무능 국회·정부의 강사법 개악 전말

• 8월 개정 강사법 시행, 대량 해고 움직임

• 강의료 깎이고, 신규 일자리 줄고…“누굴 위한 강사법이냐”

• 2010년 시간강사 자살 후 졸속 입법, 보완 못 해

• 재정문제 해결할 보완책 마련해야

한국비정규교수노동조합 영남대분회가 1월 3일 경북 경산시 영남대 본관 앞에서 기자회견을 열고 강사법을 핑계로 한 강사 대량해고 중단을 촉구하고 있다. [뉴스1]

수은주가 연일 영하를 기록하는 1월, 대학 캠퍼스는 스산하다. 방학을 맞은 교수와 학생들은 학교를 떠났고, 겨울 계절학기도 분기점을 지나 종강을 향하고 있다. 그중 겨울이 더욱 춥게 느껴지는 사람들이 있다. 이들은 대학에서 강의를 하지만 존재감이 없다. ‘캠퍼스의 유령’ ‘보따리장수’로 불린다. 공식 명칭은 ‘시간강사’다. 이들은 대학에서 학생을 가르치고 학자로서 연구하고 논문을 쓰지만 어디에도 적(籍)을 두지 못한 무적자 신세다. 매번 방학이면 시간강사들은 실업 상태가 된다. 경제학에서 말하는 ‘계절적 실업’의 대표 사례인 셈이다.

시간강사들에게 이번 겨울은 예년에 비해 길고 추울 듯하다. 아니 대다수에게 봄이 영영 오지 않을 수도 있다. 지난해 연말 국회를 통과한 일명 ‘강사법’ 때문이다.

2018년 11월 29일, 강사법으로 불리는 ‘고등교육법 일부개정법률안’이 찬성 183표, 반대 6표, 기권 32표로 국회 본회의를 통과했다. 2011년 개정안 발의 후 7년 동안 네 번째 시행유예 끝에 이뤄진 일이다. 개정 강사법의 골자는 시간강사의 한시적 교원 지위 부여, 최소 1년 단위 계약, 퇴직금 지급 등이다. 그러나 분명 시간강사 보호를 목적으로 한 이 법 시행을 앞두고 대학가에서는 대량 해고 사태가 예고되고 있다.

시간강사가 맞이한 추운 겨울

고려대, 성균관대, 연세대 등 주요 사립대에서 강의 과목 축소, 전임·겸임 교원 수업 우선 배당, 강사정원제 등을 담은 이른바 ‘강사법 대비 문건’이 유출돼 파문을 일으켰다. 대학들은 ‘아이디어 차원’이라 해명했지만 당사자인 시간강사들이 느끼는 위기감은 매우 크다.

교수·강사·연구자가 널리 사용하는 포털사이트 ‘하이브레인넷(hibrain.net)’ 강사 대화방에는 최근 ‘다음 학기 강의 해촉 통보를 받았다’는 제보 글이 계속 올라오고 있다. 아직 다음 학기 강의 관련 연락을 받지 못했지만 계속 강의하게 될 것으로 기대하지 않는다는 글도 적잖다. 상당수 누리꾼이 “시간강사를 살리겠다며 만든 법이 되레 시간강사를 죽이고 있다”고 성토한다.

성균관대가 지난해 11월 30일 각 단과대학 및 학과에 보낸 공문. 8월 시행 예정인 강사법에 대비해 비용이 더 적게 들어가는 겸임교원을 최우선으로 임용한다는 내용이 포함돼 있다. [뉴시스]

대학들이 ‘강사 대량 해고’에 나선 표면적 이유는 재정 부담이다. 이제까지 방학 동안 주지 않던 강의료를 지급하고, 4대 보험료와 퇴직금까지 부담할 여유가 없다는 것이다. 특히 사립대들은 “그러잖아도 대학 재정에 씨가 마른 상황”이라고 아우성이다. 저출산으로 인한 학령인구 감소는 대학 입학생 감소로 이어지고 있다. 지방 사립대를 중심으로 운영난이 가중되는 상황이다. 게다가 이명박 정부부터 시행된 ‘반값 등록금 정책’으로 등록금 동결이 이어지고, 2022년부터 입학금 전면 폐지도 예고돼 대학의 재정 수입 추가 감소가 예정돼 있다.

