MB 비판한 청와대 국가위기상황센터 보고서

• “헌법기구 대신 임시기구 택해 안정성 저해”
• 정부조직개편 후에도 안보체계 미흡
• 대통령은 NSC 축소…실무진은 NSC 부활론

청와대 국가위기상황센터의 보고서.

이명박 정권은 외교안보 분야와 관련하여 외교통상부, 국방부, 통일부, 국가정보원 등 주요 부처는 그대로 존치했다. 이에 따라 조직개편에 따른 직접적 변화보다는 조직운영의 정책지향점과 북한에 대한 태도가 외교안보기조에 영향을 주고 있다. 그러나 청와대 내 국가안전보장회의(NSC) 사무처의 폐지 등 일부 안보관련 조직의 개편 및 운영으로 인해 국가위기대응의 문제점이 나타나는 것으로 평가된다.

‘글로벌 코리아’를 지향하는 이명박 정권은 지난 정권 10년간 소원했던 미국과의 관계 복원, 글로벌 금융위기 극복의 성공적 진행, G20 정상회의 서울 유치, 아세안과의 외교역량 강화 및 자유무역 확대, 아랍에미리트 원자력발전소 수주 등 외교성과를 내고 있다.

‘한반도의 안정적 관리’ 실패?

반면 최고수준의 이해가 걸린 사안 중 하나인 대북문제에선 현 정권은 진전된 성과를 내지 못하고 있다. 오히려 남북한 긴장과 위기가 고조되고 있다. 북한에 끌려 다닌다는 인상을 주었던 지난 정권의 패러다임에서 탈피해 대북정책의 원칙과 일관성을 유지하려고 노력하고 있다는 정도만 긍정적으로 평가된다. 이 대통령의 2007년 대선 공약인 ‘비핵개방3000’과 이 대통령이 2009년 9월21일 미국 외교협회 연설에서 제안한 ‘그랜드바겐 등 이 정권의 핵심 대북정책은 정책성과를 내지 못하고 있다.

쌀, 비료 등 북한에 대한 인도적 지원은 끊겼고 금강산 관광객 피격 사망, 대청해전, 금강산 부동산 동결 등 남북 간 긴장의 수위가 높아졌다. 성사 직전까지 갔던 남북정상회담의 추진은 답보상태에 빠졌다. 이런 가운데 3월26일 발생한 천안함 침몰사건은 향후 이명박 정권의 남은 임기 내에 남북관계가 보다 높은 수준의 대치국면으로 돌입할 수도 있는 개연성을 열어두고 있다.

지난 3월27일 오후 이명박 대통령이 청와대 지하벙커에서 열린 안보관계 장관회의에서 천안함 침몰 해역의 지도를 가리키며 이야기하고 있다.

남북 간 긴장고조의 와중에 중국이 북한의 ‘종주국 노릇’을 하려는 조짐까지 나오고 있다. 이는 통일을 포함한 한국 정부의 중장기적 한반도 전략에 무거운 짐이 될 수 있다. 후진타오 주석은 5월5일 베이징에서 열린 북중 정상회담에서 김정일 위원장에게 “양국의 ‘내정’과 외교상의 중대 문제나 국제사회·지역의 형세 등 공통 관심사에 대해 전략적인 ‘의사소통’을 강화해나가자”고 제안한 것으로 중국 언론이 보도했다. 이어 후 주석은 “양국 우호관계를 시대의 흐름과 함께 발전시키고 ‘대대손손 계승’하는 것은 양국이 가진 공통된 역사적 책임”이라고 했다. 북한에 ‘내정간섭’을 하는 대신 ‘김정은으로의 세습’을 양해해주겠다는 것으로 해석되기도 했다.(조선일보 5월6일자 보도)

이처럼 천안함사태, 북한 후계구도 등과 맞물려 북한과 중국의 상황이 급박하게 전개되고 있지만 현 정권은 한반도에서 유리한 형세를 조성해낼 만한 실효적 수단을 잃어가고 있다는 지적이 나온다. 이 대통령은 4월30일 상하이 엑스포 개막식 참석차 중국을 방문해 후진타오 중국 국가주석과 정상회담을 했지만 사흘 뒤 김정일 위원장의 중국 방문을 중국 측으로부터 전해 듣지 못한 것으로 알려졌다.

