“지방선거 31년, 중앙 정치 대리전 아닌 지방 의제로 채워야”

• 1995년 지방선거 실시 이전에는 임명직

• 풀뿌리 민주주의 정착이 가장 큰 변화

• 이명박, 이재명 등 지선 통해 중앙 정치로

• 권한 없이 책임만 져야 하는 한계

• 실질적 분권 강화와 지방 역량 제고 관건

• 지방의회 입법·재정 권한 확대 등 제도 보완해야

이재묵 한국외대 교수는 지방자치에 대해 “제도가 도입·안착된 만큼 이제 다음 단계로 나아가야 한다. 실질적 분권 강화와 지방 역량 제고가 관건”이라고 말했다. 이상윤 객원기자

1995년 제1회 전국동시지방선거가 치러진 지 어느덧 30년이 흘렀다. 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위해 시행된 지선은 한국 정치사에 지방자치가 뿌리내리는 데 역할을 톡톡히 했다. 그러나 오늘날 지방자치는 중앙 정치의 그림자에 가려 일종의 대리전으로 변질됐다. 지역 주민의 삶을 직접적으로 바꿔줄 단체장을 선출하는 선거가 여야 차기 주자들의 자리 쟁탈전, 혹은 국회 입성 불가 인사들의 자리 보전 무대로 전락한 것이다. 

또한 지난 30년 동안 지방의 행정 분권은 어느 정도 이뤘지만, 정치·재정 분권은 여전히 미흡한 실정이다. 지역주의와 공천 독식, 낮은 투표율은 지방정치의 발목을 잡는 요소로 지적된다. 한국의 정당정치를 20여 년간 연구해 온 이재묵(48) 한국외대 정치학과 교수는 “이제 지방선거는 민주주의의 실험장으로서 주민자치의 본질을 되새겨야 한다”고 강조한다. 

풀뿌리 민주주의 정착이 가장 큰 변화

오는 6월 3일 치러지는 제9회 전국동시지방선거는 분권 강화의 전환점이 될 수 있다. 지선을 앞두고 행정구역 변화를 비롯해 지방의회 의석 조정 등 시대 요구에 맞는 변화가 순차적으로 진행되고 있다. 그러나 지방정치 분권 강화, 지역주의 타파를 위해서는 더 적극적인 노력이 필요한 상황이다. 이 교수는 상향식 공천, 지역정당 허용, 주민 효능감 제고 등 제도 보완을 통해 지방이 자생할 수 있는 토양을 마련해야 한다고 제안한다. 다음은 그와의 일문일답. 

1995년 첫 전국단위 동시지방선거가 실시된 이후 31년이 지났다. 그간 한국 지방자치의 가장 큰 성취는 무엇이라고 보는가. 

“1995년 이전에는 중앙정부가 시장·도지사·구청장을 임명했다. 행정직 중심의 톱다운(top-down) 체계였다면, 지선 실시 이후 풀뿌리 민주주의가 지역 단위로 확대 및 일상화된 것이 가장 큰 성취다. 주민이 지역의 일꾼을 뽑으면서 정치적 책임성도 강화됐고, 선출된 지도자들도 주민 요구에 반응할 수밖에 없게 됐다. 지방자치를 ‘민주주의의 실험장’이라고도 하는데, 그간 다양한 실험이 시도된 것도 의미 있는 변화다. 몇 해 전 유튜브를 통해 충주시 홍보 채널 ‘충주맨’ 같은 콘텐츠가 주목받자 다른 지역들도 경쟁적으로 기발한 SNS 홍보를 시도했다. 또 지자체별로 무상급식, 청년수당, 지역화폐, 도시재생 등 다양한 정책 실험이 시행됐다. 요즘 지방에 가보면 공원이나 도시 인프라가 눈에 띄게 발전했다. 외유성 출장이라고 언론의 질타를 받기는 하지만 매년 기초단체장과 의원들이 해외에서 배워온 사례를 접목한 결과다. 더는 행정이 천편일률적으로 흐르지 않고 여러 가지 시도로 경쟁력을 갖추게 된 것도 빼놓을 수 없는 성과다.”



경쟁적으로 정책을 추진하다 보니 지자체장들의 리더십도 제각각 발현된 듯하다. 

“그런 측면도 있다. 과거에는 지방 정치인을 육성하는 제도적 경로가 없었지만, 지금은 기초단체나 지방의회가 유력 정치인의 성장 무대가 되고 있다. 지방자치 시행 30년이 흘렀으니 한 세대가 흐른 셈이다. 기초단체장이나 지방의회 의원을 발판으로 국회의원, 대통령이 된 인물이 나왔다. 이재명 대통령과 이명박 전 대통령이 대표적 사례다. 지방정치가 지역의 인물들을 중앙 정치로 이어지게 하는 주요 통로가 된 것이다.”