이런 상황에서 대학들은 각종 편법을 통해 시간강사 사용을 피하려 한다. 전임교원의 강의 시수를 늘리고, 과거 강사에게 맡겼던 강의를 비정년트랙 교수나 겸임·초빙교수 등 강사법 적용을 피해갈 수 있는 비전임 교원에게 맡기는 방식이다. 겸임·초빙교수는 원칙적으로 ‘4대 보험이 보장되는 직장’이 있는 외부 전문가를 위촉한다. 대학들은 강의 시수를 채우면서 비용 부담은 줄일 수 있다. 이미 인터넷 커뮤니티에는 과거 시간강사를 채용했던 대학들이 다음 학기부터 겸임·초빙교수로 임용하겠다며 4대 보험 보장을 명시한 재직증명서를 요구한다는 제보가 이어지고 있다.

시간강사들이 개정 강사법을 비판하는 이유는 또 있다. 서울 시내와 수도권 및 지방대에서 시간강의 5개를 맡아 하고 있는 한 박사의 말이다.

“시간강사에게 안정적으로 강의를 배정하겠다는 법 취지에 공감한다. 다만 개정안대로 한 대학에서 강의를 맡아 최대 강의 시수 9시간을 배정받으면 월수입이 130만 원 남짓하다. 1년간 한 학교의 ‘교원강사’가 돼 발이 묶이면 타 학교 강의가 사실상 불가능해져 실질 수입은 감소하게 된다.”

서울 시내 대학에서 강의를 계속해온 한 강사도 같은 의견을 냈다. 그는 “시간강사가 지금까지처럼 6개월 단위로 계약하든 1년 단위로 계약하든 고용 불안정을 느끼는 건 마찬가지다. 차라리 여러 대학에 출강해 각각 강의료를 받을 수 있게 하는 지금 체제가 낫다”고 했다.

개정 강사법의 또 다른 문제는 시간강사 중에서도 ‘취약 계층’이라 할 수 있는 신규 박사학위 취득자의 강의 확보가 어려워진다는 점이다. 시간강사를 계약직 교원으로 임용해야 하는 대학은 되도록 강의 경력이 많은 시간강사를 원한다. 그들에게 강의를 몰아주면 신참자는 설 자리를 찾기 어렵다. 취약 계층을 위한다며 추진된 법 개정이 가장 취약한 계층의 생존을 위협하는 결과를 초래한 셈이다.

임금 깎여도 감수하라?

그렇다면 당초 국회와 교육부가 정책 수혜자로 상정했던 이들조차 앞다퉈 비판하는 강사법은 대체 왜 태어나게 된 걸까. 2010년 5월 조선대 시간강사 서정민 박사가 스스로 목숨을 끊었다. 유서에는 논문 대필 등 학계 악습과 더불어 시간강사의 열악한 처우 문제가 담겨 있었다. 그의 죽음은 사회에 큰 파장을 일으켰다. 그해 10월 대통령 직속 사회통합위원회는 시간강사를 대학교원으로 인정하는 것을 골자로 한 ‘강사제도 개선안’을 발표했다. 이듬해 11월 이를 주 내용으로 하는 고등교육법 일부개정법률안이 국회를 통과했다. 당초 2013년 1월 1일 시행 예정이었다. 그러나 이후 네 차례 유예됐다. 이미 그때부터 개정 강사법이 시행되면 각 대학이 시간강사 대량 해고로 맞설 것이 예상됐고, 이를 막을 보완책이 필요했기 때문이다.

