MB정부 안보정책에 드리우는 ‘정무·홍보’ 파워

• 남북 관계에 변화의 기미가 엿보인 늦여름, 안보라인 관계자들은 ‘정무적 감각’이라는 말을 유난히 강조했다. 확고한 원칙주의자로 분류되던 인사들조차 “지지율을 고려해달라는 요청을 무시할 수는 없다”고 토로했다. 최근의 탄력적인 대북(對北) 자세, 국방예산 관련 행보 등이 모두 이러한 고려와 관련 있다는 것. 과연 이명박 정부는 이 아슬아슬한 줄타기를 이어나갈 ‘실력’이 있는가.

이명박 대통령이 8월23일 오전 청와대에서 김대중 전 대통령 조문 사절단으로 온 김기남 북한 노동당 비서(왼쪽)와 악수하고 있다.

최근 북한이 한편으로는 유화적 조치를 취하면서 또 한편으로는 우라늄 농축 핵 프로그램 진전을 주장하는 등 양면적인 태도를 보이고 있다. 이는 북한을 둘러싼 정세가 매우 유동적임을 보여주는 것이다.”

9월11일 외교안보자문단과 간담회를 가진 자리에서 이명박 대통령이 남긴 말이다. 미국인 여기자들과 개성공단 직원 유성진씨의 석방, 개성공단 통행제한 조치 해제 등 유화 제스처가 이어지는가 했더니 유엔 안전보장이사회에 제출한 서한에서는 초강경 자세를 취하는 등, 지난 여름 평양의 태도는 분명 이해하기 어려운 것이었다. 전문가들 사이에서 북한 권력 내부의 강온파 갈등설이 제기될 정도였다.

그러나 이에 마주한 서울의 정책행보 역시 ‘확고한 일관된 태도’와는 거리가 있었다. 먼저 눈에 띈 것은 8월23일 김대중 전 대통령 조문을 위해 서울에 온 김기남 노동당 비서 일행이 이명박 대통령을 면담한 일. 이 자리에서 정상회담 문제까지 거론됐다는 언론 보도가 나오자 이명박 정부의 대북정책에 근본적인 변화가 일어난 것 아니냐는 관측이 쏟아졌다. 뒤이은 남북 적십자회담과 이산가족상봉행사 합의는 그러한 관측에 더욱 힘을 실었다.

반면 다음 순간 정부는 유력하게 거론됐던 금강산 관광 재개에 대해 명확하게 선을 긋는다. 정부가 북한에 요구한 진상규명 등의 선결조건이 충족되지 않으면 불가능하다는 입장을 재확인한 것이다. 이 무렵 정부의 한 고위관계자는 “북한이 그러한 요구를 수용하기 어려우리라는 점을 충분히 검토하고 내린 판단”이라고 말했다. 뒤집어 말해 금강산 관광을 재개할 뜻이 없다는 의미인 셈. ‘해빙무드’가 금강산 관광 재개를 넘어 당국 간 회담 등 다음 수순으로 이어질 수 있을 것이라는 성급한 보도에 쐐기를 박는 말이었다.

주목할 점은 이 시기 정부가 대북정책 운용과 관련해 ‘원칙’과 ‘유연성’이라는 상호 모순되는 용어를 섞어 사용했다는 사실이다. 극단적으로 말하자면 강경한 태도를 표명할 때는 원칙이라는 말로, 유화조치를 취할 때는 유연성이라는 말로 포장했다고 볼 수도 있다. 대북정책의 콘셉트를 한눈에 파악하기 어려워진 이유다. 그렇다면 질문은 다음과 같은 포인트로 모인다. 과연 이 두 개념이 혼용되기 시작한 이유는 무엇인가. 혹은 원칙과 유연성 가운데 무엇이 본질이고 무엇이 수사(修辭)일까.



평양의 양면적인 태도는 그 취지나 노림수를 가늠하기 쉽지 않지만, 서울의 행보는 그 배경이 무엇인지 접근이 가능하다. 청와대와 정부 관계부처 당국자들이 꼽는 ‘새로운 변수’는 단연 정무(政務)와 홍보, 그리고 대통령의 지지율이다. 한 안보당국 고위관계자는 이를 두고 “안보정책에서도 국내 정치를 고려해야 하는 일종의 줄타기가 시작됐다”고 촌평했다.

