• 한·일 어업협상 과정, 항공안전등급 추락사태에서 드러난 한국 공무원의 허약한 경쟁력. 공무원의 경쟁력을 향상시키기 위해서는 인사 시스템을 개선해야 한다는 목소리가 높다. 과연 무엇을 어떻게 바꿔야 공무원의 전문성과 책임성을 강화할 수 있을까.

과천 정부종합청사에서 만난 과학기술부 6급 공무원 임아무개씨는 공무원 인사제도와 관련해 이런 얘기를 들려줬다.

“계급제에서는 보직이 수시로 바뀔 수밖에 없다. 각각의 자리를 국장으로 가는 코스쯤으로 여길 뿐이다. 따라서 한 자리에 근무하는 기간이 아주 짧다. ‘이런 업무구나’ 하고 파악할 즈음이면 다른 자리로 옮기는 악순환이 되풀이된다. 대체로 1∼2년 근무하고 옮긴다. 3급 이상은 몇 달 만에 바뀌는 경우가 허다하다. 그 폐단은 대외협상에서 잘 드러난다. 상대국에서는 오랫동안 그 분야에 종사한 전문가가 협상자리에 나오는데, 우리 쪽에서는 1년 안팎 근무한 아마추어가 나간다. 협상력이 떨어지는 것은 당연하다.”

스위스 국제경영개발원(IMD)에 따르면 지난해 우리나라의 정부 경쟁력은 중·선진국 47개 국가 중 26위다. 1999년에 37위였던 점을 감안하면 점차 경쟁력이 좋아지는 것으로 볼 수도 있다. 그러나 효율성과 위기관리능력 면에선 각각 40위, 42위로 여전히 최하위권을 맴돌고 있다. 정부 조직과 인사 개혁이 얼마나 시급한가를 잘 보여준다.

대외협상력이 떨어지는 이유

우리나라 공무원 인사의 특징으로는 잦은 순환보직, 연공서열 위주, 획일적인 보수제도, 만성적인 승진 적체 등이 꼽힌다. 앞서 공무원 임씨가 지적한 것은 바로 순환보직제의 문제점이다. 최근 자주 거론되는 공무원의 전문성 부족도 순환근무제에 따른 잦은 보직 변경에서 비롯됐다는 것이 전문가들의 시각이다. 삼성경제연구소의 한 수석연구원은 “공무원의 경쟁력 문제는 곧 인사 시스템의 문제”라며 “전문성을 갖추지 못한 것이 가장 큰 문제”라고 말했다.



한·일 어업협상 당시엔 양국 협상 실무자의 근속연수와 전문성이 비교됐다. 일본측 실무자는 그 분야에서 오랫동안 잔뼈가 굵어 어업협상의 역사를 꿰고 있었다. 건설교통부장관 해임을 불러온 항공안전등급 추락사태 때는 주무국장의 잦은 교체가 입방아에 올랐다. 지난해 6월 국제민간항공기구(ICAO)가 항공안전의 문제점을 지적한 이후 1년 사이에 항공국장이 무려 세 차례나 바뀐 사실이 드러난 것이다. 자신의 직위를 걸고 사태해결에 나설 ‘지휘관’이 없었던 셈이다.

잦은 근무지 이동은 책임소재를 불분명하게 만든다. 사건이 벌어지면 서로 책임을 떠넘기고 남 탓하기 일쑤다. 책임의식과는 거리가 먼 근무환경이 조성되다 보니 징계 대상자 선별에 늘 잡음이 따른다. 의약분업 실패에 대한 인책론이 대두됐을 때 보건복지부 공무원들이 반발하고, 항공안전등급 추락의 책임을 따질 때 건설교통부 내에서 징계의 형평성 시비가 인 데는 그런 사정이 있다.

연세대 행정학과 김판석 교수도 공무원 인사의 가장 큰 문제점으로 순환보직제를 꼽는다.

“우리나라 공무원의 자질은 우수한 편이다. 치열한 시험경쟁을 거쳐 우수한 인재가 선발되는 까닭이다. 그런데 공무원 생활을 시작한 지 5∼10년 지나면 경쟁력이 뚝 떨어지는 게 현실이다. 그 이유는 지나친 전보에 있다. 업무 연속성과 상관없이 부서를 돌다 보니 전문성을 쌓을 시간이 없는 것이다. 1960∼70년대는 전문성이 없어도 크게 문제 되지 않았다. 그러나 국제화시대엔 한 분야에 대한 전문성이 없으면 경쟁력을 갖출 수 없다.”

행정자치부 규정에 따르면, 감사 등 일부 직종에 예외가 있긴 하지만, 2급 이하 직업공무원은 한 부서에 최소한 1년 이상 근무해야 한다. 그 전에 부서를 옮길 경우 행자부와 협의하도록 함으로써 잦은 전보조치를 견제하고 있다.

