전략, 동반자, 협력… 단어와 수사보다 내실에 주목해야

• 한국은 베트남과 ‘전략적 협력 동반자 관계’다. 인도네시아와는 ‘전략적 동반자 관계’다. 러시아와는‘상호 신뢰하는 포괄적 동반자 관계’다. 그럼 러시아보다는 베트남과 더 중요한 관계라는 뜻일까, 혹은 그 반대일까. 국외자에게는 암호나 다름없는 ‘외교관계 이름 붙이기’의 속살을 따져보았다.

10월21일 베트남을 국빈 방문한 이명박 대통령(왼쪽)과 응우옌민찌엣 베트남 국가주석이 하노이 주석궁에서 정상회담을 갖기 전에 열린 공식 환영식에서 의장대를 사열하고 있다.

전략적 협력 동반자 관계(strategic cooperative partnership)’. 10월21일 베트남을 방문한 이명박 대통령이 응우옌민찌엣 베트남 국가주석과 가진 정상회담을 통해 양국 관계를 격상하기로 하면서 사용한 용어다. 2001년 설정된 양국의 ‘포괄적 동반자 관계(comprehensive partnership)’를 한 단계 격상하기로 합의했다는 것이다.

정부는 “전략적 협력 동반자 관계는 미국과 맺은 ‘포괄적 전략적 동맹 관계’ 다음으로 중요한 외교관계를 의미한다”고 밝혔고, 이동관 청와대 홍보수석은 “정치, 안보, 경제, 문화, 인적 교류를 포함해 모든 분야에 걸친 진정한 동반자로서 새로운 장을 열어가겠다는 의지의 표현”이라고 설명했다.

한국은 중국과는 지난해 5월말 기존의 ‘전면적 협력 동반자 관계(comprehensive cooperative partnership)’를 한 단계 격상해 ‘전략적 협력 동반자 관계’를 맺었다. 멕시코, 알제리, 우즈베키스탄, 카자흐스탄, 인도네시아, 루마니아와는 ‘전략적 동반자 관계(strategic partnership)’를 설정해 두었고, 러시아와는 2004년 ‘상호 신뢰하는 포괄적 동반자 관계(mutually trustful and comprehensive partnership)’를 거쳐 전략적 동반자 관계를 맺었다.

벌써 헷갈리기 시작하지만, 이제 시작일 뿐이다. 인도와는 ‘평화와 번영을 위한 장기적 협력 동반자 관계(long-term cooperative partnership for peace and prosperity)’, 프랑스나 폴란드와는 ‘미래 지향적(future-oriented)’이라는 표현을 쓰는 동반자 관계다. 특히 프랑스와는 ‘포괄적(comprehensive)’이라는 용어도 함께 쓰고 있어 ‘미래 지향적 포괄적 동반자 관계’다. 쿠웨이트와는 2007년부터 ‘미래 지향적이며 호혜적인 동반자 관계(future-oriented and mutually beneficial partnership)’를 설정해두었고, 이밖에도 호주, 캐나다, 아르헨티나 등과도 각기 다른 용어로 양자관계가 설정돼 있다. 그야말로 현란한 수사의 전시장 같다.



국가 대 국가의 관계를 규정하는 용어가 매우 복잡해지는 것은 최근 세계 각국의 외교관계에서 쉽게 발견할 수 있는 특징이다. 세계화라는 흐름 속에서 국제협력이나 외교활동의 범위가 확대되다보니 국가 간 관계는 더욱 특별한 용어나 형태로 설정되는 것이다. 그 가운데 특히 ‘전략(strategic)’과 ‘동반자(partnership)’라는 말은 가장 출현빈도가 높은 수사다.

이쯤 되면 궁금해진다. ‘전략’은 무엇이고 ‘동반자’는 무슨 뜻이며, 이러한 관계 설정이 담고 있는 함의는 무엇인가. 전략이나 동반자라는 말을 쓰지 않은 나라와의 관계는 중요도가 떨어지는 것일까. 쏟아지는 용어에는 1위부터 꼴찌까지 중요도의 순위가 매겨져 있는 것일까. 이웃나라 일본은 밀접함이나 중요성에서 어느 국가에 뒤지지 않음에도 특별한 양자관계 규정이 따로 없는 것을 어떻게 봐야 할까. 혹은 이렇게 가다보면 세계의 모든 나라와 전략적 관계나 동반자 관계가 설정될 것 같은데, 그렇다면 그야말로 외교적 수사나 말장난에 불과해지는 것은 아닐까.

