• 전력은 복지 기반…공공성 강화해야
• 전력산업에선 ‘시장의 마법’ 안 통했다
• 한전이 발전자회사 관리 책임 맡아야

지난여름, 전력난으로 전국이 몸살을 앓았다. 정부는 그 어느 때보다 간절한 목소리로 ‘절전’을 외쳤고 국민 역시 이에 부응해 전기 사용 자제 캠페인에 동참했다. 세계 10위권 경제대국에서 이렇듯 전력 수급을 걱정하는 일이 벌어진 까닭은 뭘까. 박근혜 정부는 전력산업 정책을 어떻게 손봐야 할까. 전력난의 원인과 대책을 찾고자 국내외 전문가들이 한자리에 모였다.

9월 6일 ‘위기의 전력산업, 대안은 무엇인가’를 주제로 국회 산업통상자원위원회와 전국전력노동조합이 서울 코엑스에서 공동 주최한 ‘전력산업 정책방향 모색을 위한 국제 심포지엄’은 최근 국제적으로도 심화하고 있는 전력난의 원인을 진단하고 해외의 전력산업 자유화(시장화) 사례를 공유함으로써 한국 전력산업의 바람직한 발전 방향을 모색하기 위해 준비된 자리였다.

행사를 주최한 국회 산업통상자원위원회 강창일 위원장은 “한국은 에너지 자립도가 3% 미만인 자원빈국이면서 세계 6위의 온실가스 배출국으로 화석 에너지 고갈 위험, 원전 사고 위험성 등 내외부적 위험에 노출돼 있다”고 지적하며 “전력산업 구조개편을 먼저 추진해 정전과 요금 상승, 수급 불안 등의 사례를 겪은 미국과 영국, 오세아니아 지역의 경험을 공유함으로써 근본적인 대안을 제시할 수 있기를 기대한다”고 말했다.

국회 산업통상자원위원회 오영식 의원은 “올여름 우리 국민은 기록적인 폭염이 지속되는 와중에도 절전을 위해 에어컨 한 번 마음 놓고 켜지 못했고, 산업계도 전력수요 관리를 위해 조업을 조정하는 등 국민의 희생을 통해 전력수급 위기를 극복했다”고 회고하며 “이처럼 전력수급 위기가 계속되는 것은 정부의 전력산업 정책에 중대한 문제가 있었음을 방증한다”고 말했다.

김주영 전국전력노동조합 위원장은 “최근 원자력업계의 구조적인 문제점 노출과 송전선로 건설에 대한 현지 주민의 격렬한 반대, 한국전력공사의 적자 누적에 따른 부실 심화, 수요예측 기관의 자질 문제 등 여러 문제점이 한꺼번에 불거져 나오고 있다”고 지적했다.



“소수 기업이 발전 지배”

첫 번째 발제자로 나선 영국 흐렛포드셔대 휼라 다그데버런 교수는 미국의 레이건 전 대통령과 영국의 대처 전 총리처럼 정권 시작과 더불어 작은 정부를 지향하고 민영화를 도입하는 등 정치적 변화를 시도한 시기를 예로 들면서 전력산업에서는 자유화, 민영화 모델이 성공하지 못했다고 지적했다.

다그데버런 교수는 “민영화와 자유화 정도를 확대하더라도 전력산업에서 경쟁의 정도는 제한적일 수밖에 없다”고 말했다. 전력산업의 특성상 완전한 소매와 시장의 전면 개방이 일어나기 어렵고, 시장이 개방된 곳이라 할지라도 고객 전환은 검색과 전환 비용 등의 문제로 그 빈도가 낮을 수밖에 없다는 것이다. 그는 또 “경쟁적 운영의 잠재력이 가장 큰 것으로 보이는 발전부문 역시 결국 소수의 기업이 지배하게 된다”고 말했다.

그는 “전력산업의 시장기반 시스템은 투자 부문에서 투자비용 회수를 위해 수력발전과 같은 대규모 장기 프로젝트를 포기하고 고비용 연료로 운영되는 소규모 발전소를 선호하는 경향을 보이게 되며, 이러한 기술적 선택은 한계비용과 한계가격에 영향을 미친다”고 설명했다. 효율적인 경쟁이 가능하려면 가격이 유연하게 적용되고 고객이 공급사를 선택할 수 있어야 하지만, 이는 전기회사에 불확실성과 수익의 불안전성을 안겨줘 오히려 투자를 저해하는 주요한 원인이 된다는 것.

