계획된 中 ‘이어도 도발’ 힘받는 제주해군기지 건설

제주해군기지(민군복합항) 조감도.

3월 26일 한중 정상회담에서 이명박 대통령과 후진타오(胡錦濤) 중국 주석이 배타적 경제수역(EEZ) 경계획정 협상을 조속히 추진하기로 뜻을 같이하면서 뜨거웠던 ‘이어도 논란’은 잠시 수면 아래로 가라앉은 것처럼 보인다.

이어도 논란은 3월 3일 류츠구이(劉賜貴) 중국 국가해양국장이 중국 관영 신화통신과의 인터뷰에서 “현재 국가해양국 소속 순시선과 항공기의 순찰 범위에 이어도가 포함되며, 감시선과 항공기를 동원한 정기순찰을 하겠다”고 밝히면서 불거졌다.

이어도는 우리나라 최남단인 마라도 서남쪽 약 149㎞, 중국 서산다오(余山島)에서 287㎞ 떨어져 있는 수중암초다. 국제적으로는 1900년 이어도에 충돌한 영국 상선의 이름을 따라 소코트라암(Socotra Rock)으로 불린다. 이어도 해역은 우리나라로 북상하는 태풍의 길목이어서 해양기상학적으로 매우 중요한 곳이며, 동중국해의 황금어장이고, 연간 수십만 척의 선박이 통항하는 해상교통의 요충지다. 우리나라는 이미 2003년에 연면적 1345㎡의 해양과학기지를 완공해 운영 중이다.

흥미로운 것은 류 국장의 발언이 마침 제주해군기지 건설을 놓고 찬반 양측이 격돌하던 시기에 전해지면서 양측 모두에게 불을 질렀다는 점이다.

해군기지 건설 찬성 측은 “이어도 해역은 우리나라 무역 물동량의 99.7%가 통항하는 ‘경제 생명줄’이며, 중국의 관할권 주장으로 분쟁 가능성이 높은 만큼 하루빨리 제주해군기지를 건설해야 한다”고 목소리를 냈다. 반면 반대 측은 “기지 건설로 중국이 이어도 문제를 들고 나온 것”이라며 “제주해군기지 건설 강행은 중국 등 주변국을 자극하고 잘못된 신호를 준다”고 맞받았다. 일부 언론은 “제주해군기지 건설을 이어도와 연관시키는 것은 위험한 발상”이라는 요지의 기사를 쏟아냈다.



제주해군기지는 미래 대양해군 핵심전력인 제7기동전단의 모항 기능을 수행할 민군복합항이다. 제주특별자치도 서귀포시 강정마을에 들어서는 해군기지는 지난 3월 구럼비 바위 폭파를 시발로 공사가 시작됐다. 제주도는 ‘공유수면매립공사 정지를 위한 사전예고 및 공사정지 협조요청’ 공문을 국방부에 보냈고, 현재는 공사정지 청문절차를 끝내고 제주해군기지 사업장 내 공유수면 매립공사 정지명령을 내릴지를 검토 중이다.

해군기지 찬반 양측에 기름 부은 ‘이어도 발언’

국방부는 “공사 중지를 위한 행정명령을 통보해오면 국방부는 절차에 따라 대응방향을 정해나가겠다”는 입장이다. ‘지방자치단체장의 처분이 현저히 공익을 해친다고 인정되면 주무 장관이 시정을 명하고 이행하지 않으면 이를 취소하거나 정지할 수 있다’는 지방자치법 169조가 그 근거다. 제주해군기지 건설의 당위성을 밝혀온 새누리당이 4·11총선에서 과반 의석을 확보해 공사는 속도를 낼 것으로 보이지만, 이렇게 되면 강정마을 주민들과 반대 단체의 반발도 그만큼 거세질 것이다.

만약 한중 정상회담 후속조치로 양국 외교당국이 EEZ 협상 테이블을 마련하더라도, 중국 측이 지금까지의 주장을 철회하지 않는 한 이어도 문제는 다시 뜨거운 감자가 될 것이 자명하다. 이어도 협상이 언론에 오르내릴수록 제주해군기지 찬반 논란 역시 정비례 그래프를 그릴 가능성이 매우 높다. 이 경우 제주해군기지 건설에 대한 반발이 마을 주민들의 생존권 보호와 환경보호 때문이라면 충분히 이해할 수 있지만, ‘해군기지 건설이 중국을 자극한다’는 반대 측 논리는 받아들이기 어렵다. 구체적으로 살펴보자.