한국의 국력이 상승하고 국제무대에서의 역할이 증대됨에 따라, 각국과의 관계도 다양한 형태로 전개되는 것은 자연스러운 일이다. 각 국가와 관계를 설정하는 과정에서 당연히 외교당국의 면밀한 검토가 선행되고 있으리라고 믿지만, 향후 한국의 외교력을 더욱 증대하려면 더욱 정비되고 준비된 ‘관계의 설정’이 필요하다. 먼저 이들 관계에서 사용하는 갖가지 개념에 대한 명확한 정립과 인식이 필요하다.

구분은 있지만 차등은 없다?

‘전략’이라는 말은 본래 군사적인 범주에 속하는 말이다. 전쟁 전반에 관련된 계획과 지도라는 의미를 갖는다. 따라서 ‘전략적’이라는 용어의 사용에는 적(敵)과 아(我)의 존재가 전제된다. 아군 세력의 동조자가 있다면 적을 향한 협력 관계가 이루어질 것이고, 이것이 바로 전략적 동반자 관계가 되는 것이다. 따라서 군사적 측면에서 본다면 ‘전쟁에서 승리하기 위해 협력을 구축하는 관계’가 전략적 동반자라고 할 수 있다.

그렇지만 현실적으로 한국과 베트남이 ‘전쟁에서 승리하기 위해 협력하는 관계’라고 말하기는 어렵다. 즉 현대의 외교관계나 국제관계에서 나타나는 전략의 개념은 과거의 전략 개념과는 다른 면이 있고, 전통적 의미의 전략관계와는 다른 형태로 구동되는 부분이 있다는 것이다. 오늘날 ‘전략적’이라는 말은 전통적 의미로 쓰이는 경우도 있지만, ‘현실적 인식에 따라’ 혹은 ‘국가 정책목표의 운용상’이라는 의미를 내포하기도 한다.

전략 관계를 맺는 국가들은 서로 다른 제도나 가치, 이념을 갖고 있는 경우가 많다. 쉽게 말해 ‘제도, 가치, 이념은 다르지만 그래도 같은 정책 목표를 구현하기 위한 현실적인 필요에 따른 관계’라는 뉘앙스가 ‘전략적’이라는 말에 담겨 있는 셈이다. 한국이 일본과는 특정한 수사를 쓰지 않는 것이나, 중국이 북한이나 캄보디아, 라오스 같은 국가와 전략 관계를 맺지 않는 것도 같은 이치다.

통상적으로 전략 관계는 동맹의 바로 아래 단계라고 설명하는 경우가 많지만, 이렇듯 꼼꼼히 따져보면 전략이라는 용어가 그러한 의미를 갖고 있다고 단정할 어떤 근거도 없다. 단지 수사학적인 입장에서 쌍방 간의 특수한 관계를 설정하고 이를 구현하기 위해 노력하겠다는 의지를 천명한 것으로 보는 게 타당하다. 즉 전략적 동반자 관계가 그냥 동반자 관계보다 상위개념이 될 수는 없다는 뜻이다.