개정 강사법이 만들어진 건 이명박 정부, 18대 국회 때다. 시행 유예안은 19대 국회 때인 2012년, 2013년, 2015년, 20대 국회 때인 2017년까지 총 네 차례에 걸쳐 국회를 통과했다. 국회는 2015년 12월 ‘3년 시한부’를 단 개정 강사법 시행 유예안을 통과시키며 교육부에 ‘현장에서 수용 가능한 개선안 마련’을 촉구했다. 이후 시간강사 및 대학 대표와 국회 추천 외부 전문가가 참여하는 ‘대학강사제도개선협의회’가 운영됐다. 여기서 도출한 합의안을 바탕으로 ‘대학 시간강사에게 법적 교원 지위를 부여하며, 임용 기간을 1년 이상 보장하고, 재임용 심사를 통해 강사직을 최대 3년간 유지’할 수 있도록 하는 내용의 강사법 개정안이 다시 마련돼 지난해 연말 국회를 통과한 것이다.

그럼에도 8월 개정 강사법 시행을 앞둔 대학에서는 강사 대량 해고가 현실화되고 있다. 이는 7년 간 세 정부를 거치며 네 차례 유예 끝에 개선안을 마련했는데도 이 법이 시간강사 처우 개선이라는 정책의 근본 취지를 실현하지 못하고 있음을 보여준다.

그렇다면 심지어 ‘개악(改惡)’이라는 평가까지 나오는 개정 강사법 시행을 또 한 번 유예할 수는 없을까. 법 개정 주체인 국회는 “그동안 수차례 시행 유예와 개선 노력을 한 만큼 법 개정·시행을 더는 미룰 수 없다”고 한다. 주무부처 교육부 또한 정책 당사자의 합의로 개정안을 만들었으므로 시행해도 문제가 없다는 의견이다. 2018년 11월 12일 국회 교육문화체육관광위원회 교육소위원회에는 박춘란 당시 교육부 차관, 김규태 교육부 고등교육정책관(국장)이 참석했다. 회의록에 따르면 이들은 “한국대학교육협의회, 전국대학교교무처장협의회, 전문대학교무·입학처장협의회, 한국비정규교수노동조합, 전국대학강사노동조합 등 강사법 관련 주체들이 협의회를 구성, 한 차례 공청회, 18차례 회의를 거쳐 도출한 합의안을 근거로 개정법안 및 시행령안을 도출했다”고 밝혔다.

무책임한 국회, 교육부 합작품

2018년 7월 13일 서울 서초구 서울교대 종합문화관에서 열린 대학 강사제도 개선안 공청회에서 참가자들이 자료집을 살피고 있다. [뉴스1]

강사법 개정 과정에 참여한 임순광 한국비정규교수노동조합 위원장은 ‘2018년 강사법 개선 합의안의 주요 내용과 의의’라는 글에서 “많이 미흡하지만 개선 방향성이 분명하다. 이번 합의안은 올바른 방향으로 전진하기 위한 일종의 교두보다. 1962년 만들어져 현재까지 해악을 끼치고 있는 시간강사제도, 2011년 통과된 유예강사법, 2017년 제출된 개악강사법안에 비해 강사만이 아니라 다른 비전임교원에게도 긍정적 영향을 미치는 확대 개선안”이라고 자평했다.

그러나 국회, 교육부, 강사노조 대표 등이 장기간 ‘합의’해 만들었다는 개정안에 대해 정작 당사자인 시간강사들은 냉소적 반응을 보인다. 한국비정규교수노동조합, 전국대학강사노동조합 대표들의 ‘대표성’을 문제 삼는 목소리도 적잖다. 하이브레인넷에는 “강사 노조 대표들은 대표성 없음을 시인하고 사임하라”는 글이 올라와 있다.

