• 남북 양측이 통일방안을 놓고서 서로 상대방이 자기 방안을 받아들였다고 주장하는 것은 아전인수다. 왜냐하면 연방제에 대한 양측의 인식은 ‘1국가’라는 외형에서는 일치하지만 ‘체제’라는 본질의 면에서는 차이가 크기 때문이다.

2000년 6월의 역사적인 남북정상회담 이후 6개월 동안 남북은 급속한 관계개선을 이루어가고 있다. “분단 반세기 동안 이룬 남북의 교류·협력보다 지난 6개월의 화해와 협력이 더욱 두드러진다”는 평가가 지나치지 않을 정도다. 정상회담으로 물꼬를 튼 남북은 그 후 적십자회담에 따른 두 차례의 이산가족 상봉, 4차례의 장관급회담, 경협실무접촉, 최초의 국방장관회담, 김용순(金容淳) 특사의 제주도 방문 등 6개월 내내 ‘눈코 뜰 새 없는’ 대화가 이어졌다.

사상 유례없이 활발한 남북관계의 진전은 보수를 자처하는 우리 사회 일부 계층으로부터 “과속하는 것 아니냐” 하는 우려를 샀던 것도 사실이다. 급기야 한나라당 김용갑(金容甲) 의원의 민주당에 대한 ‘노동당 2중대’ 발언이 튀어나왔고, 황장엽(黃長燁) 전 노동당 비서는 “현 정부의 대북정책은 무너져가는 김정일(金正日) 일인독재 체제에 다시금 재생의 생기를 불어넣어 주는 것”이라며 햇볕정책을 정면으로 비판하고 나서기까지 했다.

이와 같은 사회 일각의 ‘롤백’은 정상회담 직후에는 표출되지 않던 현상이다. 당시에는 보수 목소리가 사라졌다는 지적이 나올 정도로 온 국민이 김대중(金大中) 대통령의 북한 방문과 김정일 국방위원장 면담에 이은 공동선언문 발표에 박수를 보냈었다. 보수 입장을 대변한다는 일부 신문과 방송에서도 대북정책의 각론에 대해 간간이 방법론적인 비판을 하고 나섰을 뿐 총론에 대해서는 부정적인 견해를 밝히지 않았다.

남북관계에 밀어닥친 역풍(逆風)

하지만 6개월이 지난 지금은 사정이 조금씩 변하고 있다. 정상회담이 성사된 사실은 물론 각종 남북관계의 진전에 대해 “그래서 어떻다는 것이냐”는 식의 냉소적인 반응을 보이는 경우가 늘고 있다. 전문가들은 이와 같은 국민의식의 기저(基底)에는 우리 사회에 만연한 경제위기에 대한 불안감이 도사리고 있다고 지적한다.



통일부 관계자는 “최근 국민의식 속에는 우리 경제가 거덜나고 있는 판에 무슨 대북지원이냐는 인식이 광범위하게 번지고 있는 것 같다”며 “이런 변화는 2001년의 대북사업 전망을 어둡게 하는 요소”라고 말했다.

북측이 남측과 대화 및 교류·협력에 나서겠다는 결심을 하게 된 가장 큰 이유는, 더 이상 물러설 곳 없는 심각한 경제난을 겪는 북한 경제를 회복시키기 위해 ‘최고지도자’ 김정일이 남한과 경제협력을 통해 체제 보전의 자양분을 섭취하겠다는 결단을 내린 탓이다. 극단적으로 말하면 북한은 ‘오로지’ 남한의 경제지원을 끌어내기 위해 남북관계 개선에 나섰다고 분석할 수도 있다.

지난 6개월간의 남북관계를 분석하고 2001년도 남북관계를 전망한 통일부 보고서는 이런 우려를 그대로 담고 있다. 2001년 남북관계에 가장 큰 걸림돌은 북측의 급작스러운 태도변화나 국제관계의 급격한 변화가 아니라 바로 우리의 경제사정이라는 분석이다.

