개헌·정계개편 시나리오 핵심 변수들

• 노무현 대통령의 연정 발언은 내각제 개헌을 통한 장기 집권 노림수일까. 대부분의 여야 정치인이 그렇게 짐작하고 있다. 따라서 개헌 논의는 다시 잠복국면으로 접어든 형국이다. 하지만 현 정당 구도대로 2007년 대선이 치러질 것이라고 예상하는 사람은 많지 않다. 수많은 변수 속에서 그 어느 때보다 숨막히는 두뇌싸움이 벌어질 것으로 예상되는 2007년 대선 정국 속으로 미리 들어가봤다.

2007년 12월 제17대 대통령선거에서 어느 당 소속 후보가 대통령에 당선될 것으로 생각하십니까.

①열린우리당 ②한나라당 ③민주당 ④민주노동당 ⑤무소속

정답은 ‘없다’가 될 가능성이 높다. 왜냐하면 2007년 대선을 앞두고 여야 정치권은 이합집산을 통한 정계개편의 소용돌이에 휘말릴 수밖에 없고, 그 과정에 기존 정당 상당수가 문패를 바꿀 것으로 보이기 때문이다. 그리고 내년 5월로 예정된 지방자치선거 이후 본격화할 개헌 논의는 정치권의 이합집산을 가속화하는 상당한 요인이 될 것으로 보인다.

정치권의 한 인사는 “개헌 문제는 논의의 장에 올라가는 순간 강한 ‘인화성’을 갖고 주변을 불태워버리는 속성이 있다”고 개헌의 파괴력을 설명하기도 했다.

노무현 대통령이 7월5일 대국민 공개서신을 통해 야당에 ‘연정(聯政)’을 제안함으로써 국회의원 선거구제를 포함한 정치구조 개편 논의가 수면으로 떠올랐다. 내년 지방자치선거 후 개헌을 포함한 정치제도 전반을 바꾸는 논의가 본격화할 것이라는 게 정치권의 대체적 관측이었다는 점을 감안하면 노 대통령의 제안은 다소 ‘의외’였다. 그리고 바로 그 의외성과 함께 연정 제안 자체에 숨어 있을지도 모를 ‘노림수’에 대한 의혹 때문에 한나라당 민주당 민주노동당 등 야 3당은 노 대통령의 제안을 즉각 거부했다.



그렇다면 노 대통령은 야당의 반대가 분명하게 예상되는 상황에서 왜 연정 카드를 꺼냈을까. 노 대통령이 대국민 공개서신에서 밝혔듯이 ‘여소야대’ 상황에서 야기되는 비정상적인 정치를 바로잡아 국정을 제대로 운영하기 위해서였을까. 그리고 여당인 열린우리당의 문희상 의장이 야당의 분명한 반대의사를 확인한 뒤에도 노 대통령의 구상을 이어받아 중·대선거구제 개편을 전제로 한 연정을 다시금 제안하고, 이 구상을 실무적으로 추진할 ‘국민통합을 위한 정치개혁추진단’을 당내에 구성한 이유는 무엇일까.

여권은 고질적인 지역구도 타파와 국민통합, 정치발전 등을 연정 및 중·대선거구제 개편을 제안한 이유로 내세우고 있지만 그 점만으로는 설명이 부족한 듯하다. 연정에 대한 일반 국민 여론조사 결과는 찬성 47.%, 반대 37.8%로 나타났다. 노 대통령은 이러한 일반 국민의 여론을 등에 업고 연정을 밀어붙일 생각을 했던 것일까.

그러나 일반 국민의 반응 속에는 ‘매일 싸움이나 하는 정치권에 대한 불신’으로 여야가 서로 싸우지는 않을 것이라는 차원에서 연정에 찬성의사를 표시한 사람이 많다는 점을 감안할 필요가 있다. 이는 노 대통령의 연정 발언에 대한 반응에서 ‘시의적절하지 않다’(64.0%)가 ‘시의적절하다’(24.3%)를 압도적으로 앞지른 데서도 바로 확인된다. 따라서 일단 먼저 주목할 대목은 위기상황에 몰렸을 때 나타나는 노 대통령의 정국대응방식이다.

盧 연정 발언은 장기집권 ‘꼼수’?