다만 관계에 대한 수사를 어떻게 사용했는지 분류해보면, 쌍방 간의 기본적 인식이나 친소관계는 어느 정도 확인할 수 있다. 예를 들어 ‘전략’이라는 말이 들어가면 일단 군사 안보적 측면의 고려가 강하게 들어있는 것으로 볼 수 있다. 여기에 ‘전면적’이라는 말과 함께 ‘협력’이 추가되면 고도의 정치적 신뢰나 지도자 간의 돈독한 관계가 반영되는 최고 수준의 쌍방관계를 암시하고자 하는 것이다. 또 ‘전면적 협력 동반자’나 ‘협력 동반자’ 관계는 경제 분야 등 일정한 영역에서 상호 협력하는 관계가 됐다는 강조의 뜻이 담겨 있다.‘전면적’이라는 말이 붙으면 상호간의 관심 영역에 대해 한층 집중적인 협력이 가능함을 천명하는 식이다. 지구상에서 전략 관계나 동반자 관계 등의 용어를 엄밀하게 구분해 가장 철저히 운용한 국가는 중국이다. 중국은 1996년부터 양자 외교관계를 단순 수교, 선린 우호, 동반자, 전통 우호, 혈맹의 다섯 단계로 나누어 사용해왔다. 냉전 종식 이후 다극화 시대의 도래를 강조하며 강대국 외교에 초점을 맞춰온 중국은 초기에는 ‘전략’이라는 말을 아주 제한적으로 사용했다. 이 무렵만 해도, 최소한 공식적으로는 전통적으로 우호관계를 유지해온 북한이나 캄보디아, 옛 알바니아 등을 제외한 나머지 국가가 중국과 맺을 수 있는 최상위 단계가 바로 동반자 관계, 그 중에서도 전략적 동반자 관계라고 할 수 있었다.

중국이 이렇듯 양자 관계를 다양하게 규정하고 실행할 수 있는 것은 중국의 국력이 과거와는 비교가 되지 않을 정도로 커졌기 때문이다. 핵심과제인 경제발전을 위해 많은 국가가 중국과의 협력을 원했고, 중국 역시 외자 도입과 경제 국제화를 위해 이들과의 규범적 연계가 필요했다. 그러나 중국은 사회주의 국가라는 특수성을 안고 있다. 사회주의 시장경제라는 특수한 시스템을 가동하고 있을뿐더러 이념적으로도 일반적인 자유민주주의 국가들과는 다른 가치관을 갖고 있다. 이러한 독특한 상황이 다양한 수사를 구사하는 형태로 나타난 것이다.

중국은 외교 원칙상 어느 국가와도 동맹을 맺지 않는다. 대신 군사 동맹은 아니지만 상호 공동의 이익을 추구하는 과정에서 장기적인 협력을 통해 발전을 추구하는 관계라는 뜻에서 ‘전략 관계’를 활용하고 있는 것이다. 제3자를 겨냥하지 않고, 양자관계를 넘어 지역적 혹은 전 지구적 사안을 함께 논의하며, 단기적 사안뿐 아니라 중장기적 사안들도 논의하는 것을 기초로 하는 관계라는 의미로 해석할 수 있다.

그러나 초기에 ‘전략’이라는 용어를 매우 신중하게 사용했던 중국은, 지금은 이미 20여 개 나라와 전략 관계를 설정하고 있다. 2000년대 들어서는 ‘전략 관계’보다는 ‘동반자 관계’를 중시하는 경향을 보이면서 특히 주변국들과의 선린 관계 설정에 심혈을 기울이고 있다. 한자가 갖고 있는 뜻글자의 특성상 똑같이 전략이라는 말을 쓴다 해도 그 수식어나 부속어에 따라 중요도는 분명 구분된다.

중국이 가장 먼저 전략적 동반자 관계를 맺은 나라는 1996년 브라질이었다. 중국에 브라질이 제일 중요한 국가여서는 당연히 아닐 것이다. 중국 경제의 국제화나 시장경제 지위 인정을 위해 남미 지역의 최대국가인 브라질과 새로운 관계 설정을 시도한 것으로 볼 수 있다.

반면 중국에 있어 실질적인 전략 관계는 미국과 러시아 두 나라로 압축할 수 있을 테지만, 미국의 경우는 현재까지 ‘21세기 적극 협력 전면적 관계’에 불과하다. 미국과의 충돌을 피하고 기존의 교류를 유지, 확대하는 협력을 계속하길 원하는 중국의 속내가 깔려 있다. 그야말로 전략적이고 방어적인 선택인 것이다. 러시아와는 전략적 협력 동반자 관계를 맺고 있지만 협력이라는 표현을 다른 국가와의 관계에서 사용한 것처럼 합작(合作)이라고 쓰지 않고 협작(協作)이라고 쓴다. 중국식 의미로 협작은 합작보다 더욱 양자적 의미를 강조하는 협력이다.