그는 “전력산업은 복지와 산업발전을 위한 기반 시설일 뿐만 아니라 탄소배출에도 영향을 미치는 만큼 시장 인센티브에 근거한 시스템은 효과적이지 못하다”고 결론지으면서 발제를 마무리했다.

소비자에 부담 전가

전력국(NZED)이 모든 대규모 발전과 송전 설비를 소유·운영하고 지방정부가 배전과 소매, 소규모 분산 전원을 소유·운영하는 방식의 전력산업 구조를 갖고 있다가 자유화에 나선 뉴질랜드의 경우는 어떨까. 뉴질랜드의 경제학자이자 전 빅토리아대 경제학 교수인 고프 버트람 박사는 발제를 통해 “전력국의 통합된 기획과 운영 시스템은 뉴질랜드의 환경에 맞춰 발전해온 시스템이었다”고 말했다.

뉴질랜드 정부가 전력공급 정책의 구조개편을 단행하기 전까지 전력국은 투명하고 명확한 정치적 책임을 바탕으로 운영돼왔다. 이윤 추구를 배제함으로써 공급 안정뿐만 아니라 가정용 전기 소비자에게 최저 가격으로 전기를 공급하는 것이 가능했다.

뉴질랜드는 1986년 전력공급 분야의 구조개편을 통해 전력국을 해체하고 발전 자산을 별개의 회사로 나눴으며, 신규 사업자의 진입이 가능한 경쟁적 도매시장을 도입했다. 중립적인 송전 플랫폼을 제공하기 위해 송전망은 국가 소유의 새로운 독점회사로 분리했다. 전력 공급처를 상업적으로 운영되는 기업 독립체로 전환하고 규모의 경제를 달성하기 위해 합병을 장려했다. 배전 분야에서 소매를 분리함으로써 소비자가 자신이 원하는 회사에서 전기를 공급받을 수 있게 됐다.

그러나 이와 같은 구조개편은 배전회사와 발전 및 소매회사에 엄청난 부(富)를 가져다준 반면 주택용 전기요금은 1986년부터 2011년 사이에 두 배로 뛰는 부작용을 낳았다. 최종 가격을 통제하는 규제기관이 부재했기 때문이다. 기존 회사들 간의 수직통합으로 신규 기업의 진입이 어려워진 것.

버트람 박사는 “과거의 구조에서 배전사업자들은 소매업을 비영리적 차원에서 수행했다. 그래서 이 단계에 들어가는 비용 중 소비자가 부담하는 것은 7%에 불과했지만, 소비자를 위한다는 명목으로 구조개편을 단행한 지 20년이 지난 2010년 소비자가 부담하는 비용은 크게 증가했다”며 “배전망 회사들이 큰 이익을 보았음에도 그 이익이 소비자에게 전달되지 않았으며, 발전 및 소매회사들은 임금 등 운영비용을 급속도로 증가시킨 후 요금을 올리는 방식으로 소비자에게 부담을 떠안겼다”고 주장했다.

버트람 박사는 또 “시장이란 용이한 역할을 수행하지만 전력공급과 같은 이슈에서는 우리에게 마법과 같은 결과를 보여주지 않는다”고 지적하면서 “설사 민영화를 하더라도 강력하고 효과적인 규제가 뒷받침되었을 때만이 부당이득과 바가지요금을 방지할 수 있다”고 강조했다.

칼 우드 미국 공공노조 규제정책 국장은 “미국은 1940년대부터 거의 모든 지역에서 싼값에 전기를 안정적으로 공급받을 수 있었지만, 1970년대 초반 시작된 규제 완화 및 철폐로 인해 전력공급의 안정성·고객 서비스 수준이 질적으로 하락했다”고 말했다. 우드 국장은 “미국 공익산업 노동자와 전력 소비자가 직면한 도전은 이익에 집착하는 기업들의 노동자 계급에 대한 광범위한 공격의 일부분에 불과하다”고 목소리를 높였다.

日, 전력산업 자유화 박차

일본은 1995년 법 개정으로 인해 독립발전사업자(IPP)가 기존 도매전기 사업자와 더불어 도매전력 시장에서 활동할 수 있게 됐다. 2000년 3월부터는 전력회사가 소유한 송전·배전망의 사용이 자유화됐으며, 소매시장 역시 부분적으로 자유화됐다.

오카자키 노부카쓰 일본 전국전력관련산업노동조합총연합(전력총련) 사회·산업정책 국장은 “일본의 전력회사들은 사업의 효율성을 높여 전기요금을 인하하는 등 다양한 가격 책정 플랜을 제공하고, 송배전 시스템의 공정성과 투명성을 확보하기 위해 민간기구인 전력계통이용협의회를 구성해 운영·감독하도록 하고 있다”고 소개했다.