그런데 실·국장급은 1년이 안 돼 바뀌는 것이 예사다. 중앙인사위원회에 따르면 중앙부처 실·국장급의 평균 재임기간은 1년2개월에 지나지 않는다. 그나마 평균 재임기간이 1년을 넘은 것은 별정직·특정직·계약직의 재임기간이 1년3개월∼1년9개월로 상대적으로 길기 때문인 것으로 드러났다. 일반직 실·국장급만 따지면 11개월을 넘지 않는다.

이와 같은 현상은 장·차관의 잦은 교체와도 관련 있는 것으로 보인다. 서울대 행정대학원 김호균씨의 박사논문 ‘장관의 역할에 관한 연구’에 따르면 전두환 정부 시절 장관의 평균 재임기간은 17.8개월이다. 하지만 노태우 정부(13개월), 김영삼 정부(11.6개월), 김대중 정부(10.5개월)로 오면서 점점 짧아졌다.

고위직 인사가 발생하면 중간직·하위직에 연쇄인사가 일어나게 마련이다. 그런 탓인지 과장급의 평균 재임기간도 실·국장에 못지 않다. 중앙인사위원회 분석에 따르면 과장들도 평균 1년3개월마다 자리를 옮겨다니고 있다. 재정경제부의 한 과장은 3년 동안 여섯 자리를 돌았다. 6개월에 한 번꼴로 자리를 옮긴 것이다. 문제는 이런 인사가 그다지 특별한 것이 아니라는 데 있다. 심지어 모 경제부처의 총무과장 자리는 최근 3년4개월 동안 무려 9명이 거쳐갔다. 평균 4개월 보름 만에 바뀐 것이다.

사정이 이렇다 보니 공무원들이 전문성을 갖추는 것은 여간 힘든 일이 아니다. 환경부 사무관 이아무개씨는 “공무원 사회에는 ‘관리자만 키우고 전문가를 키우지 못한다’는 얘기가 있다”고 말했다.

“순환보직이란 여러 부서를 돌며 경력을 쌓는 것이다. 잦은 보직 이동은 관리자가 되는 데 필요한 실습과도 같은 것이다. 계급제가 없어진다면 모를까, 한 부서에 오래 근무하는 것을 다들 꺼리는 분위기다. 현 인사제도에서 공무원의 최대 목표는 승진이다. 높은 자리에 올라가면 업무를 총괄 관리해야 한다. 따라서 부서를 자주 옮겨 다니며 다양한 경력을 쌓은 사람이 그렇지 않은 사람보다 승진에 유리한 것이다.”

정보통신부 사무관 이아무개씨는 전문성 부족에 공감하면서도 순환보직제의 불가피한 측면을 지적했다.

“업무의 히스토리를 몰라 헤매는 사람이 많다. 자주 옮겨다니다 보니 어느 한 분야를 깊이 있게 알기가 힘든 탓이다. 그런데 순환보직제는 조직관리 차원에서 시행하는 것이다. 가장 큰 이유는 부패 방지다. 한 부서에 오래 근무하면 비리가 생기기 때문이다. 3년 반 동안 한 부서에 근무한 적이 있는데, 손해보는 느낌이었다. 한 자리에 오래 있다고 대접받는 것도 아니고, 개인의 발전을 위해서는 빨리 옮기는 게 낫다는 생각이 들었다.”

두 사무관의 말처럼 공무원에게 가장 피부에 와 닿는 문제는 승진이다. 공무원이라면 누구나 공감하는 전문성 문제도 승진이라는 당면과제 앞에선 그 의미가 약해진다. 공무원 사회에 유난히 심한 인사적체는 승진 적체에 다름아니다.

“정부조직 축소가 인사적체를 심화시킨 측면이 있다. 1990년대 이전 고도성장 시기엔 정부조직이 급속히 팽창하는 바람에 승진이 원활했다. 30대 국장, 40대 장관이 예사였다. 하지만 김영삼 정부 때 4개 부처, 현 정부 들어 2개 부처가 통폐합되는 등 정부 조직은 점차 축소됐고 그에 따라 자리가 줄어들었다. 지금의 극심한 인사적체는 구조조정 과정에 나타난 과도기적 현상이다.”

행정자치부 이성렬 인사국장의 분석이다. 이국장에 따르면 기형적인 구조조정이 인사적체 심화라는 부작용을 낳은 셈이다. 바꿔 말하면 인원 절감이 조직 축소에 미치지 못했다는 얘기다. 행자부 김형선 인사과장은 “최근 명예퇴직과 조기퇴직이 늘고 있어 점차 (인사적체가) 풀리고 있다”며 향후 5∼10년 사이에 승진인사가 안정될 것으로 내다봤다.

말도 많고 탈도 많은 것이 바로 공무원 승진인사다. 일선 공무원들의 얘기를 들어보면 인사에서 위력을 발휘하는 인맥은 크게 세 가지다. 고시 인맥과 지역 인맥, 그리고 서울대, 연·고대가 중심이 된 학맥이다. 이 세 인맥이 각종 인사 때 막후에서 영향력을 행사한다는 것이다. 여기에 정치권 입김이 가세한다.