노 대통령의 연정 발언은 2003년 10월 긴급기자회견을 통해 “재신임을 받겠다”고 폭탄선언을 한 ‘재신임 정국’ 때와 비슷한 측면이 없지 않다. 정권 출범 8개월이 채 지나지 않은 당시 노 대통령은 측근인 최도술, 안희정씨의 비리사건과 불법 대선자금에 대한 검찰 수사로 도덕성에 큰 타격을 입고 있었다. 결국 노 대통령이 대통령 직(職)을 걸고 던진 승부수는 성공했고 2004년 탄핵정국으로 이어지면서 새로 창당한 열린우리당은 13대 총선 때부터 이어져온 여소야대 상황을 처음으로 여대야소로 바꾸었다.

이번 연정 발언도 4·30 재·보궐선거 참패에 이어 야당의 윤광웅 국방부 장관 해임건의안 제출에 따른 위기의식 때문에 촉발된 측면이 강하다. 더욱이 오는 10·29 재보선과 내년 지방자치선거 전망은 열린우리당에 매우 비관적인 상황이다. 노 대통령이 7월7일 중앙언론사 편집·보도국장들과의 간담회에서 “우리 정치의 구조적 문제를 해결한다면 대통령 권력을 내놔도 되겠다”고 얘기한 것도 결국 직을 걸고 승부를 내는 노 대통령 특유의 정국돌파 방식이라고 볼 수 있다.

그러나 이번 연정 발언은 대통령 임기가 절반을 넘어선다는 시기적 측면과 의원내각제를 떠올리게 하는 발언의 성격 때문에 재신임 정국 때와는 해석을 달리해야 한다는 지적도 만만치 않다.

여기서 한나라당식 표현을 빌리자면 여권의 정치구조 개편 시도에는 의원내각제 개헌을 통한 장기집권의 의도가 깔려 있다는 분석이 설득력을 얻는다. 즉 국회의원 소선거구제를 중·대선거구제로 바꿀 경우 현 정당 구도와 지역감정을 감안한다면 영남에서는 열린우리당이 2등으로 의석을 얻을 수 있으나, 호남은 열린우리당과 민주당이 1등과 2등을 나누어 차지할 가능성이 높아 한나라당이 의석을 얻기는 어려운 상황이 될 수밖에 없다는 것. 더욱이 중·대선거구제 채택을 의원내각제 개헌으로 바로 연결하는 것은 무리지만, 형식논리상 중·대선거구제와 의원내각제는 서로 직결되는 듯한 느낌을 버릴 수 없는 게 정치현실이다.

따라서 여권의 거듭된 공세에는 내각제 개헌에 이은 장기집권이라는 의도가 숨겨져 있을 가능성이 높다는 게 한나라당의 내부 분석이다. 다음은 한나라당 핵심 관계자의 얘기다.

“노 대통령의 연정 제안은 이미 밀어닥치고 있는 레임덕 현상에 따른 심리적 불안상태가 크게 작용한 것으로 보인다. 정권이 잘 나갈 때는 모르겠지만 힘이 없어지면 합당이나 내각제를 통해 정권을 연장하거나 퇴임 후 안전을 보장받으려는 생각이 들게 돼 있는 게 권력의 생리다.

전두환 정권은 1985년 2·12 총선 때 신민당 돌풍으로 정국의 주도권을 잃자 내각제를 적극 검토하다 ‘이민우 파동’을 불러왔고, 노태우 정권도 1990년 3당 합당 과정에서 내각제합의각서를 작성했다. 물론 둘 다 국민의 지지를 받지 못하고 정치권의 합의를 끌어내지 못해 내각제 개헌에 실패했다. 4·30 재보선에서 23대 0으로 참패하고 ‘경포대(경제를 포기한 대통령)’ 소리까지 듣는 노 대통령도 합당이나 내각제를 추진하고 싶은 마음이 간절하겠지만 이 얘기를 바로 꺼내기 어려우니까 연정 발언을 한 게 아니겠나.”

그러나 열린우리당 의원들 상당수는 이런 한나라당의 ‘음모론적 시각’보다는 노 대통령의 ‘오기와 순수성’ 쪽에 무게를 싣는다. 그러면서도 연정 실현 가능성에 대해서는 부정적으로 보는 눈치다. 즉 노 대통령이 이 시점에서 정치권에 정치구조 개편 논의를 제안한 것은 윤광웅 장관 해임건의안 제출에 큰 충격을 받은 데다 레임덕이 본격화할 내년에 이 제안을 할 경우 순수성에 의심을 받을 수 있다는 판단을 했기 때문이라는 얘기다.