일본은 전력사업자와 공급자, 자가발전 사업자 등의 투자를 통해 일본도매전력거래소(JEPX)를 설립해 2005년 4월부터 가동에 들어갔다

2011년, 일본에서는 전력산업 자유화 정책에 급제동이 걸리는 사건이 발생했다. 동일본 대지진 및 지진해일로 인한 대규모 정전사태와 후쿠시마 원전 사고로 인한 원전 가동 정지가 바로 그것이다. 후쿠시마 원전 사고로 50개의 원전 중 49개가 가동 중지됐으며 전력회사는 전기요금 인상에 나섰다.

지난해 12월, 아베 정부는 앞선 정부의 에너지 정책을 재검토하면서, 전력 부족 사태를 완화하고 전기요금 인상을 막고자 현재까지 가동이 중단된 원전을 재가동할 수 있다는 의견을 밝혔다. 올해 4월엔 2016년까지 전력 소매 분야의 전면 자유화를 시행하며 2018년부터 2020년까지 법적 분할을 통해 발전과 송전, 배전의 분리를 시행하는 전력구조개 편안을 발표했다.

民資발전 확대하는 한국

그러나 일본 정부의 이 같은 계획이 순조롭게 진행되지는 않을 것으로 보인다. 전력총련이 전력구조 개편 보고서에 대해 “최전선에 선 현장 노동자의 실제 상황을 충분히 고려하지 않았다”고 반박하고 나섰기 때문이다. 전력총련은 “가장 시급하고 중요한 사안은 전력구조 개편이 아니라 원자력발전소 가동에 역점을 두고 있는 에너지 정책의 재편성”이라 주장하며 이번 개편안이 ‘정책’이 아닌 ‘정치’의 결과물”이라고 꼬집었다.

그렇다면 한국은 어떨까. 한국도 전력산업에 민간자본의 개입이 늘어나고 있다. 송유나 사회공공연구소 연구위원은 “한국의 산업용 전력 사용 비중은 최근 10여 년간 꾸준히 증가해 전체 사용량의 60%가량을 차지하는 반면 주택용 비중은 오히려 줄어 총 전력소비량의 14%에도 미치지 않는다”면서 “그럼에도 산업용 전기요금은 일반용과 주택용에 비해 상당히 저렴하다”고 지적했다.

한국의 1인당 주택용 전력사용량은 경제협력개발기구(OECD) 평균의 절반도 되지 않는 반면 산업용 전기요금은 일본, 독일 등과 비교했을 때 크게 저렴하다(표 참조).



2001년 4월 한전은 분할 민영화를 위해 발전부문을 원자력 1개사와 화력 5개사로 분할했다. 같은 날 전력거래소가 설립되면서 6개 회사는 전력 판매 입찰 경쟁을 시작했다. 하지만 원자력과 석탄화력의 경우 기저발전으로서 기능을 할 수밖에 없기 때문에 입찰 경쟁은 무의미했으며, 생산된 전력을 한전이 독점적으로 구매하므로 전력거래는 모회사와 자회사 간 이뤄지는 것에 불과했다.

송 연구위원은 “2008년 8월 제1차국가에너지기본계획(2008~2030)이 수립되면서 한국의 국가 에너지 정책은 고유가 경향의 장기 지속, 석유와 LNG(액화천연가스)의 수급불안 가중, 에너지원 고갈 위험성 증대, 각국의 에너지 안보에 따른 정치적 위기 심화, 저탄소에 기반을 둔 에너지 전환 문제 등을 고려한 ‘원자력 발전 확대’ 정책으로 귀결됐다”고 덧붙였다.

기본계획대로라면 신고리 3, 4호기와 같은 1400MW급 원전이 추가로 11기 이상 건설돼야 하지만, 올해 2월 22일 확정된 제6차 전력수급기본계획에는 4기의 원자력발전 건설을 유보하고 신재생 에너지를 국가에너지기본계획 수정안보다 두 배 이상 확대하는 내용이 담겨 있다. 특히 민자발전 확대, 즉 전력산업 민영화와 관련해서는 상당히 과감한 계획안이 제출돼 있다. 제4~5차 계획을 통해 민자발전은 복합화력을 중심으로 지속적으로 확대돼 현재 전체 설비용량의 15~20% 가량을 차지하고 있다. 현재 정부 정책 방향대로라면, SK그룹 계열사가 6400MW 이상의 설비를 보유해 민자발전 1위, 포스코 계열사가 5400MW로 2위, GS그룹 계열사가 4000MW로 3위를 차지하게 될 것이다. 이와 함께 동부·삼성·동양·STX그룹도 발전 시장에서 비중을 확대하게 될 것이다.