드러내놓고 ‘싹쓸이’

공직사회에는 인사철이 되면 줄대기와 몸 사리기, 낙하산 인사, 정실·연고인사, 보복인사 따위의 잡음이 봇물처럼 쏟아져 나온다. 대표적인 것은 물론 지역편중 인사다. 5·6공에선 대구·경북 출신이, 문민정부에선 부산·경남 출신이 우대와 특혜를 받았다. 역대 정권에서 불이익을 당했던 호남 출신들은 정권 교체 후 ‘힘 있는’ 기관의 요직을 독차지함으로써 ‘한’을 풀었다. 아예 드러내놓고 ‘싹쓸이 인사’를 한 부처도 있다. 기관장이 호남 출신인 모 경제관련 부처의 경우 한때 총무과장-인사계장-인사 담당 등 요직을 호남 출신이 독차지해 원성을 샀다.

역시 호남 출신 간부가 많은 것으로 알려진 공정거래위원회에서는 ‘호남 출신 아니면 승진 못한다’는 얘기가 퍼져 있다. 그래서인지 호남 출신이 승진하면 뒷말이 많다. 중앙부처엔 무보직 서기관이 많다. 승진만 하고 보직은 받지 못한 경우다. 물론 인사적체 탓이다. 무보직 서기관이 과장이 되는 데는 보통 5년 정도 걸린다. 그런데 공정거래위원회에서는 최근 호남 출신 서기관 한 명이 1년 만에 과장이 돼 구설수에 올랐다.

기관장이 바뀌면 전기관장의 측근이나 중용됐던 직원들이 능력과 상관없이 한직으로 밀려나는 것도 공무원 인사의 고질적인 병폐다. 이는 행정의 일관성 부재와 직결되는 것으로, 전공련(전국공무원직장협의회총연합)에 따르면 특히 지방자치단체에서 그 폐해가 심하다. 자연히 중·장기 사업계획은 설 땅을 잃고 단기간의 사업계획만 난무한다. 이런 풍토에서는 어떤 정책이나 사업에 대해 끝까지 책임지는 사람이 없다.

정보통신부는 최근 보복성 인사 시비에 휘말렸다. 9월 초 내각이 총사퇴서를 제출한 상태에서 양승택 장관이 대규모 실·국장급 인사를 단행한 것이 물의를 빚은 것. 핵심 요직에 있던 호남 출신 국장 2명이 ‘한직’으로 밀려난 것을 두고 호남 역차별 인사라는 지적이 제기됐다.

인사적체 불만은 쌓일 대로 쌓여 있다. 지난 5월 공정거래위원회 일선 과장들이 인터넷을 통해 고참 간부들의 퇴진을 공개적으로 촉구한 사건은 위계서열을 중시하는 공직사회에 충격을 안겼다. 이들은 ‘우리 공정위를 사랑하는 과장들의 모임’이라는 명의로 작성한 글에서 “선배들이 과감한 용퇴를 결정, 후배들의 귀감이 되고 조직에 활기를 불어넣어주기 바란다”고 고위직을 압박했다.

공무원 조직의 확대는 한계에 이르렀으나 승진 대상 인원은 계속 증가하고 있다. 그에 따라 승진 소요기간도 늘고 있다. 행자부 통계에 따르면 1993년엔 한 계급 승진하는 데 10년 이상 걸리는 비율이 23.4%였다. 그런데 1998년엔 41.6%로 배 가까이 증가했다. 평균 승진 소요연수도 7.5년에서 9.1년으로 늘어났다. 또한 부처별로 승진편차가 심해져 상대적 박탈감과 조직분위기 침체현상이 나타나고 있다. 같은 5급 승진이라도 빠른 부처는 5.2년, 늦은 부처는 13년까지 걸린다.

행자부 인사규정에 따르면 6급 공무원의 승진소요 최저연수는 4년이다. 또 4, 5급은 5년, 3급 이상은 3년이 지나면 승진할 수 있다. 하지만 규정과 현실의 거리는 멀다. 부처마다 사정이 조금씩 다르기는 하지만, 보통 규정기간의 두 배 이상이 지나야 승진할 기회를 갖는 게 현실이다. 인기가 좋은 경제 관련 부처의 경우 서기관 승진에 15년씩 걸리기도 한다.

뒤늦게 생긴 부처도 인사적체가 심한 편. 1980년대 환경청으로 출발한 환경부가 대표적인 경우다. 1994년 부로 승격하면서 조직이 커진 환경부는 ‘외부수혈’에 크게 의존할 수밖에 없었다. 비슷한 연배나 연차의 경력직 공무원이 한번에 100∼200명씩 들어오다 보니 승진경쟁이 치열할 수밖에 없었다. 7급의 승진 최저연수는 3년이지만 환경부에서는 10년 이상 걸리는 게 예사다.

