011년 3만6900여 가구 등으로 절반 가까이 줄어들었다. 이 같은 공급 부족 현상은 2014년 분양가상한제가 탄력적용으로 바뀌기 전까지 이어졌다. 

정부는 재건축·재개발 단지에 퇴로를 열어주고, 지역도 동별로 세밀하게 지정해 공급 위축에 대한 우려를 불식하겠다는 방침이지만, 그것이 얼마나 실효성이 있을지는 의문이다. 특히 서울 시내 61개 재건축·재개발 단지 중 내년 4월까지 입주자 모집공고가 가능한 지역은 극히 일부다. 현행 규정상 100% 철거가 이뤄져야 분양을 신청할 수 있는데 6개월 만에 이주와 철거를 한다는 건 거의 불가능한 일이기 때문이다. 

서울 소재 한 재건축 조합 관계자는 “이주하고 철거하려면 6개월로는 턱 없이 부족하다. 원주민들이 이주를 거부할 경우에는 답이 없다. 우리 구역도 착공에 들어가기까지 3년 가까이 걸렸다”고 말했다. 

공급이 부족하면 집값은 다시 오르게 돼 있다. 이러한 우려는 이미 현실로 나타나고 있다. 지난 8월 정부가 분양가상한제를 예고한 이후 서울 부동산 시장은 다시 들썩이기 시작했다. 공급 부족으로 집값이 오르기 전에 ‘미리 사두자’는 심리가 발동한 탓이다. 심지어 최근 서울 아파트값 상승 폭은 1년여 만에 최대치를 기록했다. 한국감정원에 따르면 9월 23일 조사 기준 서울 아파트 값은 전주 대비 0.06% 올랐다. 13주 연속 상승세이면서 지난해 10월 둘째 주(0.07%) 이후 50주 만에 최대 폭으로 상승했다. 

이 같은 흐름은 10·1대책 이후에도 계속되고 있다. 10월 첫째 주 서울 아파트 가격은 0.07% 오르며 15주 연속 상승세를 이어갔다. 전국 아파트 가격도 0.01% 오르며 3주 연속 올랐고, 수도권 아파트 전세값은 0.09% 올라 약 3년 만에 최고 상승률을 기록했다.


분양가상한제가 집값 올린다!

내년 4월까지 입주자 모집공고가 가능한 단지들도 ‘10·1 대책’ 발표 이후 매매가가 급등하고 있다. 단일 규모로 최대 재건축 단지인 서울 강동구 둔촌주공아파트(1만2032가구)의 경우 전용면적 79m2(24평)의 호가가 처음으로 15억 원대를 넘었다. 아파트 인근 부동산 한 관계자는 “조합에서 어떻게든 6개월 안에 입주자 모집을 가능하게 하겠다고 해서, 분위기가 확 바뀌었다. 몇 주 사이에 2000만~3000만 원 정도 올랐다”며 “강남 개포주공 1단지나 4단지는 5000만 원에서 1억까지 올랐다”고 말했다. 

심교언 건국대 부동산학과 교수는 “분양가상한제 발표 이후 재건축 단지들은 사업성이 나빠져서 잠시 조정을 받았지만, 이번 발표로 6개월 내 다시 가격이 오를 가능성이 크다”며 “벌써부터 현금 부자들은 유예기간 안에 분양이 가능한 단지들을 찾아 나서고 있다”고 밝혔다. 

김학렬 더리서치그룹 부동산연구소장은 “2020년까지 신규 분양 물량은 지장이 없겠지만, 2021년, 특히 2022년 이후 서울에 신규로 공급되는 물량이 확정된 게 거의 없다”고 말했다. 

또한 그는 기존 아파트 시장도 상승세를 보일 것으로 예상했다. 미래 공급 일정을 불안해하는 실거주 수요자들은 지금도 준공 연한이 그리 오래되지 않은 준(準)신축 아파트로 몰리고 있다. 이러한 추세는 2021년까지 지속될 걸로 판단한다. 김 소장은 “서울과 인근 지역 신축 아파트 가격은 계속 오를 것이고 미분양 물량도 소진될 것으로 예상한다. 정부의 분양가규제 정책이 계속될수록 서울 등 인기 지역의 시세는 상승할 수밖에 없다”고 말했다.


“무주택자에겐 대출 장벽 낮춰야”

문 정부의 부동산 규제는 크게 ‘대출 조이기’와 ‘세금 중과’로 나뉜다. LTV(주택담보대출비율) 축소, 양도세 강화, 재건축 초과이익환수제도 부활, 재산세 및 보유세 강화 등이 대표적이다. 지난 2년간 문 정부가 발표한 주요 부동산 정책은 다음과 같다. 