“특혜가 민영화의 진실”

1990년대 말, 민자(民資)발전 사업 촉진을 위해 정부는 한전이 민간발전회사와 전력수급계약(PPA)을 맺는 형태로 민간발전회사의 사업안정성을 보장해줬다. 발전용량에 따라 용량요금이 지급되는 것은 전력거래소의 시스템과 같지만 실제 발전 전력량에 대해서는 원재료비를 고스란히 반영해주는 방식이다.

6개 민간 발전회사는 PPA 계약과 각종 특혜를 통해 높은 수익을 보장받고 있다. 6개 한전 자회사의 설비 용량은 7만MW 정도다. 민자발전의 2013년 설비총량은 7200MW 정도로 공공 대 민간 비율은 대략 10대 1이다. 그런데 발전 규모가 10분의 1에 불과한 민간발전회사의 당기순이익 총합계는 한전자회사들, 즉 공기업 발전회사들의 총수익보다 많다. 2012년 한전 6개 자회사의 당기순이익 총액이 8061억 원인 반면 민간발전회사의 당기순이익 총합은 9348억 원에 달한다.

송 연구위원은 “한전은 2012년 3조 2000억 원의 당기순손실이 발생했고, 부채도 5조 원가량 늘어났는데, 요금 인상 등을 통해 적자를 해결하고자 하는 한전의 방식으로는 결코 적자를 메울 수 없다”고 지적하면서 “적자의 원인인 전력거래시스템을 바꾸고 자회사와의 불편한 거래를 중단해야만 궁극적인 적자 축소가 가능할 것”이라고 말했다.

그는 “한전이 협박하고 언론에서 아껴 쓰라고 강조하는 주택용 및 공공용 전력의 비중은 채 20%도 넘지 않는다. 전체 전기소비 중 산업용 소비가 53%를 차지한다. 산업용 전기소비 중 절반 이상은 자동차, 중공업, 반도체, 조선, IT 등 모두 대기업 사용분”이라면서 “대기업은 낮은 산업용 요금으로 특혜를 받고, 민자발전에 진출해 엄청난 수익을 얻고, 천연가스 직수입에도 참여해 에너지를 값싸게 쓰고 비싸게 되팔고 있다. 이것이 바로 민영화의 진실”이라고 강조했다.

안현효 대구대 교수는 “2003년 노사정위원회 공공특위 공동연구단이 ‘구조개편 이후 기대했던 편익이 가능한가’의 문제를 전반적으로 재평가한 결과 전력산업 구조개편 2단계인 배전분할은 전력요금의 상승 및 공급 불안 우려가 있으나, 기대편익은 불확실하다는 문제점을 들어 배전분할 중단을 권고했고, 이를 정부가 수용해 2004년 6월 배전분할 추진을 중단했다”고 설명하면서 “배전분할 중단 이후 후속조치가 나오지 않아 한국의 전력산업은 어정쩡한 상태로 방치된 채 13년 동안 땜질 처방만이 이뤄졌으며 그 과정에서 민자발전이 확대됐다”고 말했다.

단기 이익에 매몰된 경영

안 교수는 “원전 9기의 정지와 수요 예측 실패, 유류나 가스 등 타 에너지와의 가격 불균형으로 인한 겨울철 전력소비 증대, 발전소 준공의 지연과 취소 등 전력 수급이 불안정한 데는여러 가지 이유가 있으나 발전분리 이후 민자발전의 비중이 증대한 것이 공급 차질의 근본 원인”이라고 지적했다. 민간발전회사의 높은 이윤 추구와 이를 가능케 하는 도매전력시장 구조, 발전사끼리의 경쟁 강화로 경영 시각이 단기적 이익에 매몰돼 수선 유지비를 감소시킴으로써 고장이 잦아지고 수리 기간이 길어져 전력공급 차질을 부채질하고 있다는 것이다.

그는 “궁극적으로 전력수급을 원활하게 하려면 석탄화력을 기반으로 하는 민자발전회사의 확대를 억제하는 동시에 민간발전회사가 발전소 건설계획을 이행하지 않았을 때 페널티를 부과하거나 이행 보증금을 납부하게 하는 등 신규 발전소 적기 건설을 위한 보완장치를 마련해야 한다”고 주장했다. 또 “한전의 자회사인 6개 발전공기업의 시장형공기업 지정을 해제해 한전이 재무적 책임뿐 아니라 관리 책임까지 가져야 한다”고 덧붙였다.