어느 부처에나 적체가 극심한 것으로 알려진 사무관(5급) 승진의 경우 환경부에서는 12∼13년이 걸린다. 반면 그 절반의 기간에 승진하는 부처도 있다. 환경부 사무관 이아무개씨는 “승진 비전이 보이지 않으니 다른 부처로 옮기기를 희망하는 사람이 많다”며 “특히 구조적으로 승진이 힘든 하위직 공무원들이 타 부처로 많이 빠져나간다”고 귀띔했다.

행정고시 출신과 비고시 출신의 갈등도 인사 잡음을 부채질하는 요인이다. 6급 이하 공무원의 대부분이 가입한 공무원직장협의회는 현행 고시제도의 개선을 강력히 요구하고 있다. 비고시 출신이 승진과 보직 발령시 차별을 받는다는 이유에서다.

“1980년대엔 고시·비고시 출신이 조화를 이뤘다. 그 후 고시 합격자를 늘리면서 비고시 출신의 승진이 밀리기 시작했다. 같은 계급으로 승진하는 데 고시 출신은 7∼8년, 비고시 출신은 10∼15년 걸린다. 또 주무과장은 주로 고시 출신이 맡는다.”

보건복지부 공무원직장협의회 관계자의 설명이다. 그에 따르면 6급 이하 공무원은 승진과 보직 외에 유학, 교육, 훈련 등에서 상대적으로 기회를 박탈당하고 있다는 것. 산업자원부 직장협의회 관계자는 아예 고시제도 철폐를 주장했다. 환경부 직장협의회 관계자는 “고시와 비고시 출신의 학력수준이나 사고능력은 종이 한 장 차이”라며 기회의 형평성을 강조했다.

“같은 조건에서 출발해야 한다. 고시합격자를 곧바로 사무관에 임용하지 말고 일본처럼 일정 기간 시보를 거쳐 단계적으로 승진하도록 제도를 바꿔야 한다. 현 제도에서는 능력 있는 사람도 비고시 출신이라는 이유로 승진과 보직에서 불이익을 받는다. 임용시점에서부터 양자를 차등화하지 말고 업무수행 능력에 따라 차등을 둬야 한다. 그게 안 된다면 (고시제도를) 철폐하는 것이 낫다.”

공정거래위원회의 경우 국장급 중 비고시 출신은 육사 출신 1명밖에 없을 정도로 출신간 불균형이 심하다. 이를 의식한 듯 공정거래위원회는 최근 전례 없이 비고시 출신에 대한 무더기 승진발령을 내정했다. 6급 15명을 사무관으로 승진시키기로 결정했는데, 이는 고시 합격자들이 들어오기를 기다려 발령을 내던 관행에서 벗어난 것이다.

고시·비고시 출신의 갈등

얼마 전엔 비고시 출신이 ‘정상 속도’보다 빠르게 과장이 된 것을 두고 홈페이지 게시판이 시끄러웠다. 공정거래위원회 직장협의회측은 이를 비고시 출신에 대한 고시 출신의 견제로 본다. 한 관계자는 “집행부서에서는 누가 얼마나 많이 조사를 해봤느냐에 따라 능력이 구분된다”며 “업무 능력이 떨어지는데도 고시 출신이라는 이유로 승진에 유리하고 퇴진압력에도 버티는 것은 문제”라고 꼬집었다.

하위직 공무원들 사이에서는 만성적인 인사적체를 해소할 방안의 하나로 군이나 경찰에서 시행하는 계급정년제를 도입하자는 의견도 있다. 일정 기간에 승진하지 못하면 옷을 벗게 해 인사 숨통을 터야 한다는 것이다. 하지만 반론도 만만찮다. 건설교통부 직장협의회 관계자는 “계급정년제 도입에는 노동시장 유연화가 전제돼야 한다”며 “윗사람들은 나가도 갈 데가 있지만 하위직은 선택의 폭이 넓지 않다”고 말했다.

공무원 인사개혁을 주도하는 중앙인사위원회는 현 인사제도의 뼈대인 계급제를 아예 폐지할 방침이다. 인사문제의 근원이 계급제에 있다고 보는 까닭이다. 중앙인사위원회 김명식 인사정책과장(부이사관)은 “계급제는 행정이 단순했던 조선시대에나 어울리는 제도”라며 “업무의 다양성과 전문성·개방성이 요구되는 민주사회에는 적합하지 않다”고 계급제를 비판했다.

“경쟁력이 떨어진다는 것은 전문성과 책임성이 부족하다는 얘기다. 이는 공무원 인사 시스템이 근본적으로 잘못된 탓이다. 시스템을 바꾸지 않으면 제2, 제3의 ‘FAA(미 연방항공청)사태’가 생길 수 있다. 문제는 계급제다. 위계질서나 집단적 행동이 중요한 군이나 경찰 같은 조직에서는 효율적일 수 있지만 일반직 공무원들에게는 더 이상 적합하지 않다.”