여의도 ‘개헌 3대 논리’

2002년 대선 때 임기내 분권형 대통령제 개헌을 공약했고 당선자 시절 “17대 총선 이후 분권형 대통령제로 국정을 운영하다가 2006년 개헌논의를 시작해 임기를 1년 앞둔 시점에 마무리하는 게 좋다”고 구체적 일정까지 제시한 노 대통령이니만큼 제안 자체는 결코 갑작스런 것이 아니며 다만 시기만 앞당겨졌을 뿐이라는 것.

열린우리당의 한 중진의원은 “6월 말 윤광웅 장관 해임건의안이 제출되자 2003년 김두관 행정자치부 장관 해임건의안 통과 때 느낀 정치권에 대한 혐오감을 노 대통령이 다시 느낀 것”이라며 “이런 정치권에 대한 불신이 연정 발언의 저간에 깔려 있는 것으로 알고 있다”고 설명했다. 또 다른 의원은 “체면상 당에서 노 대통령의 연정 발언에 맞장구를 쳐주는 것이지, 그것이 실현되리라 생각하는 의원은 거의 없다”면서 “야당이 반대하는 상황에서 당 지도부도 더는 연정을 추진할 동력을 얻지 못할 것”이라고 말했다.

아무튼 노 대통령의 연정과 관련한 일련의 발언 배경이 무엇이든 이를 계기로 정치권에서 개헌 문제가 화두로 다시 떠오른 것은 2007년 대선을 향한 정치권의 힘겨루기가 시작됐다는 것을 의미한다.

노무현 대통령이 7월7일 청와대에서 열린 중앙언론사 편집·보도국장과의 간담회에서 질문에 답하고 있다.

개헌 얘기는 지난 2월2일 김덕룡 당시 한나라당 원내대표가 국회교섭단체 대표연설을 통해 “당리당략을 떠나 개헌 문제에 대한 연구를 진척시켜 나갈 수 있을 것”이라고 밝힌 뒤 여야 의원들이 잇따라 개헌 필요성을 거론하면서 한때 힘을 얻기도 했다. 이때부터 열린우리당의 열린정책연구원과 한나라당의 여의도연구소 등 여야의 싱크탱크에서 개헌안에 대한 정책 검토에 들어가는 등 여야의 개헌 준비작업도 돛을 올렸다. 여기에는 세 가지의 논리가 등장했다.

첫째는 1987년 6월 항쟁의 결과물인 현행 헌법이 대통령의 장기 집권과 권력남용을 막아야 한다는 당시의 시대정신을 바탕으로 네 번이나 5년 단임제를 실현시킴으로써 그 목표를 달성한 만큼 이제는 21세기에 맞는 헌법으로 바뀌어야 한다는 것.

둘째는 대선, 국회의원총선, 지방자치선거 등의 선거주기 불일치로 야기되는 국력 낭비를 막을 수 있는 절호의 기회가 2008년이라는 점이다. 대통령의 임기는 2008년 2월, 국회의원 임기는 2008년 5월에 끝나는 만큼 대통령 4년 중임제로 개헌할 경우 대통령과 국회의원 선거를 동시에 실시하고 지방자치선거는 2년 뒤 중간평가의 성격으로 치르는 선거구도를 만들 수 있다는 것이다.

셋째는 지역구도를 완충할 부통령제나 승자 독식의 정치풍토를 완화할 수 있는 결선투표제의 도입을 이제는 검토할 시점이라는 것이다.

개헌논의, 다시 잠복국면으로

이런 논리를 앞세운 개헌 논의가 공론화할 경우 여권에서는 정책의 최우선순위에 둬야 할 민생문제가 뒤로 밀리고 차기 대선주자가 부각되면서 노 대통령의 레임덕 현상이 가속화할 수도 있다는 우려가, 한나라당에서는 개헌 논의에 섣불리 참여하다 당이 내분 상황에 빠질 수도 있고 여권의 정계개편 함정에 빠질 수도 있다는 지적이 각각 제기되면서 개헌 논의는 물밑으로 가라앉았다.

이에 따라 내년 6월 이후 개헌 논의에 들어간다는 것은 사실상 여야 정치권의 합의 아닌 합의로 간주돼왔다. 국회의원을 대상으로 한 ‘신동아’ 여론조사에서 적절한 개헌 논의 시작 시점을 내년 지방자치선거 후라고 응답한 의원이 64.4%나 됐다는 사실도 개헌 논의 시기에 대한 여야 의원 사이의 공감대가 이미 이뤄져 있다는 것을 방증한다.