‘올해 남북관계 총결산과 내년 추진방향의 설정’이라는 두 개의 큰 축을 기본으로 지난 12월12일부터 15일까지 평양에서 열린 4차 남북 장관급회담에서도 북측은 2001년의 대북지원 방향에 대해서 논의하자는 주장을 폈다. 하지만 우리 정부로서는 2001년도 경제전망이 불투명한 상황에 대북지원의 규모나 시기 등을 섣불리 논의할 수 있는 상황이 아니라는 것을 북측에 설명했다.

남북한간 물자교역은 1988년 ‘7·7선언’과 그 후속조치인 ‘대북한 경제개방조치’가 취해지면서 재개됐다. 남북교역이 시작된 초기에는 교역량이 2000만 달러에도 미치지 못했으나, ‘남북교류협력에 관한 법률’의 제정 등 관련 법제가 갖춰지기 시작한 1991년부터는 교역량이 1억 달러를 넘어섰다.

이후 북한핵문제, 동해안 잠수함 침투사건 등으로 남북관계가 일시적으로 경색되기도 했지만 교역규모는 꾸준히 증대되어 1995년부터는 줄곧 2억 달러를 상회했고, 2000년 10월 말 현재 3억6576만 달러를 기록해 사상 처음으로 4억 달러를 넘을 것으로 보인다(표1 참조).

‘북한 퍼주기’ 논쟁

하지만 교역 규모가 꾸준히 증가했다고 해서 2000년을 보낸 현재 남북경협이 본궤도에 올랐다고 평가하기는 이르다. 여전히 제도적 장치의 미비 및 물류와 통신시설 등 인프라의 절대 부족, 그리고 북한의 경제사정이 열악하다는 점 등 걸림돌이 많기 때문이다. 또 북한이 정말로 변화했느냐에 대해 기업과 일반 국민이 갖는 불신감과, 북한측이 보여주는 투명하지 않은 태도 등도 본격적인 남북교역을 가로막는 요인으로 꼽힌다.

이런 분위기 속에서 이미 지난 10월 통일부 국정감사에서는 정부의 퍼주기식 대북지원에 대해 여야간에 치열한 설전(舌戰)이 벌어졌다. 어려운 국내 경제사정을 감안하지 않은 우리 정부가 북한에 일방적으로 끌려다니면서 급기야 퍼주기로 일관하고 있다는 야당의 지적이 이어진 것.

여기에는 대북사업의 선봉에 섰던 현대그룹의 위기와 그에 따른 국민경제의 침체, 그리고 누적되는 ‘금강산 관광적자’가 큰 몫을 했다.

현대아산은 98년 관광사업을 시작한 이래 지난 6월 말까지 3억7557만 달러(4131억2700만원)를 지출했으나 수입은 1억6920만 달러(1861억2000만원)에 그쳐 2억637만 달러(2270억700만원)의 적자를 기록했다. 초기 시설투자와 부진한 관광객 유치 등이 주요 원인이다.

지출 내역을 보면 현대측이 북측에 제공한 관광사업 대가 2억7000만 달러(2970억원), 관광선 임차·운영비 1억557만달러(1161억2000만원)이고, 수입의 경우 관광선 수입 1억 5624만 달러(1718억 6400만원)를 비롯, 상품판매와 온천장 수입 등 기타 수익 1295만 달러(142억 4500만원)다.

특히 현대측이 금강산 관광선 출항 이후 6년 3개월에 걸쳐 북측에 사업대가로 지불해야 할 9억 4200만 달러(1조 362억원) 중 2000년 8월 말 현재 2억 9400만 달러(3234억원)를 지급한 것으로 나타났다. 금강산 관광대가로 관광객 1인당 북측에 제공하는 200달러(약 22만원)는 관광객 요금 가운데 30% 가량을 차지하는 것으로 분석됐다.