류 국장의 ‘이어도 발언’과 제주해군기지 건설은 중국이 의도했든 안 했든 연관성이 있어 보인다. 2006년 12월 한중 해양경계 확정 회담에서 “이어도는 수중암초이므로 양국 간 영토분쟁은 없다”는 데 뜻을 같이한 중국이, 이 시점에 관할권 운운하며 다시 이어도 문제를 꺼내 긴장 상황을 연출한 까닭이다.

지난해 해양경찰청이 발표한 자료에 따르면, 최근 5년간 중국 관공선이 이어도 해역에 나타난 횟수는 38회에 달한다. 항공기와 군함, 어선까지 보냈다. 이어도 해역의 긴장이 고조되는 상황이다 보니 언젠가는 분쟁지역이 될 것이라는 전망도 잇따르고 있다. 물론 한중 해군 간 실제 무력 충돌 가능성은 매우 낮지만 중국 국가해양국의 움직임을 미루어 보면 양국 함정이 이어도에서 대치할 상황은 언제라도 벌어질 수 있다.

만에 하나 그런 상황이 발생하게 되면 ‘협상 선점’을 위해서라도 이어도 해역에 한국 함정이 먼저 도착해 자리 잡고 있어야 함은 당연하다.

그렇다면 제주해군기지 반대 측 주장처럼 기지 건설이 중국의 이어도 도발을 촉발 했을까. 중국은 왜 이 시점에서 이어도 문제를 꺼냈을까. 이를 알기 위해 국제법과 중국 해군 약사(略史)를 살펴볼 필요가 있다.

유엔해양법협약(UNCLOS)

영해(領海)라는 개념은 17세기 네덜란드인 바인케르스훅(Cornelius van Bynkershoek)에 의해 체계화된 ‘착탄거리설(cannon shot rule)’, 즉 해안에 배치된 대포의 최대 사정거리를 영해의 폭으로 정하는 것이 기준이 되었다. 18세기 들어 대포의 사정거리가 늘면서 3해리(海里, 약 5.6㎞)까지를 영해로 인정했으나, 20세기 들어 인구 증가와 어업기술의 발달, 어족자원 보호, 무역 증가 등으로 영해 폭을 확대하자는 국제여론이 대두됐다. 이 문제를 해결하기 위해 1930년 국제연맹(League of Nations, 유엔의 전신)은 네덜란드 헤이그에서 국제해양법협약회의를 열어 성문화를 시도했으나 결과물을 도출하지는 못했다. 1945년 미국은 독자적으로 ‘자국 연안에 인접한 수심 183m까지의 대륙붕 자원은 자국의 관할하에 있다’는 대륙붕 개념을 들고 나왔다. 트루먼 선언(Truman Proclamations)이었다. 1946~50년에는 아르헨티나, 칠레, 페루를 비롯한 남미 국가들이 미국의 ‘대륙붕 모델’을 도입하고 영해를 200해리(약 370㎞)까지 일방적으로 확장했다. 그러나 트루먼 선언에서는 대륙붕의 정의와 경계가 명확하지 않았던 탓에, 많은 국가는 여전히 12해리(약 22.2㎞)를 영해로 인정했다.

필리핀 팔라완 서쪽 해상에서 대치한 필리핀 라자 후마본호와 중국 경비함 하이쉰 31호(아래).

영해에 대한 국제적인 혼란이 계속되자 유엔은 7년간 준비를 거쳐 1958년 스위스 제네바에서 제1차 유엔해양법회의를 개최했다. 제1차 회의에서 ‘어업 및 공해의 생물자원 보존에 관한 협약’ ‘대륙붕에 관한 협약’ ‘영해 및 접속수역에 관한 협약’ ‘공해에 관한 협약’을 채택해 성문화했다. 그러나 영해 및 어업수역 경계획정(outer limit) 및 200해리를 초과한 대륙붕 외측 한계 설정에 실패했고, 협약에 서명한 국가들이 비준 동의를 하지 않는 등 많은 허점을 안고 있었다. 1960년 제네바에서 제2차 회의를 개최했으나 역시 별다른 진척을 보이지 못했다. 이후 영해와 배타적 어업관할권 확대를 주장하는 국가가 증가하면서 1967년에는 66개국이 12해리를, 8개국이 200해리를, 25개국은 여전히 3해리를 영해로 적용해 혼란은 여전했다. 결국 1973년 미국 뉴욕에서 열린 제3차 유엔해양법회의를 거쳐 1982년 자메이카 몬테고 회의에서 극적인 타협을 봤지만, 유엔해양협약이 법적 효력을 갖기 위해 필요한 60개국의 비준이 이뤄지지 않아 유명무실했다. 협약을 맺은 지 12년 후 가이아나(Guyana)가 60번째 국가로 비준하면서 1994년 11월 16일, 드디어 유엔해양법협약(UNCLOS III, 17장 320조항 9개부칙)이 법적 효력을 갖게 된다.