“지지율 제고 아이디어 내달라”

8월31일 청와대 조직개편에서도 확인됐듯, 최근 이명박 정부에서 ‘제일 잘나가는’ 분야가 바로 정무와 홍보다. 이번 조직개편에서 청와대는 이동관 대변인을 홍보수석으로, 박형준 홍보기획관을 정무수석으로 임명했다. 두 사람은 자타가 공인하는 대통령의 핵심 측근으로, 그간 미묘한 경쟁관계를 유지해온 것으로 알려져 있다. 맹형규 정무수석은 정무특보로, 옛 정무장관에 해당하는 특임장관에는 주호영 한나라당 의원이 임명됐다. 이를 두고 청와대와 국회 주변에서는 “MB가 정치를 시작했다”는 평가가 흘러나왔다. 한마디로 홍보·정무 기능과 측근들의 장악력을 강화한 인사였다.

이러한 분위기는 안보분야에서도 다르지 않다. 한 고위 관계자는 “청와대 홍보·정무 파트가 각 수석·비서관실에 ‘대통령의 지지율을 제고할 수 있는 정책 아이디어’를 꾸준히 요구해온 것은 사실”이라고 전했다. 외교안보 파트가 지지율 조사에서 상대적으로 높은 평가를 받는 분야이긴 했지만, 8월 초순 빌 클린턴 전 미국 대통령의 방북과 북한의 유화 제스처가 시작된 이래 대북정책을 비판하는 목소리가 강해진 것도 부인할 수 없었다. 북미 관계가 급변해 이른바 통미봉남(通美封南) 지형이 만들어질 경우 한국만 소외될 것이라는 논리가 대표적이다.

안보당국 관계자들은 김기남 비서 일행을 이 대통령이 면담하게 된 일련의 과정에서 이 같은 구도를 고려했음을 부인하지 않는다. 김대중·노무현 정부 인사들의 주선으로 서울을 찾은 북측 조문단이 김덕룡 대통령 국민통합특보를 통해 이 대통령과의 면담희망 의사를 전한 것이 8월22일. 당초 “청와대 면담은 없다”고 선을 그었던 정부 관계부처는 이때부터 숙의에 들어갔고, 원칙론과 실용론 사이에 견해차가 만만치 않았던 것으로 전해진다.

결론은 “공연히 비판의 소지를 열어줄 이유가 없다”였다. 이미 조문단이 서울에 들어와 있고 김정일 북한 국방위원장의 메시지를 갖고 온 것으로 확인된 이상 굳이 원칙적인 자세를 강조하다 정치적 부담을 질 필요가 없다고 판단했다는 이야기다.

반면 현정은 현대 회장의 방북부터 김 비서 일행의 청와대 방문까지 정부와 사전조율이 있었던 것 아니냐는 일각의 의구심은 전혀 사실이 아니라고 정부 핵심 당국자들은 단언한다. 김 비서 일행의 청와대 방문 성사과정에서 정상회담 관련 언급이 있었다는 언론보도가 나오면서 ‘사전조율설’은 정점을 찍었지만, 이는 사실상 오보에 가깝다는 것.

“비공식 조문단이므로 격이 맞지 않는다”는 원칙을 양보하는 대신 청와대는 면담시간과 형식에 있어 다른 외국 조문단과 균형을 맞추며 이른바 ‘패러다임 시프트’를 강조했다. 남북 관계를 국제관계의 연장선상에서 판단하는 새로운 패러다임이라는 설명이었다. 뒤집어 말하자면 이는 ‘줄타기의 고민’이 명확하게 드러난 부분이다. 명분은 고수하면서 뜻하지 않은 구설은 피하고 실리를 챙기겠다는 최근의 흐름을 압축적으로 보여주는 대목이다.

그러나 이를 둘러싸고 정부나 청와대 내부에서 완벽한 의견 일치가 이뤄진 것은 아닌 듯하다. 그간 안보정책에서 원칙적 대응을 강조해왔던 참모진과 홍보·정무 파트의 인식에 균열이 엿보이는 대목이 있기 때문. ‘패러다임 시프트’라는 청와대의 공식설명과 관련해서도 “지나치게 큰 의미를 부여했다”는 비판이 정부 일각에서 나오는 것이 대표적이다.