‘전략’이 들어갔는지 여부보다

그런가 하면 프랑스, 일본, 영국 등과는 전략이라는 용어를 쓰되 러시아와는 개념적으로 조금 수준이 다르다. 특히 일본과는 ‘전략적 호혜관계’라는 말을 사용함으로써 ‘동반자 관계’를 내세우지 않고 있다. 일부 사안에서 갈등이 전제돼 있음을 인정하고 다만 호혜적 입장에서 협력을 우선한다는 개념으로 접근하는 것이다.

중국이 국력 상승과 더불어 최근 심혈을 기울이고 있는 것이 국경을 맞대고 있는 나라들과의 관계다. 인도나 파키스탄과의 ‘전략적 협력 동반자 관계’ 구축, ‘평화 번영을 위한 전략적 동반자 관계’로 명명된 아세안과의 관계, 한국과의 ‘전략적 협력 동반자 관계’ 설정, 중앙아시아 지역의 안정을 위해 마련된 상하이 협력조직 등은 선린 우호 관계의 범주로 볼 수 있다. 북한과의 관계는 ‘중국-조선 우호조약’을 기초로 수준을 높인다는 말로 표현하고 있다. 지정학적으로 중국의 안정과 직접적인 관계가 있는 주변지역과 선린 관계를 설정함으로써 내부적인 안정을 도모하는 중국의 고민이 묻어있는 용어라고 할 수 있다.

2000년대 중반 이후 중국의 대외관계에서 주목을 받는 것이 아프리카 지역이나 중동, 라틴아메리카 지역을 대상으로 하는 새로운 형태의 전략적 동반자 관계 설정이다. 중국은 2000년 베이징에서 열린 ‘중국-아프리카 협력 포럼’을 통해 아프리카연합(AU)과 ‘21세기 지속 가능한 발전을 위한 전략적 동반자 관계’를 맺은 바 있다. 미국과 사이가 좋지 않은 베네수엘라와 ‘포괄적 전략 동반자 관계’를 맺고 있는 것도 눈에 띈다. 결국 전략이라는 말이 포함되느냐 안 되느냐보다는 협력의 내용이 무엇인지가 요즈음의 중국에는 더 중요한 문제임을 알 수 있다.

문제는 의제다

한국도 여러 국가와 전략적 관계, 또는 전략이라는 수식어가 포함된 동반자 관계를 맺고 있다. 현재 미국, 중국, 러시아, 멕시코, 알제리, 우즈베키스탄, 인도네시아, 루마니아, EU, 카자흐스탄, 베트남 등 11개 국가와 ‘전략적 관계’를 맺고 있다. 그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 이미 최근의 국제관계에서는 전략 관계라는 말이 모든 것을 해결해주는 것도 아니며, 외교관계의 최상위 단계라고 할 수 없게 됐다.

한국 정부는 전략적 협력 동반자 관계를 정치, 경제, 인적, 문화 교류까지 포함해 전면적인 협력 동반자 관계로 가겠다는 의미로 해석한다고 설명하고 있다. 특히 외교, 안보, 국방 분야에서 협력과 대화를 증진한다는 데 큰 의미를 둔다. 이렇게 놓고 보면 한국과 중국이 전략적 협력 동반자 관계를 설정한 것은 매우 중요한 의미가 있는 것으로 보인다.

한중 관계는 1992년 수교 단계를 거쳐 1998년 ‘협력 동반자 관계’를, 2003년에는 ‘전면적 협력 동반자 관계’를 맺었고 2008년 5월 ‘전략적 협력 동반자 관계’를 구축했다. 물론 앞서 살펴본 대로 중국이 대외 관계에서 사용하는 ‘전략적 관계’의 개념이 모호해지고 내용이 수사를 초월하는 경우도 있지만, 일단 형식적으로는 중국과의 관계 설정에서 혈맹이나 전통적 우호 협력 관계가 아닌 국가로서는 최상위 단계를 구축한 것이 사실이다. 실질적 차원에서도 중요한 의미가 있다. 일단 양국 사이에 의사소통 채널이 제도화되면서 북한 문제를 양국이 정식의제로 다룰 수 있는 근거가 마련됐다. 경제나 사회 분야의 협력에는 미치지 못하지만 안보 분야의 협력을 강화하는 추세도 가능해진다.