▲ 2017년 6·19 대책 : LTV 70→60% 축소 및 전매제한 강화 ▲ 8·2 대책 : LTV·DTI(총부채상환비율) 40%로 축소, 투기지역·투기과열지구 지정 및 재당첨 제한, 조합원 지위 양도 금지, 조정지역 다주택자 양도세 중과 ▲ 9·5 추가 조치: 분당·대구·수성 투기과열지구 지정 ▲10·24 가계부채 종합대책: 신(新)DTI(총부채상환비율)· DSR(총부채원리금상환비율), RTI(임대업이자상환비율), LTI(소득대비대출비율) 도입 ▲2018년 7·6 종합부동산세 개편: 종부세율 인상 및 중과 ▲ 8·27 대책: 투기 지역 확대 및 경기 광명·하남 투기과열지구 지정 ▲9·13 대책: 종부세율 확정 및 신규취득 주택임대사업자 혜택 축소, 대출규제 강화 ▲2019년 8·12 대책: 민간택지분양가 상한제 적용기준 개선 ▲10·1 민간택지 분양가상한제 실시 등이다. 

집값 안정을 위해 나온 규제들이지만 매번 시장은 예상과는 다르게 반응하고 있다. 권대중 명지대 부동산학과 교수는 “집값 안정을 위해 내놓는 규제들이 오히려 서민들의 발목을 잡고 있다. ‘죽기 전에 내 집 하나 가질 수 있을까’ 하는 불안감에 떠는 이가 많다”고 말했다. 그러면서 그는 “정부의 연이은 규제정책이 단기적으로 반짝 효과는 있을 수 있으나 궁극적으로는 ‘헛발질’에 불과하다. 정책은 시장을 이길 수 없다”고 꼬집었다. 

실수요자에게 가장 아픈 규제는 ‘대출 조이기’다. 대출 규제는 다주택자를 잡겠다고 내놓은 정책이지만 실제 피해는 실거주자들이 보고 있는 셈이다. 권 교수는 “‘빚내서 집 사라’고 부추기는 것도 문제지만, 적정한 대출은 월급쟁이들에게 내 집 마련의 ‘마중물’이 될 수 있다. 일괄적인 대출규제보다 소득과 상환 능력을 고려해 무주택자에게는 대출 장벽을 낮춰야 한다”고 강조했다. 

2017년 8·2 대책에서 40%로 축소된 LTV는 2018년 9·13 대책 이후 규제가 더욱 강해졌다. 주택을 보유한 사람은 투기지역이나 투기과열지구, 조정대상지역 등 규제지역에서 주택을 신규로 구입할 경우 아예 주택담보대출을 받을 수 없다. LTV가 0%인 셈이다. 또 규제지역 내 공시가격 9억 원을 초과하는 주택에 대해서는 무주택자라도 실거주 목적이 아니면 주택대출이 불가능하다.


과도한 세 부담, 시장 불안 조장

세금 강화 정책 또한 지금처럼 집값이 계속 오르는 상황에서는 적절한 처방이 아니라는 게 전문가들의 주장이다. 일시적인 조정은 가능할지 몰라도, 지나치게 높은 보유세와 거래세는 세 부담만 가중시킬 뿐 부동산 안정과 거래 활성화에는 도움이 되지 않는다는 의견이 많다. 

현재 우리나라 재산세는 선진국 대비 꽤 높은 수준이다. 경제협력개발기구(OECD)가 발표한 자료 ‘국내총생산(GDP) 대비 부동산 과세 비교’에 따르면 거래세를 포함한 재산과세의 OECD 평균치는 1.92%지만 한국은 그보다 훨씬 높은 3.04%에 이른다. 

9·13 대책 이후 한동안 서울 아파트 값 상승세가 꺾인 데는 임대사업자 등 다주택자들을 겨냥한 규제가 주효했던 게 사실이다. 특히 고가주택(공시가 6억 원 초과)을 새로 사들인 임대사업자의 장기보유특별공제(장기특공) 혜택을 없앤 조치로 인해 시장은 순간 얼어붙었다. 과거에는 임대사업자 등록 후 8년간 주택을 보유하면 양도소득의 70%를 공제해줬지만 지금은 그 혜택이 0%로 줄어들었다. 