“원칙은 그대로, 다만 홍보적 감각이 가미된 것뿐”이라는 안보부처 관계자들과 “‘진짜 MB식 대북정책’을 기대해도 좋을 것”이라는 홍보 파트 인사들의 강조점이 다른 것도 같은 맥락이다. 상대 파트에 대해 “근시안적이다” “현실감각이 부족하다”라는 비판이 흘러나오는 것은 이들 사이에 감정적 앙금이 있음도 시사한다. 다만 안보정책 운용의 핵심 담당자들이 ‘정무적 요소 강화’라는 최근의 분위기에 재빨리 적응해나가고 있음은 돌이키기 어려운 흐름으로 보인다.

‘노무현 정부도 못한 일을…’

정무적 판단을 중시하는 안보정책 운용의 기조는 상반기 청와대와 국방부 사이의 최대 이슈였던 국방예산 문제에서도 확인할 수 있다. 군사 분야에 비합리적인 요소가 많다는 대통령의 뜻에 경제위기를 감안한 예산담당 파트의 의지가 결합해 국방예산 증가율을 3~4% 수준으로 조정하려 했던 것이 그 요체다.(‘신동아’ 2009년 5월호 ‘이명박 정부 실세들이 국방예산 싸움에 뛰어든 까닭’ 기사 참조) 그러나 수면 아래에서 진행되던 이 논쟁은 8월말 이상희 국방부 장관이 이의를 제기하는 편지를 기획재정부와 청와대에 보낸 사실이 알려지면서 순식간에 세간의 화제로 떠올랐다.

편지 사건이 불거진 직후 한 청와대 관계자는 “국방예산 합리화야말로 ‘정치적 중도층을 끌어안는다’는 중도·실용의 콘셉트에 정확히 부합하는 어젠다라고 본다”고 말했다. 극우보수로 잘못 알려진 이 대통령이 전통적 지지층에 얽매이지 않는다는 사실을 잘 보여줄 수 있는 이슈라는 것.

5월10일 중앙아시아를 순방하는 기내에서 이동관 당시 대변인과 박형준 홍보기획수석이 이명박 대통령의 뒤를 따라 기자단과 인사를 나누고 있다.

진보 색채가 강했던 노무현 정부가 ‘자주국방론’에 기울면서 오히려 국방예산을 매년 9% 가깝게 인상해준 데 비해, 보수 성향의 이명박 정부가 상승률을 조절하겠다고 나선 것은 분명 아이러니다. 노무현 정부 시절의 한 청와대 인사는 “우파 정부가 군사 분야 합리화에 나서기에 더 적절할 수 있다”고 풀이했다. 진보 성향 정부는 군의 반발을 우려해 적극적으로 움직이기 어렵고, 오히려 경제와 경영 논리에 강한 대통령이 강도 높은 합리화 작업에 나선 사례가 해외에서도 있다는 풀이였다. 진보 성향의 한 학계 전문가는 “‘노무현 정부도 못한 일을 이명박 정부가 한다’는 구도가 그려지면 비토 세력을 상당부분 끌어들일 수 있을 것”이라고 평했다.

물론 국방예산 문제가 오로지 국내 정치적 고려만을 위해 기획됐다고 말하는 것은 사실과 거리가 있다. ‘경영적 합리성’을 강조하는 이 대통령이 국방예산 증가에 호락호락하지 않을 것이라는 예측은 이미 대선 직후부터 군 안팎에서 제기돼온 바 있기 때문. 이러한 이 대통령의 인식은 8월15일 광복절 경축사에서 남북이 재래식 무기와 병력을 감축하면 막대한 예산과 비용을 줄일 수 있고 이는 “남북이 함께 경제를 일으키는 데도 큰 도움이 될 것”이라며 밝힌 ‘남북 재래식 무기 감축 논의’와도 선이 닿는다. 당시 청와대 관계자들은 “경제적 어려움을 무시하고 군비경쟁을 이어나갈 수는 없다는 것이 대통령의 지론”이라고 설명했다.

일각에서는 그간 강도 높게 진행돼온 대형 무기도입사업 관련 수사가 대통령의 인식에 영향을 준 것 아니냐는 견해가 나온다. 서울중앙지검과 국세청은 지난해 여름 이후 김대중·노무현 정부 당시 이뤄진 대형 무기도입사업과 관련해 업체들을 압수수색하고 주요 무기중개상을 소환해 조사해왔다. 지난 7월 공개된 유력 무기중개업체의 70억원 탈세와 군사기밀 유출사건은 그 과정에서 나온 결과물이었다.