주요 내용은 ①영해 폭 최대 12해리로 확대 ②200해리 EEZ 제도 신설 ③심해저 부존광물자원은 인류 공동유산으로 정의 ④해양오염 방지를 위한 국가의 권리와 의무 명문화 ⑤연안국 관할수역에서 해양과학조사 시의 허가 규정 마련 ⑥국제해양법재판소 설치 등 해양 분쟁해결의 제도화에 관련된 내용이다. 영해 12해리, 접속수역 24해리, EEZ 200해리 개념을 규정한 명실상부한 국제법이기도 하다. 한국과 중국은 1996년 이 협약을 비준했다.

전술한 대로 이어도는 마라도에서 149㎞, 중국 서산다오로부터 287㎞ 떨어져 있다. 양국의 200해리 안에 있지만, 통상 해양경계를 확정할 때 양국 간 거리의 중간선을 기준으로 하는 것을 감안하면 이어도는 중간선에서 48해리(약 89㎞) 한국 측에 들어와 있다.

대만해협 위기와 중국의 치욕

해군의 특권은 글로벌 접근성에 있다. 역사적으로도 해군력이 강성했던 국가는 식민지를 비롯한 새로운 영토와 자원을 확보할 수 있는 기회를 거머쥐었다. 현재의 중국은 넓은 영토와 자원은 물론 경제력까지 갖추게 됐고, 이를 바탕으로 해군력을 확장시키고 있다. 이는 자연스러운 현상이다.

중국의 해군력 증강은 2006년 후진타오 주석의 ‘해양대국’ 선언을 기점으로 활발히 진행돼왔다. 항공모함을 진수하고, 대함탄도미사일(ASBMs)과 대함순항미사일(ASCMs), 최신예 잠수함 등을 개발해 실전 배치한 것도 해군예산이 그만큼 늘었기 때문이다. 동시에 중국 해군에 새로운 2가지 임무가 주어졌다.

첫 번째 임무는 중국의 주요 무역 항로이면서 경제 성장에 필요한 에너지의 80%가 공급되는 인도양~말라카해협~남중국해로 이어지는 해상교통로를 보호하는 임무였다. 이 임무는 1993년 중국이 석유 순수입국으로 전환되면서 더욱 중요해졌다.

두 번째 임무는 대만 독립을 저지하고 미국의 무력 개입을 차단하고자 하는 소위 ‘반접근 전력(anti-access force)’을 구축하기 위함이다. 1995~96년 대만해협 위기 당시 미국은 니미츠호와 인디펜던스호 2척의 항공모함을 대만해협에 배치해 중국의 도발을 저지했다. 중국으로서 잊을 수 없는 치욕이었고, 이를 차단해야 할 필요성이 제기됐다.

이 2가지 임무와 별도로 중국은 이미 30년 전부터 해군력 증강 정책을 꾸준히 실행해오고 있다. 1949년 중화인민공화국 수립 직후 창설된 중국해군(PLAN)은 1980년대까지 본토로부터 12해리 수역에만 관심을 집중시키는 ‘연안 방어(near-coast defense)’가 핵심전략이었다. 이 시기 중국 해군은 본토의 화력 지원 없이는 독자적인 작전이 불가능했고, 특히 적 항공기와 잠수함에 매우 취약했다. 이집트가 1956년 수에즈 운하 국유화 조치(Suez crisis)로 영국·프랑스·이스라엘 연합군의 공격을 받을 때, 이집트를 독자 지원하기 위해 30만 명의 자원병 파병과 군수물자를 수송하려고 했지만 함정과 수송선이 부족해 계획이 무산될 정도였다. 당시 중국 해군함정은 국민당으로부터 노획한 선박과 전국에서 징발한 중·소형 선박을 포함해 총 183척뿐이었다. 1960년대에는 인도와 소련과의 국경분쟁에 매달렸고, 1974년 인도가 핵무기 개발에 성공하자 육상 전력 증강에 더욱 집중했다.