이런 상황에서 노 대통령의 연정 발언은 개헌 논의를 수면으로 떠오르게 하긴 했지만 여권의 의도 자체를 ‘불순’하게 보는 한나라당이 이에 말려들 리없어 개헌 논의 자체는 다시 잠복국면에 들어갈 수밖에 없다. 하지만 의원의 80.2%가 권력구조 개편을 위한 개헌의 필요성을 받아들이고 있고, 개헌을 할 경우 대통령 4년 중임제가 71.3%, 정·부통제가 7.2%의 지지도를 나타낸 것은 내년 하반기에 시작될 것으로 보이는 개헌 논의가 ‘대통령 4년 중임제, 정·부통제로’ 귀결될 가능성이 높다는 것을 시사한다.

의원내각제의 경우 여권 핵심부의 의도와 관계없이 잠재적 대선 예비후보들이 ‘대통령 4년 중임제’를 선호하는 것으로 알려지고 있는 데다 의원들도 불과 13.9%만 지지하고 있는 것으로 나타나 의원내각제 개헌 가능성은 일단 희박하다고 볼 수 있다. 이원집정부제(8.9%)와 현행 대통령 5년 단임제(5.0%)는 내각제보다 지지율이 낮은 것으로 조사됐다.

만일 개헌이 이번 국회의원 여론조사 결과처럼 ‘대통령 4년 중임제, 정·부통령제’로 이뤄진다면 대선 예비후보군의 대선가도에 어떤 영향을 미칠까.

현재 여론조사에서의 대선 예비후보군 지지도는 극명하게 갈리고 있다. 고건 전 국무총리, 박근혜 한나라당 대표, 이명박 서울시장, 정동영 통일부 장관이 이른바 ‘빅4’를 형성하고 있고, 이해찬 국무총리, 강금실 전 법무부 장관, 손학규 경기지사, 김근태 보건복지부 장관, 강재섭 한나라당 원내대표, 권영길 민주노동당 의원 등이 마이너 그룹으로 분류된다.

물론 ‘인기투표’식인 현재의 지지도가 대선 때 실제 득표로 이어질지, 그리고 이들 예비후보 외에 다른 인사가 급부상할 가능성에 대해 다른 얘기도 있지만 지난해 하반기 이후 10개월 가까이 이런 구도가 별다른 편차 없이 계속되고 있는 것 또한 현실이다. 따라서 현 여론조사 상황과 정당 구도를 전제로 한다면 정·부통령제 채택이 각 당내 또는 예비후보간 합종연횡에 결정적 영향을 미칠 것이라는 것은 불문가지(不問可知)다.

여기서 가장 핵심적인 대목은 ‘빅4’ 가운데 어느 정당에도 속하지 않은 고건 전 총리가 어떤 행보를 취할 것인가 하는 점이다. 고 전 총리는 지난해 하반기 이후 실시한 거의 모든 여론조사에서 30% 안팎의 지지도를 보이면서 예비후보 부동의 1위 자리를 지키고 있다. 따라서 고 전 총리는 최근 들어 이를 ‘실제상황’으로 만들기 위해 조용한 가운데 ‘마당발 행보’를 보이고 있는 상황이다. 문제는 열린우리당과 한나라당이라는 양강 구도 속에 고 전 총리가 대통령후보로 나설 공간이 적절치 않다는 점이다.

영남을 기반으로 하는 한나라당의 경우 호남 출신인 고 전 총리를 대통령후보로 내세우기는 사실상 어렵다고 본다. 또 열린우리당도 개혁파 등 내부의 반대가 만만치 않아 고 전 총리가 열린우리당에 입성할 가능성도 그리 높지 않다. 한나라당으로서는 고 전 총리를 부통령후보로 영입한다면 정·부통령을 영호남 출신으로 배치할 수 있는 이상적 구도의 ‘필승카드’를 만들어 낼 수 있다고 보고 있지만, 고 전 총리가 이 제의를 쉽사리 받아들일 것으로 보이지 않는다. 이에 따라 고 전 총리의 선택카드는 정계개편 과정에서 열린우리당을 떠날 의원과 민주당 의원을 중심으로 새로운 정당을 만들어 대통령후보로 나서는 수순이 될 가능성이 현재로서는 가장 크다고 볼 수 있다.