보수층에 촉각 곤두세우는 이유

이와 같은 ‘중도층 끌어안기’ 행보를 둘러싸고 정부 핵심에서 가장 우려하는 것은 보수진영의 반발 여부다. 한마디로 ‘산토끼 잡으려다 집토끼를 놓칠 수 있다’는 염려인 셈. 국방예산 논란만 해도 ‘안보 상황이 엄정한데 예산에 손댄다는 게 말이 되느냐’는 비판이 제기될 가능성을 배제하기 어렵다. 이상희 장관의 편지 사건이 불거진 직후 청와대 관계자들이 보수성향 언론들의 논조나 재향군인회·성우회 등 예비역단체들의 분위기에 촉각을 곤두세운 것에도 이러한 우려가 깔려 있다.

이 때문에 청와대 내부에서도 국방예산 논란을 국내 정치 어젠다로 키운다는 구상에 대해서는 조심스러워하는 이들이 존재한다. ‘대통령이 돈줄을 죄어 군기잡기에 나섰다’는 프레임으로 비치는 것을 경계하는 목소리가 그것이다. 김태영 합참의장의 국방장관 발탁 역시 같은 맥락으로 보는 것이 중론이다. 고위 장성들의 연쇄승진이 불가피한 현직 합참의장의 장관 임명을 통해 군심(軍心)을 달래려 한 것이라는 해석이다.

물론 안보정책에 정무적 판단이 개입하는 흐름에 대한 평가는 시각에 따라 달라질 수 있다. 하지만 예기치 못했던 이슈가 이어졌던 8~9월 사이, 이 같은 행보가 대통령의 지지율 제고나 이미지 개선에 긍정적으로 작용했다는 데 대해 청와대 에서도 이견이 없는 듯하다. “안보정책의 실용주의적 실체가 비로소 부각되기 시작했다”는 한 청와대 관계자의 자평이 대표적이다.

그러나 정작 문제는 이러한 줄타기가 이제 시작이라는 사실이다. 더욱이 앞으로 해결해야 할 과제들은 훨씬 만만치 않다. 특히 이를 수행할 청와대와 안보부처의 ‘실력’이나 컨센서스가 과연 충분한지 고개를 갸웃하게 만드는 신호도 곳곳에서 감지된다.

먼저 살펴볼 것은 9월6일 북한의 황강댐 방류 사건에 대한 정부의 대응과정이다. 통일부는 이튿날 북한이 통지문을 통해 무단방류를 사실상 시인한 후에도 공식 사과요구를 미루다 언론의 호된 비판을 받았다. 다시 다음날인 9월8일 현인택 장관이 청와대 국무회의에 참석하고 돌아온 이후에야 통일부는 대변인 성명을 통해 “책임 있는 당국의 추가설명 및 공식사과”를 요구했다.

통일부 담당자들은 부인하고 있지만, 정부 주변에서는 “8월 이후 남북 간에 형성된 유화 기류와 청와대 분위기가 통일부의 상황판단에 영향을 미친 것 아니냐”는 목소리를 어렵지 않게 들을 수 있다. ‘강경한 원칙 고수’와 ‘상황을 고려한 유연한 태도’가 혼재하다보니 통일부 담당자들이 어느 장단에 대응수위를 맞춰야 할지 어려웠을 것이라는 이야기다. 한 실무부처 당국자는 “‘정무적 판단’이라고 말하기는 쉽지만, 긴급한 개별사안에 맞닥뜨렸을 때 그 영역이나 기준을 판단하는 일은 쉽지 않을 것”이라고 말했다.

사전조율은 없었다

국방예산 문제도 마찬가지다. 편지 사건만 해도 결정적인 계기는 이상희 장관의 돌출행동이었다 해도, 상황을 제대로 관리하지 못해 뇌관을 건드린 청와대의 일처리 방식도 질타를 받았다. 관계자들은 “장관 교체가 기정사실이 된 상황에서 개각이 늦어지다보니 일정이 고정돼 있는 예산 문제는 차관과 상의할 수밖에 없었다”고 설명하고 있지만, 문제가 발생할 소지를 남겼다는 비판을 피하기는 어려워 보인다. 편지 사건을 기회 삼아 예산 문제를 더 적극적 이슈로 만들 수 있을 것이라는 청와대 일각의 뜻이 고스란히 관철될지 장담하기 어려워진 것도 같은 이유다.