김헌태 한국사회여론연구소 소장이 자신의 저서에서 밝힌 다년간에 걸친 여론조사결과의 추이에 따르면 국민이 대북문제와 관련해 대통령에게 가장 원하는 바는 특정한 이데올로기 원칙이나 신념의 실현이 아니라 ‘북한문제의 안정적 관리(management)’였다. 이러한 관점에서 본다면 현 정권의 외교안보라인은 대북문제에 있어 자신의 이데올로기 원칙에는 충실했는지 모르지만 ‘한반도의 안정적 관리’에는 실패하고 있는 것이 된다.

MB 외교안보조직의 4대 문제

지난 4월29일 천안함 46용사의 운구행렬이 경기 평택시 해군2함대사령부를 지나자 정박 중인 함정 승조원들이 대함경례를 하고 있다.

이상현 세종연구소 안보연구실장은 이명박 정부 외교안보라인의 한계를 다음과 같이 지적하고 있다.

① 소통 부족-이명박 정부가 내건 선진일류국가비전은 올바른 방향이고 외교안보정책의 대부분은 매우 현실적이고 긍정적이지만 비전의 큰 흐름이 국민에게는 아직도 낯설다.

② 유연성 결핍-대북정책은 원칙만 있고 정책이 없다. 북한이 움직이지 않으면 우리도 움직이지 않는 융통성의 결여가 자주 지적된다. 북한은 비핵개방3000에서 그랜드바겐에 이르기까지 일관되게 강력히 반발하며 거부했다. 대북정책은 북한을 상대로 하는 정책이므로 상대의 반응 여하에 따라 적절한 가감이 필요하다.

③ 대북 불감증-이명박 정부는 한반도의 정전(停戰)사태 현실을 망각한 채 재래식 군사위협을 간과한 착시에 빠진 건 아닌지 되돌아봐야 한다. 국방개혁2020에 애초 전제된 국방예산증가도 목표치보다 저조했다. 이명박 정권은 북핵 폐기시 이런저런 지원을 한다는 장밋빛 청사진만 늘어놓은 감이 있으며 평화체제논의도 사라졌다.

④ 위기대응체제 미흡-천안함사태 대응초기 위기관리 시스템과 매뉴얼이 제대로 작동하지 않은 것으로 보인다. 종합적인 국가안보 조정과 전략 수립을 위한 시스템 보완이 필요하다.

국가위기대응체제와 관련해 이명박 정권 외교안보조직의 가장 큰 문제점은 국가안전보장회의(NSC)와 같은 종합적 컨트롤타워의 부재가 꼽히고 있다. 이어지는 이 실장의 설명이다.

“참여정부 시절에는 NSC 위기관리센터장→NSC 사무처장→대통령으로 실시간 보고체계가 갖춰져 있었다. 이명박 정부에선 NSC 사무처는 폐지됐고 위기관리센터는 위상이 낮춰져 대통령실장 산하 위기정보상황팀이 됐고 임시조직으로 운영됐다. 2008년 7월 금강산 관광객 총격사망 늑장보고로 위기관리시스템의 문제점이 노출되자 이명박 정권은 위기정보상황팀을 대통령 산하 국가위기상황센터로 격상하기로 결정했다. 그러나 2010년 4월 현재까지 실제로 개편이 이뤄지지는 않았다.”