이처럼 시행도 되기 전에 논란을 일으키고, 부정적 효과가 현실화하고 있는 강사법 개정안을 추진한 주체는 누구일까. 개정 강사법을 비판하는 이들은 한목소리로 “애초 설계부터 잘못된 법”이라고 주장한다. 1차 책임은 국회에 있다. 입법 당시 시간강사들의 잇따른 자살로 여론이 격앙되자 사회적 영향을 충분히 감안하지 않은 채 졸속 입법을 추진한 것. 개정안을 두고 당사자인 시간강사, 대학 등의 반발이 잇따르자 수차례 개정안 발의-법안 통과-유예안 통과를 반복하는 긴 과정에서 시간강사 처우 개선에 대한 근본적 해결책을 내지 못한 점도 문제다. 국회가 주무부처인 교육부에 “제대로 된 대책을 세우라”고 채근하는 것 외에는 별다른 역할을 하지 못했다는 게 중론이다.

교육부 책임도 간과할 수 없다. 18대 국회에서 강사법 개정을 논의할 때 이미 “시간강사 처우 개선을 위한 법률은 신분만 보장하고 있을 뿐 처우 개선은 대학에 일임하는 행태라서 보완이 필요하다”는 문제 제기가 나왔다. 이때 교육부는 시간강사 처우 개선에 쓰일 예산 확보는 기획재정부, 건강보험 직장가입 전환에 대해서는 보건복지부와 ‘협의’해 추후 진행하겠다고 했을 뿐, 뾰족한 대책을 내놓지 못했다. 오히려 사립대학 강사 처우개선(강사료) 문제에 관해서는 정책적으로 유도할 뿐, 기본적으로 대학에 일임하겠다고 밝혀 책임을 전가했다. 이러한 행태가 첫 개정안 발의 후 정부가 두 차례 바뀌는 동안에도 크게 바뀌지 않았다.

2018년 11월 23일, 한국사립대학교총장협의회(회장 김인철 한국외대 총장) 정기총회에 참석한 유은혜 사회부총리 겸 교육부 장관은 “정부의 재정 지원이 없이 강사법이 시행되면 강사의 대량 실직 가능성이 있다”는 의견에 “예산 확보와 재정 지원이 확실히 되도록 하겠다. 강사법 관련 예산을 삭감 없이 통과시키는 게 우선이다. 원안대로 통과되도록 최선을 다하겠다”고 약속했다. 그러나 이 말은 지켜지지 않았다. 국회예산정책처가 2018년 10월 제출한 ‘고등교육법 일부개정법률안 비용 추계서’에 따르면 강사에게 방학기간 중 지급해야 할 임금, 1년 이상의 임용계약에 따라 지급해야 할 퇴직금, 강사 소청심사청구권 보장을 위한 교원소청심사위원회 인력증원 예산 등 추가재정 소요는 2019년에만 679억4100만 원, 2023년까지 연평균 721억9100만 원에 달한다. 그런데 지난해 12월 국회를 통과한 예산은 288억 원에 불과하다. 예산 부족에 대한 비판이 일자 교육부는 “올해 8~12월 소요분만 반영한 것으로 내년도에 다시 편성하면 문제없다”고 해명했다.

그럼에도 사립대를 중심으로 불만이 계속되자 교육부는 1월 9일, ‘대학·전문대학혁신지원사업’을 카드로 빼들었다. 여기에 지난해보다 1641억 원 늘어난 8596억 원을 투입하겠다는 거다. 대학 재정 지원 여부와 규모를 판단하는 재원분배안의 핵심 평가 지표는 학생 1인당 교육비, 재학생 수, 재학생 충원율, 교육비 환원율과 더불어 전임교원 확보비율이다. 쉽게 말해 대학들이 더 많은 재정 지원을 받으려면 전임교수 확보율을 높여야 한다. 시간강사 처우 문제에 대해서는 대학재정지원 사업비의 20% 내외를 시간강사 고용 안정성 관련 성과지표에 따라 대학에 차등 지급할 것이라고만 밝혔을 뿐, 구체안은 내놓지 않은 상태다.