1980년대 들어 덩샤오핑(鄧小平)의 개방정책에 힘입어 해안 지방이 경제특구로 지정되면서 경제적 중요성이 부각되었고, ‘근해 적극방어(near seas active defense)’ 개념이 도입됐다. 이 전략을 이끈 인물이 덩샤오핑의 최측근이었던 류화칭(劉華淸)이다. 류화칭은 1982~88년 중국인민해방군 해군사령관으로 재직할 당시 ‘도련(島?, island chain)’ 전략을 수립했다. 도련은 ‘섬들로 이어진 사슬’이라는 뜻으로, 1951년 미국 국무장관 존 덜레스가 창안한 공산권 해양 봉쇄 전략이었다.

류화칭의 도련 전략은 3단계로 구분된다. 제1도련은 2000~10년에 류큐제도~필리핀~보르네오로 연결되는 수역의 통제권을 확립하는 것이고, 제2도련은 2010~20년에 오가사와라제도(小笠原諸島)~괌~인도네시아 수역의 통제권을 확립하는 것이다. 3단계는 2020~40년에 중국 해군력의 핵심 요소인 항공모함을 이용해 태평양과 인도양에서 미국 해군의 영향력을 차단하는 것이다.

그는 1987년 광둥(廣東)성 광저우(廣州)에 위치한 해군 교육기관에 ‘비행원 함장반’을 개설해 미래 항공모함을 지휘할 예비함장들을 육성하기도 했다.

해군력 증강과 함께, 중국은 1992년 전국인민대표대회에서 남중국해에 대한 주권을 주장하는 ‘중화인민공화국 영해 및 인접구역법(中華人民共和國領海及毗連區法)’을 통과시켰다. 그래서일까. 같은 해 5월 베트남 수역에서 석유 탐사를 해 베트남과 분쟁이 일었고, 7월에는 베트남이 영유권을 주장하는 다락 산호초(Da Lac Reef) 지대를 강제 점령했다. 1995년 5월에는 필리핀이 영유권을 주장하는 팡가니방 산호초(Mischief Reef)를 일방적으로 점유하기도 했다.

2011년 5월 26일에는 두 척의 중국 해안순시선이 베트남 남부 해안에서 120㎞ 떨어진 베트남 EEZ 내에서 베트남 석유 탐사선 케이블을 절단하는 사건이 발생했다. 베트남 외교부 대변인은 당시의 장면이 담긴 비디오를 공개하며 중국 순시선의 행태를 비난했지만, 중국 외교부 장위(姜瑜) 대변인은 “중국 선박은 중국의 관할권 내에서 정상적인 해양 업무 집행 및 감시 활동을 했다”고 되받았다. 결국 베트남은 중국 해군에 대응하기 위해 인도에 해군기지를 제공하는 방안을 검토하면서 해군 예산을 매년 증액하고 있다.

중국 경비함 도발에 필리핀 전투기 출격

필리핀의 경우도 사정은 비슷하다. 2011년에만 7차례에 걸쳐 중국 경비함의 도발에 시달렸다. 팔라완(Palawan) 서쪽 250㎞ 해상에서 중국 경비함이 필리핀 소속 석유탐사선을 위협하자 필리핀 공군 전투기가 출격하는 사태까지 벌어졌다. 이후에도 중국은 헬리콥터 이착륙함인 최신예 3000t급 경비함 하이쉰(海巡) 31호를 이 수역에 파견했고, 이에 맞서 필리핀은 제2차 세계대전에서 활약한 해상호위함 라자 후마본(Raja Humabon)을 급파했다. 1960년대 후반까지만 해도 필리핀 해군력은 동남아시아에서 가장 우수했지만, 현재는 중국 해군의 위협에 대처할 능력이 부족해 미국에 지원을 요청하는 처지다. 미국은 올해 필리핀에 고속 순찰함 2척과 최소 1억4000만 달러 상당의 군사 원조를 할 계획이다.