이 대통령은 5월 들어 국가위기상황센터를 국가위기관리센터로 확대개편하고 국가안보를 점검하는 한시적 기구인 국가안보총괄점검회의(의장 이상우)를 신설했으며 이희원 대통령안보특보를 임명했다. 그러나 이명박 정권은 헌법상의 국가안전보장기구인 NSC의 조직·기능축소를 정부개혁의 일환으로 실행해온 만큼 김대중-노무현 정권 시절의 NSC로 완전히 복귀하는 것은 쉽지 않을 것이라는 시각이 있다.

대통령과 안보라인의 괴리

지난 4월29일 천안함 46용사의 합동영결식에서 고 최한권 원사의 딸이 아빠의 영정을 바라보고 있다.

이런 가운데 청와대 국가위기상황센터(현 국가위기관리센터)가 2009년 11월 국가안보전략연구소에 의뢰해 제작한 ‘바람직한 국가위기 관리체계’ 보고서는 ‘한국의 국가위기관리체계의 문제점’이라는 별도의 항목을 두어 정부의 국가위기관리의 문제점을 상세히 다루고 있다. 청와대 내부에서도 지난해 이미 ‘안보관련 행정조직의 분산’ 등 현 정권의 안보조직체계가 국가위기에 효과적으로 대처하기 어렵다는 점을 인지하고 있었다는 것인데 천안함사태가 발생하기 이전에는 정부는 이를 개선하려는 움직임을 보이지 않았다. 이 보고서가 제안한 ‘정부통합위기상황실’은 정부가 천안함사태 이후 개편한 국가위기관리센터의 개념적 모태인 것으로 보인다.

이 대통령은 취임 초 NSC 사무처를 폐지한 반면 이 보고서는 한국의 위기관리체계는 NSC를 중심으로 운용되고 있다면서 NSC가 국가안보의 중추가 되는 것이 바람직하다는 입장을 밝히고 있다. 정권 최고위층의 국정운영방향과 안보라인의 시각에 괴리가 존재하는 것으로 해석될 수 있다.

또한 이 보고서는 “그간 우리의 국가위기관리 의사결정은 헌법에 규정한 국가안전보장회의보다…‘임시회의체 기구’를 통해 이루어지는 바람직하지 못한 관행 때문에…”라면서 2008년 7월 금강산 관광객 피살 사건 당시의 이 대통령 주재 관계장관회의를 그 사례로 거론하고 있다. 청와대 보고서가 대통령 주재 국가위기 대처회의의 방식을 비판하는 것으로 해석될 수 있다. 다음은 청와대 국가위기상황센터 보고서의 관련 내용 요지다.

▶한국의 국가위기관리체계 현황

한국의 위기관리체계는 국가안전보장회의(NSC)를 중심으로 운용되고 있다. 이는 미국의 NSC를 중심으로 한 위기관리체계를 모델로 삼은 것이다.

김대중 정부는 1998년 5월 국가안전보장회의법의 개정 등으로 NSC 운영을 활성화했다. 사무처를 신설하고 외교안보군사정책에 직접 관계되는 대통령, 국무총리, 통일부 장관, 외교통상부 장관, 국방부 장관, 국가정보원장 등으로 구성되도록 했다.

노무현 정부는 2003년 3월 NSC를 확대개편해 전략기획실, 정책조정실, 정보관리실, 위기관리센터 등 실무부서를 신설했다. 특히 위기관리센터는 각종 국가위기에 관한 부처 간 협의 및 조정, 전시 국가 지도에 관한 사항, 긴급사태 발생시 상황전파 등 초기조치를 수행한다. 이로써 NSC는 국가위기관리체계의 종합적 기획 조정 역할을 하는 중심적 기구가 됐다.

이명박 정부의 국가위기관리체계의 면면에서 가장 중요하고 중심이 되는 곳은 2008년 7월 발족한 대통령실의 국가위기상황센터다. 그 기능과 임무는 국가위기관리체계 구축 및 운영, 위기상황 관리, 위기징후 관리, 평가로 구분된다. 국가위기관리체계의 의사결정기구와 관련해선 NSC와 외교안보정책조정회의가 있다. 외교안보정책조정회의는 외교통상부 장관이 의장으로 있다. 한편 긴급현안 발생시 대통령이 소집하는 안보관계장관회의도 있다.