반면 한계도 분명하다는 지적이 나온다. 어떻게 생각하나.

“헌법적으로 지방분권화가 명시돼 있는데, 제117·118조에는 ‘지방자치단체’로 표현된다. 엄연히 ‘지방정부’ 역할을 하는데도 헌법상 용어는 ‘단체’ 수준에 머물러 있다. 이런 이유로 내각제나 기본권 강화 논의와 함께 ‘지방분권 개헌’이 중요한 과제로 떠오르고 있다. 중앙과 지방의 권력은 불균형하다. 지방자치의 성과가 적지 않은데, 지방정부는 여전히 충분한 권한과 책임을 부여받지 못하고 있다. 대표적으로 입법 권한도 ‘조례 제정’ 정도에 머물러 획기적 정책을 추진하기 어렵다. 재정 권한 역시 제한적이다. 지방정부 예산의 60% 이상, 70~80%까지 중앙 교부세에 의존하고 있다. 헌법상 주권자가 지방선거를 통해 권한을 행사하지만 지방의회는 중앙정부를 대리하거나 감독하는 수준에 머무는 것이다. 이른바 ‘2할 자치(지방재정의 국세와 지방세 비율이 약 8대 2로, 지방정부가 스스로 마련하는 재원이 전체의 20% 수준에 불과한 실정을 비꼬는 말)’다. 지방세 비율을 높여 지역이 자율적으로 경쟁하고 성장할 수 있도록 바꿔야 한다. 행정 분권은 지난 31년 동안 이뤘지만, 정치 분권은 여전히 미흡하다.”

특정 지역에서 특정 정당이 수십 년간 지방행정을 독식하는 것도 문제로 지적된다. 

“그렇다. 지역주의도 심각한 문제다. 불과 4년 전, 지선에서도 영남과 호남 일부 지역에서 무투표 당선자가 많이 나왔다. 예전에는 그래도 경쟁을 해보려는 시도가 있었지만, 지금은 특정 정당이 독식하는 구조가 굳어졌다. 중앙 정치의 경우 영남이나 호남을 대표하는 국회의원들이 전국 단위에서 견제를 받기 때문에 균형이 어느 정도 유지된다. 그러나 지방정치로 내려가면 상황이 다르다. 대구·광주·경북·전남 같은 지역의 기초의회나 광역의회를 보면, 일부 무소속이 있긴 하지만 특정 정당이 의석을 독점하고 있다. 의회 다수당이 단체장과 같은 정당일 때 과연 견제가 가능하냐는 문제가 생긴다. 정당이 같으니 내부 비판이나 균형이 작동하기 어렵다. 이런 구조가 지방정치 발전의 걸림돌이 되고 있다. 앞으로는 단순한 행정 분권을 넘어서 정치 분권, 재정 분권까지 확대하는 방안을 고민해야 한다. 그것이 지방의 자율성과 역동성을 회복하는 핵심 과제다.”

제도적 측면에서 중앙 정치 예속 구조 심화

지방선거가 도입될 당시 목표는 ‘주민에 의한 자치’였다. 오늘날 지방선거는 중앙 정당 중심의 ‘미니 총선’으로 평가받는데, 성격 변질의 근본 원인은 무엇이라고 보는가.

“공교롭게도 지방선거 시기는 대통령선거나 국회의원 총선거 사이에 끼어 있는 경우가 많다. 시기가 일치하든 하지 않든, 지방선거는 중앙 정치의 영향을 강하게 받는 구조다. 2018년 지방선거에서는 박근혜 탄핵 후폭풍으로 더불어민주당이 2017년 대선 승리의 흐름을 그대로 이어가며 지방 권력까지 장악했다. 반대로 2022년에는 민주당이 부동산 문제 등으로 민심을 잃어 국민의힘이 대선과 지방선거를 싹쓸이하다시피 했다. 이런 패턴은 중앙정치 선거 뒤에 지방선거가 치러질 때 더 뚜렷하게 나타난다. 국회의원 선거든 대통령선거든 전국 단위 선거가 끝난 뒤 중간 시점에 지방선거가 오면, 지방선거가 ‘정권심판론’이나 ‘야당 심판론’ 같은 중간평가 프레임에 갇히기 쉽다. 그 결과 지역 현안이나 지방 의제가 전면에 부각되지 못하고, 지방선거가 중앙 정치에 예속되는 현상이 심화한다.”