막상 국감이 먼저 방어 논리를 펴고 나선 것은 여당측이었다. 여당은 현정부가 북한에 ‘퍼주기’를 하고 있다지만 정부차원의 대북지원액은 김영삼(金泳三)정부 시절의 지원액을 밑돌고 있다고 반격했다.

국민의 정부가 들어선 이후인 98년 3월부터 현재까지 정부 차원의 북한지원 규모는 1억1925만 달러지만, 95년 6월부터 현정부 출범 전인 98년 2월까지의 북한 지원규모는 2억6172억 달러라는 것. 지원내역으로 보면 ▲98년 유엔 제4차 대북식량지원 1100만 달러 ▲99년 대북 비료지원 2825만 달러 ▲2000년 대북비료지원 8000만 달러 등이다.

이에 비해 전 정권에서는 ▲대북쌀지원 2억3200만 달러 ▲유엔 제2차 대북식량지원 305만 달러 ▲97∼98년 유엔 제3차 대북식량지원 2667만 달러 등을 기록했다는 수치를 내놓았다(표2 참조).

통일에 대비한 장기적 관점의 투자

여당측은 10월부터 태국산 쌀 30만t과 중국산 옥수수 20만t에 대한 지원(약 9000만 달러 규모)이 시작됐지만, 이는 10년 거치 20년 상환의 ‘차관’으로 지원돼 일방적인 퍼주기가 아니라고 주장했다.

야당측은 이와 같은 정부의 계산법에 대해 동의하지 않는다. 경수로건설 주계약 발효에 따라 올해 2월부터 우리측이 분담한 2억4200만 달러와, 금강산관광 및 개발사업에 대한 대가로 지급한 2억9400만 달러를 ‘대북지원’ 범주에 포함시켜야 한다는 것. 이 경우 현 정부 들어와 북한에 건네진 ‘광의’의 대북지원금은 7억 달러를 상회한다.

한편, 민간 차원의 대북지원도 전 정부시절 대한적십자사로 일원화됐던 창구가 다원화하면서 6686만 달러를 기록, YS정부 시절 2236만 달러에 비해 3배 정도 늘어났다.

정부관계자는 “경수로건설의 경우 이미 전 정권이 합의한 것에 대한 계약이행일 뿐이고 ‘금강산’은 민간기업의 투자이므로 지원 개념에 포함시키는 것은 무리”라고 일축했다.

대북지원의 ‘질’에 대한 논란도 있다. 김영삼 정부시절 경제부총리를 지낸 민국당 한승수(韓昇洙) 의원은 “정부측에서 이번 대북 식량지원과 관련해 지난 정부 시절인 95년과 상대 비교하는 논리는 상당한 문제가 있다”며 “95년에는 전량 비축 중이던 국산쌀을 지원했기 때문에 국부의 유출이 전혀 없었다”는 주장을 펼치기도 했다.

임채정(林采正)의원은 “우리가 하고 있는 대북지원이 단순한 지원이 아니라 ‘미래를 위한 절실한 투자’임을 분명히 인식해야 한다”며 “식량부족으로 제대로 자라지 못한 북한어린이들을 위해 보내는 한줌의 쌀을 아까워한다면 우리는 통일된 조국에서 수백배, 수천배에 이르는 값비싼 대가를 치를 것”이라고 경고했다.

남북간의 체육·예술·문화 교류가 남북간의 동질성 회복에 크게 기여하는 반면 북한에 지불하는 대가나 행사비용이 지나치게 많다는 점도 문제로 지적되고 있다.

통일부 자료에 따르면 현정부 들어 체육·예술 등의 분야에서 남북교류에 따른 개런티 등 소요금액은 ▲평양교예단 서울공연(5월29일∼6월11일) 550만 달러 ▲통일염원 금강산국제랠리(6월30일∼7월4일) 100만 달러 ▲남북대중음악회 방북공연(99년 12월20일) 75만 달러 등이었다. 특히 평양교예단의 서울공연의 경우 99년 50만 달러로 가능했던 것이, 올해 들어서는 550만 달러로 몸값이 급등했다(표3 참조).