이 같은 한계는 다른 부분에서도 확인된다. 정부가 그리는 국방예산 구도가 현실화하려면 정치권과의 조율이 필수적이다. 10월 이후 예산안이 기획재정부에서 국회로 넘어간 후에는 국방위원회와 예산결산위원회를 통과해야 하기 때문. 그러나 이러한 사전작업은 전혀 없었다고 관련 상임위 관계자들은 말한다. 국회 국방위 소속 의원 보좌진의 말이다.

“편지 사건 이후 국방위에서는 여당 의원들조차 부정적인 생각이 지배적이다. ‘이렇듯 소란을 일으키면서까지 손을 대려는 이유를 이해하기 어렵다’는 것이다. 그런데도 이를 다독이려는 정부나 청와대의 움직임은 사실상 전무하다. 최근 국방위원들을 접촉하고 있는 것은 장수만 국방차관뿐이지만, 본인이 편지사건의 한 당사자다보니 예산과 관련해서는 언급조차 어려워하는 분위기다.”

이 같은 상황은 국방예산 문제에 접근하는 정부 핵심의 시야가 청와대-국방부-기획재정부로 이어지는 행정부 안에 머물러 있음을 방증한다. 이슈를 적극적으로 밀어 올리기 위해 필요한 사전작업을 포괄적으로 검토하고 준비하지 못했다는 뜻이다. 국방예산 문제를 국내 정치 어젠다로 끌어올리겠다는 의지를 갖고 있는 이들의 ‘실력’이 과연 이를 매끄럽게 수행할 만한 지 고개를 갸웃하게 만드는 대목이다.

가장 결정적인 고민

여기에 9월 중순 들어 북미 대화 무드가 무르익고 있는 것은 결정적인 ‘고민거리’를 던진다. 한 보수 성향 북한 전문가의 말이다.

“10월 이후 북미 양측이 테이블에 마주 앉아 논의를 시작하면 우리 정부도 남북 관계 개선에 적극적으로 나서야 한다는 목소리는 커질 수밖에 없다. 지금까지는 ‘대화하는 시늉’만으로도 비판을 무력화할 수 있었지만, 북미 관계가 급진전할 경우 남북 관계를 어디까지 진전시켜야 할지는 답이 쉽게 나오지 않는다. 이명박 정부가 공언해온 원칙의 문제와 조화를 이룰 방법이 마땅치 않은 것이다.”

더욱이 만에 하나 북미 간 양자협상의 방향이 ‘이미 완성한 핵무기는 모호한 채로 두고 추가 생산능력이나 기술의 제3국 유출에 초점을 맞추는 방향’으로 흘러갈 경우, 이명박 정부의 운신 폭은 극단적으로 좁아진다. 미국의 스탠스를 따라가자면 보수층 여론의 악화가 불가피하고, 그렇다고 공개적으로 반대하자면 국내 정치나 한미관계에서 엄청난 후폭풍을 감당해야 하기 때문. ‘제네바합의에 반대하다 외톨이로 남게 된 김영삼 정부의 한계를 되풀이하려 한다’는 비판논리는 중도·실용을 표방한 안보정책 운용에 적잖은 부담을 줄 수밖에 없다.

서두에서 거론한 9월11일 간담회에서 이명박 대통령은 “지금은 남북관계에서 중대한 전환기이자 격동기”라고 말했다. “20~30년 뒤에 되돌아보더라도 그때 참 잘했다는 평가를 받도록 미래를 내다보고 정책을 세워야 한다”는 이야기였다. 그 정책의 방향이 무엇인지는 아직 알 수 없지만, 청와대가 이를 설정해나가는 과정은 한반도의 명운과 국내 정치적 현실, 대통령의 지지율과 국민 여론을 모두 고려해야 하는 ‘가장 어려운 줄타기’가 될 것으로 보인다. 더욱 분명한 것은 답을 만들어낼 시간이 그리 많이 남지 않았다는 사실이다.