계급제에서는 사람에 대해 일정한 몸값이 매겨지고 그에 따라 인사관리가 이뤄진다. 채용 전보 보수 연금 상벌 등 모든 인사관리의 기준이 계급이다. 계급이 올라가는 것은 곧 신분과 지위의 상승을 뜻한다. 그런데 계급은 신분의 구분일 뿐 직무 연속성이나 전문성과는 관계가 없다. 김과장의 얘기를 더 들어보자.

“계급제가 왜 문제가 되는가. 첫째, 책임소재가 불분명하기 때문이다. 직무에 따른 역할 분담이 모호하므로 문제가 생기면 책임을 묻기 곤란하다. 그래서 징계나 포상 대상을 결정하는 것이 쉽지 않다. 어느 부서든 잠시 거쳐가는 곳으로 여기기 때문에 ‘내가 있을 때는 일을 벌이지 말자’거나 ‘재수 없으면 걸린다’는 생각으로 업무에 소극적이다. 부서의 잘못된 관행을 해결하려는 노력보다는 일 터지기 전에 그 자리를 뜨는 것이 살 길이라고 생각한다. 그러다 보니 감사 시점에 ‘막차 탄 사람’이 징계를 받는 ‘억울한’ 일이 생긴다.

둘째, 전문 행정인을 양성하기 힘들다. 몸값, 곧 계급을 올리기 위해선 다양한 경력이 필요하다. 부처마다 승진에 유리한 요직이 있고 누구나 그 자리에 가고 싶어한다. 같은 계급이면 어디나 갈 수 있기 때문이다. 그래서 보직경쟁이 치열하다. 결원이 생기거나 누군가 승진하면 보직이동이 연쇄적으로 발생한다. 사고가 나는 부서를 보면 잦은 보직 이동이 눈에 띈다. 한 분야에 오래 근무하면 내 일이라는 생각에 책임감이 생기고 전문성을 갖출 수 있다. 그런데 일할 만하면 자리를 옮기게 된다.”

서울산업대 행정학과 하태권 교수는 “한 자리에 적어도 3년 이상 근무한다면 전문성 부족현상은 완화될 것”이라며 현 인사제도의 문제점을 지적했다.

“정부 정책은 입안에 2∼3년, 집행에 또 2∼3년 걸린다. 그런데 도중에 자리가 바뀌니 사람을 평가할 근거가 없다. 전문성, 책임성이 떨어질 수밖에 없는 구조다.”

삼성경제연구소 관계자에 따르면 공무원 개혁은 세계적인 추세로 영국 미국 등 선진국도 적극 나서고 있다고 한다. 국민에게 양질의 서비스를 얼마나 더 신속하고 유연하게 제공하느냐가 관건이다. 이를 위해서는 인사시스템의 개혁이 필수라는 것.

“전문적인 서비스 제공을 위해서는 지금의 임용제도나 보상방식을 바꿔야 한다. 계급제에서는 자리마다 승진 순위가 정해져 있어 순서대로 승진한다. 전문성이나 실력으로 승진하는 것이 아니라 줄서서 올라간다는 의식이 강하게 자리잡고 있다.”

삼성경제연구소는 지난해 중앙인사위원회에 고위공무원단제도를 제시한 바 있다. 고위공무원단제도는 1∼3급 고위공무원을 서열 순이 아닌 경쟁을 통해 채용하고 임기를 보장하는 것이다.

“선진국에서는 장관의 임기가 길어 책임행정이 가능하다. 그런데 우리는 너무 짧다. 복지부동은 거기서 비롯된다. 장관이 바뀌면 다 바뀔 텐데 굳이 일을 만들 필요가 없다는 것이다. 리더십 문제가 정말 심각하다. 지난번 개각 때 새로 입각한 모 장관은 ‘전혀 생소한 업무를 맡게 됐다’고 말했다. 장관이 그렇게 말하면 누가 그를 믿고 일하겠는가. 그 분야에 대한 지식과 전문성을 어느 정도 갖춘 사람이 장관을 해야 한다. 그런데 신세진 사람들을 챙겨주려는 건지 몰라도 문외한인 사람을 장관에 앉히고 그것도 자주 바꾸니 정책에 일관성이 없고 업무 혼란만 일어난다. 전문성을 갖추고 임기를 보장받는 고위공무원들이 그래서 필요한 것이다.”

정부는 1999년 중앙인사위원회 출범을 계기로 공무원 인사제도 개혁에 나섰다. 우선 급여체계부터 바꿨다. 먼저 3급 국장급 이상에 대해서는 호봉제를 없애고 성과연봉제를 실시하고 있다. 이는 같은 직급이라도 성과에 따라 연봉을 차등 지급하는 것이다. 3급 과장급 이하에 대해서는 지난해부터 성과상여금 제도를 적용하고 있다.