또한 임대사업자를 대상으로 한 종합부동산세(종부세) 감면 혜택도 줄어들었다. 과거에는 8년 장기임대 주택에는 종부세를 매기지 않았지만 9·13 대책 이후에는 1주택 이상자가 조정대상지역에서 사들여 임대주택으로 등록한 주택에 대해서도 종부세가 합산된다. 

이에 대해 심교언 건국대 부동산학과 교수는 “보유세·종부세는 인상하더라도 그 반대급부로 양도소득세와 취득세를 낮출 필요가 있다”고 지적했다. 주택 가격이 계속 오르는 근본적인 이유는 수요에 비해 공급이 적기 때문인데, 다주택자들이 쥐고 있는 물량을 풀기 위해서라도 양도소득세와 취득세는 낮춰야 한다는 얘기다. 심 교수는 “보유세와 종부세는 두더라도, 보유세가 부담스러워 집을 팔려는 사람과 실수요자들은 집을 살 수 있게 양도소득세와 취득세는 낮춰 거래의 숨통을 틔워줘야 한다”고 주장했다.


3기 신도시 실효성 의문

5월 16일 제3기 신도시 남양주 왕숙지구 환경영향평가 초안 설명회에서 주민들이 환경영향평가서에 문제를 제기하며 반발하고 있다(왼쪽). 9월 9일 서울 광화문에서 수도권 42개 재건축·재개발 조합원들이 ‘상한제 소급적용’ 반대 시위를 하고 있다. [원대연 동아일보 기자]

5월 16일 제3기 신도시 남양주 왕숙지구 환경영향평가 초안 설명회에서 주민들이 환경영향평가서에 문제를 제기하며 반발하고 있다(왼쪽). 9월 9일 서울 광화문에서 수도권 42개 재건축·재개발 조합원들이 ‘상한제 소급적용’ 반대 시위를 하고 있다. [원대연 동아일보 기자]

주택 공급 정책에 대한 실효성 또한 확신하기 힘들다. 정부는 지난해 12월 남양주 왕숙, 하남 교산, 인천 계양, 과천 지구를 신도시 예정지로 발표한 데 이어 올 5월 고양 창릉, 부천 대장 지구를 추가로 발표했다. 해당 부지에 3기 신도시를 건설해 2026년까지 수도권에 30만 가구를 공급하겠다는 계획이다. 하지만 이는 서울 집값을 잡기에는 역부족이라는 의견이 우세하다. 서울 집값을 잡으려면 서울 내 공급량을 늘려야 하는데 3기 신도시는 공급 물량의 대부분이 경기도에 분포한다. 

김현아 자유한국당 의원은 “사람들은 직장과 가깝고 집값이 유지되며, 교육환경도 좋은 곳에서 살고 싶어 한다. 이런 지역은 대부분 서울 안에 있다. 외곽에 신도시를 짓는다고 공급 문제가 해결되지 않는다”고 꼬집었다. 그러면서 그는 “서울에서 공급을 늘리려면 재건축·재개발 규제를 완화해야 한다”고 주장했다. 

“재건축·재개발을 묶어놓고 집값을 잡겠다고 하는 건 모순이다. 그런다고 무슨 효과를 얻을 수 있나. 강남에 재건축 건물을 가진 사람들을 괴롭히는 것 말고는 실질적인 효과가 없다. 누군가는 그런 모습을 보고 일시적으로 위안을 얻을 수 있을지는 몰라도, 결국 모든 피해는 서민들에게 온다. 서울에는 공급을 줄이고 엉뚱하게 외곽에 신도시를 짓겠다니, 이해하기 힘들다.” 

이처럼 계속되는 정부의 ‘헛발질’에 다수의 부동산 전문가는 내년에도 집값 상승이 이어질 것으로 전망한다. 10월 10일 한국개발연구원이 발표한 ‘부동산 시장 전문가 설문조사 결과’에 따르면 부동산 전문가 10명 가운데 6명(60%)이 1년 뒤 서울 집값이 더 오를 것으로 내다봤다. 현재와 동일한 수준의 가격을 유지할 것이라는 응답은 23.8%, 하락을 예상한 경우는 14.3%였다. 

김 의원은 “문재인 정부의 부동산 정책은 ‘부동산 정치’로 변질됐다. 집을 가진 사람과 갖지 못한 사람, 비싼 주택을 가진 사람과 그렇지 않은 사람들을 나눠 누가 더 많은지 ‘표’ 계산만 할 뿐”이라고 비판했다.




신동아 2019년 11월호

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