6·15 공동선언 이행을 위한 당국 차원의 경제협력사업도 자칫 용두사미로 끝나는 것 아니냐는 우려를 사고 있다. 7월과 8월의 1, 2차 남북장관급 회담에서 경의선 및 문산-개성간 도로 연결에 합의해 우리측은 지난 9월18일 착공식 및 비무장지대 지뢰제거 등의 작업에 착수했지만 북측은 아직까지 별다른 움직임을 보이지 않고 있다.

민간 차원의 대북(對北)경협사업도 정부의 관리기능 부족과 법적 제도적 장치의 미비 때문에 많은 부침을 겪고 있는 분야다.

현 정부 대북경협사업의 원칙은 이른바 ‘정경분리(政經分離)’다. 정부는 민간의 대북사업에 대해 승인권은 갖지만 개입은 하지 않겠다는 것이다. 사업 승인단계에서 민간업체가 낸 사업계획서의 타당성과 실현 가능성, 남북관계 개선 기여 여부만 판단할 뿐이다. 사업수익성이나 손실보전은 정부의 고려 밖이다.

그렇다 보니 대북경협에 나선 기업의 피해가 속출하고 대북투자 의욕도 크게 위축되고 있다. 실제로 6·15 공동선언을 계기로 남북당국간 교류협력이 활성화됐는데도 올해 민간분야 대북경협사업 및 사업자 승인은 단 3건에 불과하다.

통일부측은 “사업에 대한 수익성 판단은 사업자가 독자적으로 해야 한다”며 “사업 실패에 대해 정부가 손실보전 등을 해주는 것은 적절치 않다는 것이 정부의 일관된 주장”이라고 말했다.

이 때문에 정부가 정경분리 원칙 적용을 ‘기계적’으로 적용한다는 볼멘소리가 나오고 있다. 민간기업이 사업성을 검토하는 단계에 정부측이 북한사회의 특성이나 북한시장에 대한 정보를 충분히 제공하지 않은 채 ‘알아서 하라’는 식으로 대처하고 있다는 것.

익명을 요구한 한 북한전문가는 “정부가 남북화해협력 분위기를 띄우기 위해 북한의 시장가치를 부풀리거나 정확한 가이드라인 제공 의무를 게을리하고 있다”고 꼬집었다.

동용승(董龍昇) 삼성경제연구소 북한연구팀장은 “북한의 시장가치나 성숙도를 냉정하게 평가한다면 투자가치는 제로에 가깝다”며 “민관 합동으로 남북경협을 사전에 협의하고 검토할 수 있는 컨설팅그룹이 생겨야 한다”고 지적했다.

법무법인 지평의 임성택(林成澤) 변호사는 “현 상황은 대북사업에 따른 모든 위험을 기업이 감수하게 돼 있다”며 “남북이 ‘공동재판소’를 설치할 수 없는 상황이라면 ‘공동조정위원회’를 설치해 기업의 위험부담을 덜어주어야 한다”고 제안했다.

4대 경협합의서 타결의 의미

그나마 남북 양측은 지난 11월11일 평양에서 열린 남북 정부당국자간 경협실무회담에서 ▲투자보장 ▲이중과세 방지 ▲청산결제 ▲상사분쟁 해결 절차 등 4개 분야 합의서에 가서명한 뒤 12월12일부터 4일간 열린 4차 장관급회담에서 서명함으로써 남북한 사이의 경제협력을 촉진하기 위한 제도적 장치를 마련했다(표4 참조).

4개 분야 합의서는 양측 기업인들이 상대 지역에서 자유롭게 기업활동을 하고, 이에 따른 불이익을 받지 않도록 보장하는 데 초점을 맞췄다.

투자보장 합의서는 남북이 상대방에 최혜국대우를 보장하고 투자관련 자금에 대해 자유로운 송금을 보장하고 있으며, 투자에 대해 공공목적의 수용이나 국유화도 원칙적으로 금지하고 있다.