청와대 국가위기상황센터 보고서 내용 중 ‘임시회의체4기구’인 대통령 주재 관계장관회의의 문제점을 지적하고 있는 부분.

▶한국의 국가위기관리체계의 문제점

우리나라 위기관리관련 법령은 최상위법인 헌법을 비롯해 비상대비자원관리법, 재난 및 안전관리기본법, 민방위법, 통합방위법, 계엄법, 국가전시지도지침, 국가위기관리기본지침 등 위기분야별 법령체계가 다원적으로 분산되어 있는 가운데 많은 문제점을 노출하고 있다.

법령별로 ‘위기’의 개념이 서로 다르다. 예를 들어 비상대비자원관리법과 국가전시지도지침에서는 비상대비를 전시 및 이에 준하는 비상사태시의 대비만을 의미하고 있기 때문에 군사, 비군사 분야가 망라된 포괄 안보개념의 구현이 곤란하다. 국가위기를 포괄적으로 규정하고 있는 국가위기관리기본지침은 법령체계 구조상 하위규정이기 때문에 집행시 상위법인 법률과 배치될 경우 상위법 우선에 따라 무력화되는 취약점이 있다. 이와 같이 위기의 개념이 법령별, 법령 체계별로 상이하게 규정되어 있어 실제 위기 발생시 일사불란한 대응조치가 곤란할 수 있다. 전시법령과 평시법령이 연계되지 않고 체계 또한 모호하다. 비상대비자원관리법은 이 법의 목적인 동원집행규정이 없고 전시자원관리에 관한 법은 효력발생요건이 엄격해 동원집행 시기를 상실할 가능성이 높다.

“법령과 행정조직이 제각각”

국가위기관리 법령이 다원적으로 분산되어 있음에 따라 위기관리조직도 분산되어 있어 통합적이고 효율적인 기능을 발휘하기가 힘든 구조적 한계를 갖고 있다. 일례로, 전시대비업무는 국무총리 보좌기관인 비상기획위원회가, 민방위 및 재난관리는 행정안전부 및 소방방재청이, 예비군은 국방부가, 대테러업무는 국가정보원이 맡는 등 각 부처에 분산되어 종합적 조정 통제 기능이 미약하다. 또한 부처와 대통령 자문기관 사이의 협조체계가 미흡해 위기관리 업무 수행시 혼선이 발생할 가능성이 높다.

대조적으로 선진국의 경우 통합적 위기관리체계를 구축해나가고 있다. 미국은 위기대비 책임 부여에 관한 대통령령 제12656호에 따라 미국의 국가안전을 심각하게 저해하거나 위협하는 모든 사건에 대해 NSC가 총괄적으로 위기관리를 담당하도록 하고 있다. NSC는 국가위기상황 대비업무와 관련해 행정부, 의회, 사법부 사이의 연락도 맡는다. 9·11테러 이후 부시 행정부는 2003년 1월 국토안보부를 신설했다. 국토안보부는 연방 및 주정부에 산재한 22개 주요기관을 조정 통합한다.

▶시민사회와의 협력기반 미비

21세기 국가위기관리와 관련해 중요한 역할 담당자로 시민사회가 부상하고 있다. 정부의 제반 정책은 시민사회의 이해와 지지 없이는 추진하기 어려운 것이 현실이다. 특히 한국적 안보 현실 상황을 고려해 봤을 때 전통적 안보위기에 대한 정부와 시민사회의 협력기반 구축은 매우 중요하다. 이는 기본적으로 위기의 유형이 다양해졌으며 그 피해가 시민사회에 직접적인 영향을 미치고 있기 때문이다. 이와 관련해 우리 사회에서는 남남갈등이라는 이해충돌로 인해 정부와 시민사회, 그리고 시민사회 간 갈등이 지속되는 양상을 보여왔다. 남남갈등은 위기시 국론통합을 어렵게 하고 국가 역량을 결집하기 힘들게 한다. 또한 국가비상사태시 업무를 크게 저해하는 요인으로 작용한다. 따라서 무엇보다 국가위기관리체계의 근간으로서 정부는 시민사회와의 소통과 협력에 적극적 역할을 수행해나가야 한다.