고위공무원단제도는 각 자리의 직무값을 정해 놓고 그 직무에 대한 능력과 성과를 종합적으로 평가해 보수를 정하는 제도다. 지난해 정부가 도입한 개방형 임용제는 이 제도의 취지를 살린 것으로 서열이나 발탁이 아니라 공모(公募)를 통해 적임자를 임용하는 제도다. 대상 직위는 실·국장급. 직무분석을 통해 선정된 개방형 직위는 현재 131개에 이른다.

‘몸값’보다 ‘자리값’이 중요

지난 7월부터는 계급제의 대안으로 직위분류제를 도입했다. 현재 외교통상부와 기상청에서 시범적으로 시행하고 있는데, 계급이라는 ‘사람값’에 기초한 인사관리 방식에서 벗어나 ‘자리값’과 성과에 따라 보수를 지급하는 제도다. 직위분류제는 자리값, 곧 직무 등급을 정해놓고 거기에 사람을 맞춘다. 이는 몸값(계급)을 정해놓고 거기에 자리를 맞추는 계급제와는 반대다. 다시 말해 계급제는 사람 중심이지만 직위분류제는 철저하게 직무 중심이다.

직위분류제의 전제조건은 직무분석이다. 직무분석이란 어떤 직위에 대해 그 직무의 비중과 책임성, 난이도를 따져 등급을 정하는 것이다. 그 과정에 해당 직무에 필요한 직무수행 요건이 정해진다. 즉 이 직위에서 이 직무를 맡기에 적합한 사람은 최소한 어떤 자격과 학력, 능력을 갖춰야 하는지가 결정되는 것이다. 그러면 그 직위에 적합한 사람을 찾아 채용하고, 그 직무를 수행하는 데 적정한 보수를 지급한다.

구체적인 예를 보자. 특정직에 속하는 외무공무원의 신분은 9∼1급으로 구성되는 일반직 공무원과 달리 7∼특1급(대사)의 계급으로 구분돼 있었다. 그런데 직위분류제가 시행되면서 9단계의 계급이 없어진 대신 3∼14등급에 이르는 12개 등급이 새로 만들어졌다. 기존의 과장급 이상은 7등급 이상에 해당한다. 직위값에 따라 7등급 과장도 있고 8등급 과장도 있다. 7등급 이상에는 연봉제가 적용된다. 연봉의 상·하한을 정해 같은 등급이라도 실적에 따라 차등 지급한다.

과장급 이상, 국장급 이하는 직위공모 대상이다(국장보다 높은 직위는 관리자로 보기 때문에 공모에서 제외한다). 예컨대 올 연말 인사 때 외교통상부 본부의 북미국장 직위를 공모한다고 치자. 이 직위에는 북미국장과 등급이 같은 본부의 다른 국장이나 그보다 등급이 낮은 공관의 참사관급 또는 본부의 심의관 등이 응모할 수 있다. 본부의 다른 국장이 임용되면 기존 개념으로는 전보(轉補)다. 반면 참사관급이나 심의관이 그 자리를 차지하면 승진에 해당한다. 외무인사위원회는 응모자들의 인사점수를 비교해 적격자 후보를 2인 범위에서 선정해 장관에게 추천하고 장관이 최종 결정한다.

응모방식은 대학입시와 마찬가지로 복수지망이다. 동시에 4개 직위에 응모할 수 있다. 드문 경우겠지만, 경쟁자들에 계속 밀려 4지망에서도 떨어지면 등급이 내려갈 수도 있다. 직위공모는 정기 인사(6월, 12월) 때 실시하는 것이 원칙이지만 공석이 생기면 그때마다 실시한다. 그렇다고 모든 자리가 인사철마다 공모 대상이 되는 건 아니다. 1년 반 이상 재임한 자리만 해당된다.

한편 직위공모제에 해당되지 않는 과장급 미만 외무공무원에 대해서는 직무나 직위가 변하지 않더라도 업무성과에 따라 보수가 결정되는 보수등급제가 적용된다. 계급제가 일정 기간이 지나면 같은 계급끼리 경쟁을 통해 신분이 상승하는 ‘입학 방식’이라면, 보수등급제는 정원에 관계없이 일정 자격요건을 취득하면 보수등급이 한 단계씩 오르는 ‘졸업 방식’이다.

외교통상부 김창규 인사제도계장은 직위분류제와 보수등급제가 인사적체 해소에 도움이 될 것으로 본다. 과거엔 승진경쟁이 동기간의 수평경쟁이었지만 바뀐 제도에서는 동기뿐만 아니라 선후배가 가세하는 수직경쟁이다.

계급제에서는 각 계급의 정원이 정해져 있어 승진적체가 심할 수밖에 없었다. 예컨대 7급에서 6급으로 승진하려면 6급에 결원이 생겨야 가능했다. 하지만 보수등급제는 통합정원방식이다. 3, 4등급과 5, 6등급의 정원이 각각 통합 운용되기 때문에 과거에 비해 승진(계급 승진이 아닌 보수 승진) 폭이 넓다.