이중과세 방지 합의서는 소득면제 방식을 채택해 한곳에서 세금을 물리면 다른 곳에서는 면세를 받게 하는 내용. 이자 및 배당소득과 로열티 등 투자소득은 국제관례에 따라 소득발생지역에서 10% 이하의 낮은 세금을 물리고 본국에서는 그 차액만 내게 했다. 연예인과 체육인이 당국간 합의나 승인을 받아 상대지역에서 활동해 돈을 벌 때에는 상대 지역에서 세금을 내지 않아도 된다.

청산결제 합의서는 남북 기업이 제3국이 아니라 남북이 지정하는 은행을 통해 거래대금을 결제할 수 있게 해 부대비용과 시간을 절약할 수 있게 했다. 이에 따라 남북간에 직접적인 환결제나 송금 등이 가능해진다. 또 미국 달러화 외에 남북이 합의해 환율을 직접 정하는 제3의 ‘가상통화’로 결제를 할 수 있다.

상사분쟁 해결 합의서는 분쟁이 일어났을 때 당사자간 해결을 원칙으로 하고 안 될 경우 남북상사중재위원회를 통해 조정토록 했다.

남북간에 경협 활성화를 위한 구체적인 틀이 만들어진 것은 이번이 처음이니 지금까지 대북투자란 것이 얼마나 허술하고 위험천만한 사업이었는지 짐작할 수 있다. 양측은 앞으로 국내법 절차를 밟은 뒤 2001년 상반기 중 발효시키는 방안을 추진키로 했다.

어쨌거나 4개 분야 합의서가 채택됐으니 앞으로 남한 기업의 북한 진출이 활기를 띨 것으로 보인다. 그 동안 재계는 대북 투자를 확대하기 위해서는 투자보장과 이중과세방지 등의 제도적 장치가 먼저 마련돼야 한다고 촉구해왔다. 또 청산결제합의서가 효력을 발휘하면 남북간의 교역 확대에도 도움이 될 것으로 예상된다.

“국민적 합의와 절차의 투명성 갖춰야”

전문가들은 현대와 토지공사가 추진중인 ‘개성공단’이 대북경협의 성패와 북한의 변화의지를 가늠하는 중요한 잣대가 될 것이라고 보고 있다. 향후 8년간 총 2000만평 규모로 조성될 개성공단은 1단계로 북방한계선 북서쪽 4㎞ 지점에 100만평 규모의 시범공단 조성공사가 2001년 상반기에 시작된다.

개성공단의 중요성을 강조하는 이유는 북측이 전면적인 개방에 나서기 어려운 상황에 국지적인 경제특구 방식의 개방을 시험할 수 있는 곳이 바로 개성공단이라는 지적 때문. 제한된 범위지만 북한이 개혁·개방을 통한 변화 의지를 가지고 있는가를 엿볼 수 있는 동시에, 우리로서도 경제난으로 경쟁력을 상실한 중소업체들의 활로로 활용할 수 있다.

아직까지 본궤도에 올랐다고 평가하기에는 이르지만 남북경제협력관계의 활성화는 남북관계의 실질적인 진전과 남북 평화정착을 위해서도 필수적이라는 지적이다. 통일부 교류협력과의 조명균(趙明均) 심의관은 “남북경협의 활성화는 북한의 자율적이고 안정적인 변화를 이끌고 북한경제를 재건하는 효과를 가져와 궁극적으로 남북관계 전반을 진정한 화해와 협력으로 이끌어 갈 것”이라고 말했다.

서대숙(徐大肅) 경남대 극동문제연구소장도 “앞으로 대북경제협력은 물론 대북정책 전반을 국민적 합의를 바탕으로 추진하는 것이 바람직하다”며 “정부도 대북경협 추진에 절차의 투명성을 확보하는 노력이 필요하다”고 지적했다.