그러니 지방선거를 앞두고 공천을 받기 위해 돈봉투를 들고 지역구 의원실을 찾는 지역 의원 후보도 생기는 듯하다. 

“그럴 수밖에 없는 것이, 제도 면에서 중앙 정치의 예속 구조가 심화했기 때문이다. 지금까지도 지방선거 공천을 둘러싸고 돈을 받고 공천을 줬다는 의혹이 끊이지 않는다. 이런 문제의 근저에는 중앙 정치가 지방정치를 쥐고 흔드는 구조가 있다. 지방선거 공천 권한이 중앙당과 중앙 정치 권력에 집중돼 있고, 공천 과정은 톱다운, 하향식으로 작동한다. 결국 지역 주민의 자율적 평가에 의한 후보 선출보다는, 중앙 권력에 대한 충성 경쟁으로 흐르는 경향이 강해졌다. 지역에서 실제 경쟁력이 있거나 능력을 인정받는 인물보다, 지역위원장이나 당협위원장의 눈에 든 인물이 우선되는 구조가 고착화했다. 이런 공천 구조는 정당 내부 결속이라는 순기능도 있지만, 지방정치의 자율성과 독립성을 갉아먹는 부작용을 키우고 있다.”

광역단체장과 기초단체장 모두 전국 정당 소속으로 출마하는 현 구조에서, 정당 공천  폐지 또는 제한이 대안이 될까. 어떤 방향으로 가야 한다고 보는가.

“지방자치제도의 첫 번째 개선 방향은 상향식 공천 제도화다. 국회의원의 과도한 입김을 제한하고 주민들이 후보 선출에 목소리를 낼 수 있도록 바꿔야 한다. 오픈프라이머리 같은 상향식 공천을 정당 공천 과정에 도입해 제도화하는 것이다. 정당 충성도도 중요하지만, 후보의 실질적 능력을 시민들이 검증할 수 있는 구조가 필요하다. 시민들의 관심과 감시가 강화되면 유능한 인재를 발굴하는 데 도움이 될 것이다.

이재묵 한국외대 교수. 이상윤 객원기자

두 번째는 지역정당 허용이다. 정치학자들이 주로 제기하는 방안으로, 특히 영남·호남의 무투표 당선 현상을 줄일 수 있다. 지역주의가 약화하고 있긴 하지만, 대구·경북에서 민주당 공천이 나오면 승산이 낮고 호남에서도 국민의힘이 어렵다. 지역정당을 허용하면 호남 베이스의 신생 지역정당이 민주당과 경쟁하거나, 영남에서 국민의힘과 다른 지역정당이 맞붙을 수 있다. 이렇게 되면 시민들의 관심이 높아지고, 정당 역시 유능하고 인기 있는 후보를 발굴하려 노력할 것이다.”

이 교수는 이 대목에서 현행 정당법이 걸림돌이 되고 있다고 지적했다. 정당법에 따르면 각 정당은 서울 중앙당과 전국 5개 이상 시·도당을 둬야 하며, 각 시·도당은 1000명 이상 당원을 확보해야 한다. 

“이 규정 때문에 광주나 대구 베이스의 지역정당이 나올 수 없다. 실제 연구에서도 대구·경북 주민들은 ‘국민의힘과 경쟁하는 대구의 새로운 정당이 생기면 무조건 국민의힘을 찍지는 않겠다’고 응답했다. 호남도 마찬가지다. 민주당을 지지한다기보다 반사적 선택이 많다. 지역 경쟁 정당이 나오면 더 나은 선택이 가능할 것이다.

세 번째는 지구당의 부활이다. 2004년 ‘고비용 저효율’과 부패 문제로 지구당이 폐지됐지만, 풀뿌리 민주주의의 기반이 크게 약화했다. 지구당 폐지로 현역의원의 지역 프리미엄이 커졌고, 경쟁자들이 사무실을 두기 어려워지면서 지방정치가 현역의원 중심으로 흘러갔다. 과거와 달리 지구당을 ‘온라인 중심’으로 부활하면 비용을 줄이면서 풀뿌리 조직을 강화할 수 있다. 의원 중심이 아닌 지역 기반 조직이 활성화되면 지방정치의 자율성도 높아질 것이다.”

실질적 분권 강화와 지방 역량 제고가 관건

지방선거 투표율은 총선에 비해 10%포인트가량 낮게 나온다. 시민들이 지방정치에 무관심해진 이유와 개선 방안은 무엇인가. 