▶보완 개편 작업의 긴요

우리나라는 보완과 개편 작업이 긴요하다. 한국형 국가위기관리체계를 구축해야한다. 이는 세계적 추세인 통합적 위기관리체계를 지향하면서도 덧붙여 기능별로 분산되어 있는 분권적 조직특성을 종합적으로 고려한 형태가 바람직하다. 위기관리기구(조직)의 개편도 필요하다. NSC의 기능과 역할을 명확히 하는 것이다. 법적 정비도 필요하다. 위기를 사전에 감지할 수 있는 대응체계를 마련해야 한다. 위기관리의 핵심은 사전대응이며 과연 이러한 체계를 구축해놓고 있는지에 대한 평가가 긴요하다.

모든 위기에는 징후가 있으며 이에 대한 끊임없는 환경모니터링이 필요한데 현재는 위기관리상황을 종합적으로 모니터링하는 체계가 이뤄지지 않고 있는 것으로 평가되고 있다. 종합컨트롤타워로서 정부통합위기상황실(가칭)을 별도의 기구로 편성, 운영하는 것이 바람직하다. 현재는 보고에 의한 모니터링에 그쳐, 신속성의 측면에서 한계점을 노정하고 있기 때문이다. 위기관리 매뉴얼은 구비되어 있으나 현실성과 적실성 있게 운영되고 있는지에 대해서는 개선해야 할 점이 많다. 비선의 온라인 운영체계 정비 등의 작업이 요망된다.

“NSC가 컨트롤타워 돼야”

정부조직개편으로 기능통합이 이뤄졌음에도 불구하고 분야별 개별 법령으로 인해 상호 연계 통합된 국가위기관리체계 구축의 미흡함이 드러나고 있다. 화학적 통합이 요구되므로 분산된 법령체제를 하나로 묶어 모법으로서 ‘민방위기본법’을 개정하거나 신법으로 가칭 ‘국가위기관리기본법’과 같은 단일법을 제정해 통합성과 효율성이 발휘되도록 해야 한다.

중앙정부는 NSC가 국가위기관리의 컨트롤타워로서 그 기능을 발휘하도록 확대 운영할 필요가 있다. 그간 우리의 국가위기관리 의사결정은 헌법에 규정한 국가안전보장회의보다 사안과 필요에 따라 시의적인 ‘임시회의체나 기구’를 통해 이루어지는 바람직하지 못한 관행 때문에 제도화를 가로막아 지속성과 안정성을 저해해왔다고 할 수 있다. 2008년 7월11일 금강산 관광객 1명이 북한군 총격으로 사망한 사건발생 당시 청와대는 통일부로부터 사고발생 약 7시간이 지나서야 보고를 받고, 또 2시간이 지체된 후에 대통령에게 보고했다. 그뿐만 아니라 NSC회의나 관계부처 회의도 즉각 소집하지 않고 하루 뒤인 12일 대통령주재로 임시회의체 성격의 ‘긴급관계장관회의’와 외교안보수석이 ‘외교안보정책실무조정회의’를 소집해 대응했다. 이를 두고 한 언론은 이명박 정부 출범 초기 NSC 사무처를 폐지하면서 위기관리상황실도 임시조직으로 축소 운영함으로써 제 기능을 발휘하지 못해 국가위기대응시스템에 문제가 있는 것으로 보도했다.