직위분류제 성공의 관건은 평가의 공정성이다. 직위 선발 기준은 크게 세 가지. 인사평정결과와 유관분야 근무경력 비율이 각 40%, 외국어 평정점수가 20%를 차지한다. 인사평정에서 가장 중요한 것은 근무실적(60%)이며, 근무능력과 근무태도가 각 20%다. 또 평가과정에 상위자와 동위자, 하위자가 동등하게 참여하는 다면평가제를 도입함으로써 평가의 객관성을 확보했다. 3∼6급 외무공무원의 보수등급을 정할 때도 똑같은 방식이 적용된다.

또 실력 없는 공무원을 합법적으로 퇴출하기 위해 인사적격심사제도를 도입했다. 외무고시 출신의 외교통상직 공무원은 13년차와 20년차 때, 7급 공채 출신인 외무행정직 및 외무정보직 공무원은 10년차, 20년차가 되면 인사적격심사를 받아야 한다. 심사기준은 그간의 인사평정 점수다. 인사평정에서 3회 이상 최하위 점수를 받고 총점이 하위 10%에 해당하는 자, 또는 외국어 실력이 일정 기준에 미치지 못한 자는 징계위원회를 거쳐 옷을 벗게 된다. 이 제도는 3년 후부터 시행될 예정이다.

중앙인사위원회는 외교통상부와 기상청에서 직위분류제가 자리잡는 것을 봐가며 이를 전 부처로 확대·적용할 방침이다. 김창규 계장은 “직위분류제로 인사의 투명성과 공정성이 강화되고 직무 전문성이 높아지게 됐다”고 말한다.

“제도 변화에 대한 불안감이 있긴 하지만 직위분류제 도입 취지에는 다들 공감하는 분위기다. 국제회의에 참석하면 전문화가 얼마나 필요한지 절감하게 된다. 상당수 선진국이 직위분류제를 실시하고 있다. 직위분류제에서는 한 분야에 오랫동안 근무하며 전문성을 확보한 사람이 직위와 보수가 올라가는 데 절대 유리하므로 과거처럼 인기 보직만 선호하는 현상이 수그러들 것이다. 이는 또 외무공무원의 정예화로 이어질 것이다.”

이론적으로만 보면 직위분류제는 분명히 계급제보다 합리적인 제도로 보인다. 그러나 인사행정 일반을 관장하는 행정자치부의 의견은 조금 다르다. 행자부 이성렬 인사국장은 “모든 제도엔 장단점이 있다”며 신중론을 폈다.

“과거 두 차례 직위분류제를 도입하려다 그만둔 사례가 있다. 시행되지 않은 데는 다 그만한 이유가 있는 것이다. 외교부 내에서는 벌써 (직위분류제에) 문제가 많다는 얘기가 나오고 있다. 사람에 대한 분석이 직무분석에 앞서야 한다. 자칫 혼란만 초래하고 기존 인사제도의 장점마저 묻힐 수 있다. 중앙인사위원회가 너무 서두르는 것 아니냐는 지적도 있다. 뭐든지 우리 시대에 다 이루자는 발상은 부작용을 낳게 마련이다. 물론 중앙인사위원회의 개혁적 목소리는 필요하다. 그러나 현장의 목소리와 조화를 이뤄야 한다.”

이국장의 견해는, 말하자면 개혁 자체보다 개혁의 실효성을 더 중요하게 여기는 것이다. 그런 점에서는 개방형 임용제도 마찬가지다. 이 제도는 공직사회에 처음으로 경쟁의 개념을 들여온 점에서 높이 평가받고 있다. 하지만 시행결과를 두고 생각만큼 효과가 크지 않다는 지적도 있다. 지금까지 개방형 임용제에 의해 채워진 자리는 115개. 그중 외부에서 들어온 사람은 3분의 1에 해당하는 40명에 지나지 않는다. 나머지는 경력직 공무원으로 채워졌다. 다시 이국장의 얘기.

“최소한 공무원보다 우수한 자질을 가진 사람이 들어와야 제도의 취지를 살릴 수 있는데, 안 들어온다. 임기가 제한되고 봉급도 많지 않기 때문이다. 그렇긴 해도 장점은 있다. 개방형 임용제가 시행되기 전엔 장관이 고위직 인사를 마음대로 주물렀다. 하지만 이제는 그런 것을 어느 정도 견제할 수 있다. 또 자신의 상품가치를 높이려 노력하는 분위기가 싹트고 있다.”

우려의 목소리들

삼성경제연구소 관계자는 “개방형 임용제로 외부에서 들어온 인사들이 공직사회 특유의 폐쇄성 탓에 왕따 당하는 분위기”라고 지적했다. 일선 공무원들의 반응은 우려 반, 거부감 반이다.