유엔해양법협약은 EEZ 또는 대륙붕을 벗어난 수역에 대해서는 권리를 인정하지 않는다. 그러나 중국은 역사적 배경을 기반으로 자국 EEZ를 벗어난 수역과 동남아시아국가연합(ASEAN) 국가들의 영해와 중첩되는 지역에까지 관할권을 주장하며 무력 행위를 하고 있는 것이다.

이런 점을 고려하면 분명 이어도 발언은 심상치 않다. 우리 정부 당국자는 “이어도 관할 문제와 관련한 중국 측의 주장에 대해 우리 정부는 전혀 받아들이지 않을 것”이라며 “해안선 길이를 고려해야 한다는 중국 정부의 주장은 통상적으로 받아들여지지 않는 논리”라고 강조한다.

양국 간 중첩 수역에는 중간선을 적용하는 것이 온당하고 국제적으로도 적법하다. 그러나 중국이 국제법을 몰라서 이어도 근처를 배회했을 리 없다. 게다가 1996년 유엔해양법협약이 비준된 이후 이어도 주변 수역에 대해 한국과 중국은 무려 16차례 협상을 했지만 해양 경계 획정에는 실패했다.

강력해진 해군력을 바탕으로 남중국해에서의 도발을 감안하면 정부 주장처럼 상식과 국제법으로 해결될 문제도 아니다. 중국 해군력 증강의 최종 목표인 2040년 태평양 진출을 염두에 두고 벌이는 중장기적 정책의 일환(류화칭의 제3도련)으로 해석할 수 있는 대목이다. 중국으로서는 일본과 아세안 국가들의 강력한 반발로 제1도련의 제해권 확보가 쉽지는 않은 상황에서 유일하게 두드려볼 수 있는 곳이 이어도 주변 수역일 수 있다. 또 중간선 원칙을 인정하고 이어도 수역 관할권을 한국에 넘기게 되면 남중국해에서 벌어지고 있는 아세안 국가들과의 분쟁에서 불리한 선례를 남기게 된다. 게다가 올 가을에는 5세대 지도부가 등장하는 권력교체기다.

중국의 이어도 딜레마

결국 국제법과 중국 해군전략, 내부 사정 등을 종합 고려해보면, ‘제주해군기지 건설이 중국을 자극한다’는 반대 측 논리는 성립하지 않는다.

이어도 문제는 해양경계 획정 결과에 따라 귀속이 결정되겠지만, 양국이 해양경계선 합의에 이르기는 쉽지 않다. 남중국해의 사례를 감안하면 한국 정부의 희망대로 순순히 이어도 수역 관할권을 포기할 가능성은 낮아 보인다. 그나마 한국과 일본이 일정 수준의 해군력을 보유하고 있어 남중국해 국가에 한 것 같은 도발행위를 하지 못하고 있다고 보는 게 설득력이 있다. 김동환 국제전략자원연구원(IISR) 원장(국제정치학 박사)의 설명이다.

“중국은 30년 전부터 류화칭 주도로 해군력을 증강해온 만큼, 중국의 ‘이어도 도발’을 이어도 수역의 해양자원과 해군기지 건설 때문으로 보는 분석은 무리가 있다. 오히려 적정 수준의 해군력을 갖추어야 중국과 대등한 위치에서 대화나 협상이 가능하다. 물론 중국과의 무력분쟁을 염두에 둔 즉각적인 해군력 증강은 아니다.”

필리핀과 베트남 사례, 그리고 중국의 해군 전략과 해군력 증강을 감안하면 이어도 역시 분쟁 가능성이 언제든 열려 있는 곳이다. 상대가 중국이든, 일본이든 국제법상 인정받은 자국의 영해는 스스로 지켜야 한다.

손자병법에 ‘양병천일, 용병일시(養兵千日, 用兵一時)’란 말이 있다. ‘한 번의 전투를 위해 병사를 천일 동안 훈련시키고, 결정적인 시기에 한 번에 쓴다’는 뜻이다. 결정적인 때에 대비해 마땅한 군대를 양성하려면 오랜 시간이 걸린다. 임진왜란 당시 조선은 20일 만에 수도를 잃었고, 이순신 장군이 이끄는 조선 수군이 없었다면 대한민국이 지금까지 존재했을지는 의문이다. 2012년 임진년에는 일본이 아닌 중국이 500여 년 전의 임진왜란을 떠올리게 한다. 중국의 이어도 발언이 제주해군기지의 필요성을 오히려 역설한 것이라고 한다면 무리일까.