지방자치는 흔히 ‘풀뿌리 민주주의’로 불린다. 풀뿌리가 잘 자라는 땅에서 울창한 숲이 우거지는 것처럼, 지방자치가 제대로 이루어져야만 민주주의가 완성될 수 있다는 의미일 것이다. 하지만 우리나라의 지방자치는 우여곡절 끝에 1991년에야 부활했다. 광복 직후 잠시 지방자치의 씨앗이 뿌려졌으나, 1961년 5·16 군사쿠데타가 터지면서 싹이 트기도 전에 뿌리채 뽑히는 수난을 겪었다.

군사정부는 1952년 4월부터 1961년 5월까지 10여년간 효력을 발휘해온 ‘지방자치에 관한 임시조치법’을 하루 아침에 휴지조각으로 만들었다. 그후 30년간 지방의회는 자취를 감추었고, 단체장은 민의에 관계없이 중앙정부가 일방적으로 임명했다. 권력구조가 중앙집권적으로 바뀐 것은 당연한 결과였다.

1987년 민주화 투쟁 이후 한국정치는 변화의 바람에 휩싸였다. 국민들의 민주화 요구가 거세지면서 권위주의 정책만으로는 행정을 효율적으로 집행할 수 없게 되었다. 이런 분위기 속에서 야당과 시민사회는 지방자치의 도입을 강력히 촉구했고, 1988년 노태우 정부는 마침내 ‘개정지방자치제법’을 만들었다.

1991년 30년만에 지방의회 선거가 치러졌다. 당시 단체장 선거를 함께 실시하지 않은 것은 지방자치 부활에 따르는 충격을 완화하기 위해서였다. 같은 맥락에서 1991년엔 기초의회와 광역의회 선거가 시차를 두고 치러졌다. 이 무렵 정치권에서는 지방자치의 확대를 우려하는 목소리도 나왔지만, 1995년 기초단체장과 광역단체장을 포함한 4대 지방선거가 예정대로 실시됐다.

지방자치가 부활한 지 10년. ‘신동아’와 한국행정학회는 2001년 7월 중순부터 한국 지방자치의 역사를 조명하는 기획을 공동으로 준비했다. 수차례의 논의 끝에 양측은 기초자치단체의 평가를 주제로 잡았다.



서구사회의 경우 자치단체보다 의회가 더 중요하지만, 한국에서는 단체장의 비중이 크다는 점을 고려했기 때문이다. 또한 광역단체의 경우 정치적 평가가 강하게 나타날 수밖에 없다는 점에서 평가대상에 올리지 않았다.

1차평가는 기존 자료에 대한 검토였다. 1999년부터 2000년까지 행정자치부가 발표한 기초자치단체 우수 프로그램, 각종 시민단체와 광역자치단체가 자체적으로 평가한 내용, 언론이 높이 평가한 사례 등을 조사했다. 2차평가에서는 ‘동아일보’ 지방 주재기자들이 우수 기초자치단체를 추천했다.

3차평가는 한국행정학회 소속 각 지회가 맡았다. 이것은 지역에 거주하는 행정학자들이 해당 지역의 기초자치단체를 가장 잘 파악하고 있을 거라는 판단에서였다. 먼저 한국행정학회 산하 지방행정연구회에서 평가 기준을 만들었다. 모두 4가지로 단체장 리더십, 정책추진, 대응성, 재정운용 등이다. 항목별 세부 고려사항은 다음과 같다.

1. 단체장 리더십 : ●자치단체의 비전과 발전방향을 구체적으로 제시하고 있는가 ●단체장의 노력이 자치단체의 여건 또는 특성과 부합하는가 ●혁신적 정책과 사업의 성공적 추진 여부

2. 정책추진 : ●합리성과 타당성을 검토한 후 정책이나 사업을 추진하는가 ●추진하는 사업이나 정책이 비전과 발전방향에 부합하는가

3. 대응성 : ●주민참여가 이루어지고 있는가 ●주민들에게 필요한 사업 또는 정책을 추진하는가 ●주민들의 요구에 대한 반응

4. 재정운용 : ●재원확보 노력을 기울이고 있는가 ●낭비성 또는 전시성 사업을 추진하지는 않는가 ●예산은 효율적으로 사용하고 있는가

한국행정학회는 이같은 가이드라인을 각 지회에 전달했고, 8월10일을 전후해 각 지역별로 평가위원회를 구성했다. 평가위원회는 가이드라인을 참고하되, 지역 특성에 맞는 기준을 새로 만들어 기초자치단체 평가에 들어갔다. 각 기초자치단체에 자료 제출을 요구하고, 이것을 중심으로 우수 기초자치단체를 선정했다.

하지만 일부 지회는 평가작업이 어렵다는 의견을 전해왔다. 대구광역시, 광주광역시, 충청북도, 전라남도 등이 그런 경우다. 이들 지역의 행정학자들이 평가를 고사한 이유는 ‘선거를 앞두고 민감하다’ ‘추천할만한 자치단체가 없다’ ‘짧은 시일에 평가하기 어렵다’ 등이었다. 또한 서울과 경기·인천 지역은 지회가 활성화돼 있지 않아 전체 회원들의 의견을 충분히 반영하지 못한 채 선정이 이루어졌다.

특별취재반이 현장 확인

한국행정학회는 9월5일을 전후해 각 지역별 평가를 마치고, 우수 기초자치단체를 잠정 결정했다. 그후 ‘신동아’는 한국행정학회 평가자료와 1, 2차 자체 평가결과를 종합해 최종적으로 우수 기초자치단체를 선정, 특별취재반을 구성해 현장을 확인했다.

끝으로 이번 평가의 한계를 지적하지 않을 수 없다. 평가기준 마련에서 현장취재까지 불과 40여일. 이 정도의 시간으로 심층적인 자료분석을 하는 데는 어려움이 따랐다. 또한 실사과정이 빠지고 자료 중심으로 평가하다 보니, ‘프로그램의 효율성과 문제점’ 등을 밝히는데 부족한 점이 많았다. 일부 기초자치단체가 기일 내에 자료를 제출하지 않아 평가대상에서 제외된 것도 아쉬운 대목이다.