“본뜻은 우수한 자질의 외부인사 수혈인데, 대체로 내부인사들이 승진 개념으로 개방형 직위에 가 앉는다. 고용형태가 계약직으로 바뀌었을 뿐 달라진 게 없다. 이 제도가 성공하려면 사회 전체의 인사시스템이 바뀌어 공직과 민간의 인사교류가 활발해야 한다. (공직사회) 밖에서 안으로 들어오기는 쉽고 안에서 밖으로 나가기는 어렵다면 피해를 입는 건 결국 공무원이다.”(환경부 이아무개 사무관)

“개방형 임용제에 대해선 다들 불만이다. 인사적체만 심화시킬 뿐이다. 예컨대 국장 자리가 하나 났는데 외부인사로 채우면 그 밑에 있는 사람들은 승진이 한 단계씩 밀릴 수밖에 없다.”(정보통신부 이아무개 사무관)

연봉제와 성과상여금에 대해서도 우려의 목소리가 들린다. 전공련 김정수 정책연구소장은 중앙인사위원회의 인사개혁방안을 신자유주의 물결을 탄 ‘자본의 논리’로 규정한다.

“일선 공무원 사이에서는 중앙인사위원회의 개혁안에 대해 불만이 높다. 종합서비스인 행정을 계량화해 평가한다는 발상 자체가 문제다. 민간기업에는 몰라도 공무원 사회에는 맞지 않는 방식이다. 조직의 화합을 해치고 동료간에 위화감을 조장하는 등 장점보다는 폐해가 훨씬 크다.”

건설교통부 직장협의회 관계자는 “돈 몇 푼 더 준다고 더 열심히 일할 것으로 생각하면 오산”이라며 “그럴 돈 있으면 봉급을 더 올리는 것이 낫다”고 맹렬히 비판했다. 농림부 직장협의회 관계자는 “평가 기준이 명확치 않은 것이 가장 큰 문제”라고 지적했다. 지난해 연말 일부 지방자치단체 공무원들은 성과상여금을 반납했다. 또 일단 받은 후 전 직원에게 골고루 나눠줌으로써 제도의 취지를 무색케 한 사례도 있다.

평가의 정확성, 공정성이 관건

공무원들이 성과급제 자체를 문제 삼는 반면 연세대 행정학과 김판석 교수는 다른 이유에서 성과급제를 비판한다. 내용이 변질돼 시행되고 있다는 이유에서다. 김교수에 따르면 현 성과급제는 결과적으로 임금 인상 효과만 내고 있다는 것이다. 성과급은 우수한 소수에게 지급함으로써 경쟁을 유도하는 데 그 목적이 있다. 그런데 현 제도에서는 전체 인원의 70%가 성과상여금 대상이므로 본래의 취지를 전혀 살리지 못하고 있다는 얘기다.

김교수의 말마따나 현재 성과상여금은 10명 중 7명에게 지급되고 있다. 근무성적평정 결과에 따라 S(상위 10%), A(10% 초과∼30% 이하), B(30% 초과∼70% 이하), C(최하위 30%)의 네 등급으로 나누는데, C등급을 뺀 나머지 등급에 각각 월 급여의 150%, 100%, 50%를 지급하고 있다. 김교수는 “거꾸로 됐다”며 “지금과는 반대로 성과급을 받는 사람이 전체의 30%가 돼야 한다”고 주장했다.

현 정부가 새로 도입한 인사제도 중에서 공무원들에게 그나마 좋은 반응을 얻고 있는 것은 다면평가제다. 승진심사 때 활용되는 이 제도는 의무적인 것은 아니어서 현재 33개 중앙부처 중 15개 부처에서 시행되고 있다. 행자부 송재환 기획담당서기관은 “승진심사시 다면평가제를 적용하면 과거와 달리 심사자들의 권한이 제한되고 객관성을 확보할 수 있다”고 다면평가제의 긍정적 측면을 강조했다.

다면평가제는 공무원직장협의회의 강력한 요구로 점차 활성화되는 추세다. 공정거래위원회 직장협의회 관계자는 “상사한테 잘 보여야만 승진하는 것은 아니라는 인식이 자리잡고 있다”며 “조직 화합에 이바지하는 바가 크다”고 말했다. 그에 따르면 다면평가제가 도입된 후 상사들의 권위적 행태가 많이 사라졌다는 것이다.

직위분류제를 비롯한 갖가지 인사개혁안이 얼마나 실효를 거둘지 속단할 수는 없다. 한 가지 분명한 것은 개혁에는 늘 저항과 부작용이 따르게 마련이라는 점이다. 일선 공무원들은 새로운 인사제도에 기대감보다는 우려와 반감을 나타내고 있다. 이런 점에서 “인사개혁의 성패는 공무원 개개인의 의식 변화와 평가의 정확성, 공정성에 달려 있다”는 서울산업대 행정학과 하태권 교수의 말은 시사하는 바가 크다.