새로운 변수 결선투표제

다음 변수는 이명박 시장이 어떤 길을 택할지다. 한나라당으로서는 박근혜 대표와 이명박 시장, 손학규 지사, 강재섭 원내대표 등 예비주자가 모두 나서는 경선을 통해 대통령후보를 뽑는 게 최상의 선택이라고 생각하고 있다. 그러나 이 시장의 최근 움직임이 심상치 않다는 점이 한나라당의 고민이다. 이 시장은 지난달 ‘신동아’와의 인터뷰에서 “나는 반드시 양당 체제로 가야 한다는 데 동의하지 않는다. 3당 체제 정도는 가능하고 맞다고 본다”며 “양당이 극과 극으로 대치했을 때 제3당의 역할이 있을 것이다”고 말해 신당 창당 가능성을 열어 놓았다.

그러나 한국 정치에서 2강 후보가 아닌 3당의 후보가 대선에서 승리하는 일이 얼마나 어려운지, 그리고 당을 떠나 출마한 후보의 정치 여정이 얼마나 험난했는지를 이 시장 자신이 잘 알고 있는 만큼 이 시장이 경선을 거부하고 한나라당을 떠날 수 있을지는 미지수다.

집권여당인 열린우리당의 경우는 예비후보 지지도가 10개월 가까이 제자리걸음을 하고 있다는 점이 큰 변수이자 고민이다. 현재 1위인 정동영 장관의 지지도가 계속 10% 안팎에 머물고 있고, 김근태 장관과 이해찬 총리는 한 자릿수 초반에 머물고 있는 실정이다. 여권 관계자들은 노 대통령의 후보 초창기 지지도가 한 자릿수였다는 점을 내세워 충분히 극복할 수 있다고 장담하지만 내부적으로 위기감이 상당한 것으로 알려지고 있다.

특히 북한의 김정일 국방위원장과 만나는 등 이벤트성 행사를 성공적으로 치른 정 장관조차 과거 같으면 지지도가 상당히 올라가야 하는데도 제자리걸음을 하고 있다는 게 여권의 고민이다. 이에 따라 열린우리당 내부에서는 부통령제가 도입될 경우 여성 장관 출신으로 대중적 인기가 높은 강금실 전 장관을 러닝메이트로 삼는 안 같은 위기탈출 방안을 다각적으로 검토 중인 것으로 알려졌다.

개헌과 관련해 차기 대선의 또 다른 변수는 결선투표제 도입 여부다.

만일 결선투표가 실시된다면 대선 후보 스펙트럼은 더욱 넓어질 수밖에 없다. 본선에서 3등 이하로 떨어지더라도 결선투표에서 영향력을 행사할 수 있다는 점에서 후보가 난립할 가능성이 커지기 때문이다. 따라서 군소 후보들의 발언권이 세져 승자인 대통령이 독식하는 정치풍토를 완화하는 긍정적 효과를 가져올 수도 있지만, 제도가 잘못 운영될 경우 ‘야합’이나 ‘사쿠라’ 등 과거 정치의 나쁜 측면을 더욱 부각하는 결과로 귀결될 수도 있다.

한나라당과 민주당 연합할 수도

2007년 대선은 과거 대선과 다른 구도 속에 치러질 것은 분명하다. 6월항쟁 이후 기득권을 놓지 않으려는 군사정권 세력과 시민항쟁을 이끌어낸 김대중·김영삼 양김 세력의 타협으로 얻어진 1987년 헌법 체제가 20년 만에 막을 내리고 새 체제 속에 새 대통령이 탄생할 가능성이 그 어느 때보다 높기 때문이다. 개헌이 이뤄질 경우 개헌의 내용이 어떠하냐에 따라 정치권의 이합집산의 수준이나 내용이 달라질 수도 있고 예비후보간 합종연횡도 다르게 나타날 수 있다.

열린우리당에 맞서 한나라당이 지역구도 타파를 명분으로 민주당과 연합하는, 현재로서는 불가능하다고 생각되는 상황이 벌어질 수도 있다. 또 보수진영과 진보진영의 명실상부한 맞대결로 대선 구도가 짜일 가능성도 없지 않고, 제1당과 제2당이 각각 정·부통령 러닝메이트로 남녀 후보를 내세워 정면대결을 벌이는 상황도 가정해볼 수 있다.

2007년 대선을 앞두고 개헌이 이뤄지고 각 정파 및 예비후보간 숨막히는 머리싸움이 벌어진다면 국민은 과거 어느 대선 때보다 더욱 큰 재미를 느끼며 대선 과정을 감상하는 행운을 누릴 수 있을지도 모른다.