그러나 중요한 것은 어떻게 하면 명실상부한 전략적 협력 동반자 관계를 구축할 것인지의 문제다. 한중 관계는 분명 정치제도, 가치관, 한미동맹, 북한이라는 특수요인의 일정한 제약을 받을 수밖에 없기 때문이다. 역시 핵심적인 문제는 시장원리에 의해 작동하는 경제 분야보다는 정치나 외교 문제에 집중될 수밖에 없는 현실이다.

이런 관점에서 이명박 정부 출범 이후의 한미 관계에 대한 중국의 의구심이나 우려에 답할 수 있는 논리를 개발하는 일이 시급하다. 중국 측은 “한국이 중국을 정말 중요하다고 생각한다면 그에 걸맞게 행동하라”고 해왔다. 최소한 미국이 추진하는 미사일방어계획(MD)이나 대량살상무기확산방지구상(PSI)에는 참여하지 말아야 한다는 것이다. 또한 한중 자유무역협정(FTA) 체결의 우선순위를 미루지 말았으면 하는 기대도 갖고 있다. 양국 간에 이미 불거진 현안이지만 서로 언급을 꺼리는 동북공정 등 역사 문제, 탈북자 처리 문제 등에 대해서도 적절한 관리가 필요하다.

이러한 상황을 고려해볼 때 중국과의 관계에서 정말로 우리에게 중요한 것은 ‘전략적 협력 동반자’ 관계를 유지하고 양자 관계를 심화, 확대할 수 있는 의제의 개발이다. 북한의 급변에 관해 얘기하고 싶은 한국과 현재 북한은 별문제 없다는 중국이 과거 늘 하던 대로 북한 문제를 논의하면 도출할 수 있는 결론은 많지 않을 것이다.

결국 국제관계에서 중요한 것은 수사가 아니다. 양자관계에서 가장 핵심적인 것은 서로 신뢰관계를 구축해 이익을 공유할 수 있다는 공감대를 형성하는 일이다. 미국은 러시아를 의식해 올해 1월 그루지야와 ‘전략적 동반자’를 선언했다. 이를 바라보는 러시아가 미국을 어떻게 생각할 것인지는 자명하다.

수사 넘어서는 실질 만들려면

康埈榮 ● 1962년 충남 연기 출생 ● 외국어대 중국어과 졸업, 대만 국립정치대학 동안연구소 석·박사(현대 중국 정치경제학) ● 現 외국어대 국제지역대학원 교수, 국제지역연구센터장, 중국연구소장 ● 외교통상부 정책자문위원, KBS 객원해설위원 ● 저서 : ‘한권으로 이해하는 중국’, ‘중국의 정체성’ 외 논문 60여 편

외교는 국제무대에서 자국의 이익을 극대화하기 위한 활동이다. 원론적으로는 양자 간에 충분히 의견을 조율하고 공감대를 형성해 ‘전략’이라는 말이 붙는 관계를 맺는 수순이 바람직하다. 물론 국제사회의 급변과 전략적 고려 때문에 한계가 있다면 동반자 관계 같은 우회로를 택할 수도 있고, 일단 관계에 수준 높은 이름을 붙여놓고 이후에 그에 걸맞게 신뢰를 구축해가며 이익을 공유할 수 있다는 공감대를 형성해나갈 수도 있다. 한국이 맺고 있는 ‘전략 관계’도 상당부분 이러한 범주에 속한 것으로 보인다.

그렇다면 이제부터 이를 어떻게 채워나가느냐가 문제다. 전략 관계를 일종의 선언으로 본다면, 그에 알맞은 내용이 부족하다고 비판하기보다는 이제부터 그 구체적인 내용을 어떻게 채워나갈지 고민해야 한다. 이러한 쌍방의 노력이 충분히 쌓일 때만이 명실상부한 전략적 관계, 동반자 관계가 시작될 수 있다. 수사를 넘어서는 실질을 만들어갈 수 있는 유일한 길인 셈이다.