교육부가 상호모순적인 정책을 제시한 것은 대학의 자율과 선의에 시간강사들의 미래를 맡기겠다는 취지로 읽힌다. 한 사립대 관계자는 “정부가 강사법 관련 예산을 늘리지도 않으면서 오히려 평가 지표 개발을 통해 대학을 진퇴양난에 빠지게 만들고 있다”고 볼멘소리를 했다.

서지영 한국대학교육협의회 고등교육연구소 조사분석팀장은 ‘시간강사 처우 개선 정책의 딜레마 연구’ 논문에서 “강사법은 연금 등 경제적 지위를 제외하고, 교원 지위 회복 등 비경제적 지위를 중심으로 개정 방안이 논의되었기에 시간강사 처우 개선이라는 주요 가치를 온전히 담아내지 못했다”며 교육부와 국회의 책임을 지적했다.

교육부는 등록금 동결 등으로 대학들이 재정 한계에 놓인 상황에서 시간강사 처우 개선에 필요한 재원 대책을 마련하지 않은 채 추가재정소요를 각 대학에 떠맡기는 행태를 보였다. 국회는 강사법 개정과정에서 개정안이 시간강사의 처우 개선에 실질적 효과를 내지 못한다는 사실을 알면서도, 실질적 대안을 내놓지 못한 채 교육부만 질책하며 책임을 전가해왔다.

한국비정규교수노조, 전국대학강사노동조합 대표 등 강사 대표들도 책임에서 자유롭지 못하다. 시간강사의 교원지위 회복, 최소고용기간 안정에 초점을 맞추다 시간강사의 고용불안을 심화하는 결과를 초래했다. 임순광 한국비정규교수노동조합 위원장은 한 언론 인터뷰에서 강사법 개정안의 핵심을 두고 “강사가 교원 지위를 부여받았다는 것이 중요하다”며 “시간강사가 대학 사회에서 시민권을 찾았다. 대학에서 강의·연구하는 사람은 당연히 교원인데, 강사는 이에서 배제돼왔다. 과거 채용 절차가 봉건적 도제관계에서 자본주의적 계약관계로 변한 것이다. 고무줄이던 고용기간을 적어도 1년 이상, 3년까지 보장토록 했다”는 점을 강조했다. 그는 강사 대량 해고사태의 1차 책임을 대학 당국, 2차 책임을 교육부에 물었다. 대학, 그중 사립대학들이 법 개정으로 인한 비용을 과다계상하고 있고, 교육부는 대학 재정 지원에 인색하다는 주장을 폈다. 이를 두고 강사들은 ‘강사노조 자신의 책임은 왜 묻지 않느냐’고 비판한다. 대학 재정이 전반적으로 어렵고, 교육부의 추가 지원을 기대하기도 어려운 현실에서 대학이 강사 해고, 겸임·초빙교원 위촉 등 편법으로 대응할 것을 예측하며 법안을 설계했어야 한다는 지적이다.

모두가 외면한 시간강사의 눈물

익명을 요구한 한 시간강사는 “정책목표 관점에서 시간강사 처우 개선을 목표로 법을 개정한 것은 바람직하다. 다만 정책수단 측면에서 옳았는지 의문이다. 신분 안정성에만 초점을 둘 게 아니라 시간당 강의료를 인상하도록 유도해 실질적인 강사 처우 개선을 도모하는 방법도 동시에 추진했어야 한다”고 밝혔다.

8월 1일, 개정 강사법 시행을 앞두고 교육부는 태스크포스팀을 꾸려 시행령 준비에 몰두하고 있다. 현재까지 강사법은 교원지위 회복과 계약기간 보장이라는 ‘명분’에 치우쳐 ‘시간강사 실질 처우 개선’이라는 ‘실리’를 놓친 양상이다. 공을 넘겨받은 교육부가 시행령 제정과 후속 대책 마련 과정에서 이런 우려를 불식하고 얼마나 운용의 묘를 살릴 수 있을지 주목된다.