“지방선거 투표율이 낮은 이유는 중앙선거만큼 중요하지 않다고 여기는 데 있다. 그러나 세금이 지방정부로 더 많이 가면 주민들의 관리·감시 의식이 높아질 것이다. 재정 권한이 확대되면 자연스럽게 책임 의식도 강화된다. 두 번째는 주민 효능감 제고다. 주민참여예산제, 주민 참여 입법, 시민 발의 제도 등을 통해 주민들이 직접 참여하고 변화를 체감하면 참여 의욕이 커질 것이다. 사실 미국처럼 연방제 국가에서도 대통령선거 투표율이 가장 높고, 주지사 선거나 중간선거는 상대적으로 낮다. 우리도 비슷한 맥락이지만, 효능감을 높이면 지방선거 참여가 늘어날 수 있다. 세 번째는 선거의 재미와 경쟁이다. 한 정당의 독주보다는 의미 있는 경쟁이 있어야 한다. ‘이 정당 말고 다른 선택지가 있나, 이 후보 말고 대안이 있나’ 하는 실질적 선택지가 생겨야 주민들이 흥미를 갖고 참여할 것이다.”

최근 일부 지자체에서는 주민참여예산제나 시민의회 등 새로운 실험이 진행되고 있다. 이런 참여 모델이 정착되기 위해 필요한 전제조건은 무엇이라고 보는가. 

“주민 참여를 위해서는 정보 접근성을 높이고 참여 비용은 낮춰야 한다. 플래카드 같은 홍보가 있지만, 비용을 들여 걸어둔다고 해서 유심히 보는 사람은 많지 않다. 주민참여예산제 체계의 접근성을 높이고, 주민 참여 비용도 줄인다면 참여가 확대될 것이다. 정보공개도 철저히 해야 한다. 항상 같은 사람들이 참여하는 ‘엘리트 독점’ 현상을 막기 위해 무작위 추첨으로 지역 주민에게 참여 기회를 제안하거나, 관심 있는 사람에게 쉽게 제안할 수 있는 시스템이 필요하다. 참여 기반을 널리 확대하는 것이 핵심이다. 예산 규모를 늘리는 것도 효과적이다. 지방정부 예산이 늘어나면 주민들의 관심이 자연스럽게 높아질 수밖에 없기 때문이다.”

이번 지선을 앞두고 시도를 통합하면서 20조 원을 지원한다고 하니 사람들 관심도가 높아진 것도 같은 맥락인 듯하다. 시도 통합에 대해서는 어떻게 보는가.

“행정 통합은 필요하다. 다소 급한 감이 있지만, 지역 공청회 등을 통해 주민과 전문가 의견을 충분히 듣고 추진해야 부작용을 최소화할 수 있다. 수도권은 인구와 자원이 과도하게 집중되고, 지방은 소외되며 지역 간 편차도 크다. 광주와 그 외곽 도시, 대구와 주변 도시는 상생 협력이 필요한 상황이다. 행정 통합 후속 조치로 실질적 분권 강화가 필수다. 정치적 권한 부여, 재정 자율권 확대를 통해 지방이 독립적으로 자생할 토양을 마련해야 한다. 헌법상 지방자치제는 30~40년 전 시각에 머물러 있다. ‘지방자치단체’ 표현을 넘어 지방 행정 통합이 분권의 기반이 되도록 해야 한다. 궁극적으로는 지방분권 개헌까지 면밀한 검토 후 추진해야 한다. 백년대계처럼 장기적 관점의 접근이 필요하다.”

마지막으로 지방자치 31년을 맞아, 현재 한국의 지방자치는 ‘성장통’ 단계인지, 아니면 구조적 한계에 부딪힌 정체 상황인지 진단 부탁드린다.

“지방자치 31년은 절반의 성공이다. 행정 분권은 이뤄졌고, 주민들은 풀뿌리 민주주의와 주민자치의 의미를 학습했다. 도지사·시군구청장, 지방의원, 교육감까지 직접 선출하는 제도가 안착됐다. 중앙정부가 권한을 다시 수거하려 한다면 주민 반발이 클 것이다. 제도가 도입·안착된 만큼 이제 다음 단계로 나아가야 한다. 실질적 분권 강화와 지방 역량 제고가 관건이다. 지역정당 허용, 주민참여예산제 효율화, 재정·입법·정치적 재량 확대 등 제도 보완이 필요하다. 30년이 지난 지금이 제도 정비의 적기다. 이를 계기로 한 단계 도약을 이룰 수 있을 것이다.”