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유경준 前 통계청장이 해부한 文정부 고용통계

“최저임금 집착하다 고용, 분배 모두 악화”

  • 유경준 한국기술교육대 인력개발학과 교수 yoogj@koreatech.ac.kr

유경준 前 통계청장이 해부한 文정부 고용통계

  • ● “취업자, 적어도 15만 명 증가했어야”
    ● “비정규직은 되레 증가”
    ● “주휴수당 포함하면 2년간 최저임금 54.9% 급등”
    ● “최저임금 인상, 자영업자·실직자·미취업자에 악영향”
2018년 8월 17일 서울의 한 대학교에서 졸업생이 취업 게시판을 살펴보고 있다. [뉴스1]

2018년 8월 17일 서울의 한 대학교에서 졸업생이 취업 게시판을 살펴보고 있다. [뉴스1]

2015년 5월부터 2017년 7월까지 제15대 통계청장(차관급)을 지낸 유경준 한국기술교육대 교수는 국내를 대표하는 노동경제학 권위자다. 미국 코넬대 ILR School(노사관계대학원)에서 박사학위를 취득한 유 교수는 통계학을 줄기 삼아 고용과 소득분배 연구에 천착해왔다. 통계청장 재임 때는 통계청의 전문성과 독립성을 줄곧 주창했다. 유 교수가 지난해 고용통계를 정밀하게 분석한 글을 ‘신동아’에 보내왔다. <편집자 주>

문재인 정부는 소득주도성장·혁신성장·공정경제라는 세 개의 톱니바퀴를 돌려 일자리를 창출하겠다는 세 바퀴 성장론을 앞세워 출범했다. 청와대에 일자리 상황판을 설치해 대통령이 매일 일자리를 챙기겠다고 공언까지 했다. 그러나 2018년 고용통계로 판단해볼 때, 현 정부 정책의 기본 방향은 뿌리째 흔들리고 있다.

원인은 무엇일까. 2016년부터 제조업 구조조정과 경기 침체가 동반 진행됐다. 이런 상황에서 정부는 지나치게 노동조합 위주의 정책을 급격하게 시행해 지금의 문제를 자초했다. 특히 두 번에 걸친 가파른 최저임금 인상은 지난해에 이어 올해에도 경제와 고용에 더욱 부정적인 영향을 미칠 것으로 보인다. 고용의 양과 질, 그리고 고용에 영향을 미친 요인을 하나씩 짚어가며 2018년의 고용 지표를 해석해보고자 한다.


“생산가능인구 감소 탓? 안이해”

먼저 취업자 수는 2018년 2682만 명으로 2017년에 비해 9만7000명(0.4%) 증가했다. 2010년 이후 연평균 고용증가치인 38만 명의 4분의 1 이하로 줄어든 수치다. 일부에서는 이를 두고 저출산으로 인한 생산가능인구 감소에서 기인한다고 말하는데 지나치게 안이한 주장이다.

2018년 15세 이상 인구 증가 25만2000명에 2017년 15세 이상 고용률 60.8%를 적용하면 취업자는 적어도 15만 명은 증가해야 했다. 더구나 기존의 단시간 근로자 증가 추이와 지난해부터 시행한 근로시간 단축을 고려하면 20만 명은 증가해야 정상이다. 결과적으로 2018년 취업자와 근로시간을 곱한 총노동투입시간은 2017년에 비해 2.7% 감소했다. 총노동투입시간 감소는 다른 조건이 변하지 않는 한 성장잠재력 저하로 귀결될 수밖에 없다.



현 정부는 일자리 정부를 자처하면서도 고용의 양이나 질에 대한 목표치는 전혀 제시하지 않고 있다. 국제비교의 기준이 되는 15~64세 고용률은 66.6%로 2017년과 2018년이 동일하다. 인구 감소로 취업자 증가 수가 연간 10만 명 이하여도 문제가 없다면 현 정부의 고용률 목표치는 무엇인가? 2018년 경제협력개발기구(OECD) 선진국의 평균 고용률이 68.3%이고 대부분 선진국은 70%를 이미 넘었다. 독일, 일본, 네덜란드 등 75%를 넘은 국가들도 있다. 따라서 고용률이 66%대에 불과한 상황에서 ‘인구 감소로 인해 고용률이 답보 상태니 어쩔 수 없다’는 인식을 갖고 있다면, 참으로 안이하다.

2018년 양적 고용 지표에서 그나마 개선된 것이 있다면 청년층(15~29세) 고용률과 실업률이다. 청년층 인구 감소로 청년 취업자 수는 줄었지만, 청년 고용률은 42.7%로 0.6%포인트 상승했고 실업률은 8.8%로 0.7%포인트 하락했다.

하지만 확장실업률을 의미하는 고용보조지표2(실업자에 잠재취업가능자와 잠재구직자를 포함한 지표)와 고용보조지표3(실업자에 잠재취업가능자와 잠재구직자 포함하고 시간관련 추가 취업가능자도 포함한 지표)은 악화됐다. 즉 취업을 하고 싶어도 취업이 가능하지 않거나, 직업을 구하지는 않았지만 취업이 가능했거나, 시간제 근무를 하고 있지만 더 일하고 싶었던 청년층을 포함하는 확장실업률은 되레 상승했다. 청년 고용 지표를 긍정적으로만 보기 어렵다는 뜻이다.


“상용이 곧 정규직은 아냐”

유경준 前 통계청장이 해부한 文정부 고용통계
두 번째로 고용의 질을 따져보자. 문재인 정부 관계자들은 2018년에 상용직이 늘어 고용의 질이 좋아지고 있다고 흔히 언급한다. 이 역시 고용지표에 대한 이해 부족에서 기인한 생각이다. 임금근로자는 상용, 임시, 일용의 세 가지로 분류된다. 상용직은 단지 ‘고용계약기간이 1년 이상인 사람’을 의미한다. 임시직은 계약기간이 1개월에서 1년 미만, 일용직은 1개월 미만인 근로자를 뜻한다.

상용직은 고용을 보장받는 정규직과는 전혀 다른 의미다. 고용계약을 1년만 하더라도 상용근로자로 분류된다. 상용직 증가는 고용계약서 장려에 따라 고용계약기간을 1년 이상으로 하는 근로자가 증가했다는 의미다. ‘그림 1’에서 보듯이, 상용직은 이미 20년 전부터 증가했고, 임시직과 일용직은 감소해왔다. 이런 추이가 2018년에 특별히 변한 것도 아니다. 지난해에 상용직이 늘어 고용의 질이 좋아졌다는 주장은 별 의미가 없다.

대통령 취임 후 제시한 1호 정책이 ‘공공부문 비정규직 제로’였던 것을 상기하면, 현 정부에서 언급하는 대표적인 고용의 질 지표는 비정규직 감소로 보는 게 타당하다. 그러나 지난해 비정규직은 2017년에 비해 3만6000명(0.1%포인트) 증가해 그 비중이 33%에 이르렀다. 고용의 질은 좋아진 게 아니다.

비정규직의 사회보험 가입률 상승을 고용의 질 개선 지표로 볼 수 있다. 하지만 이 역시 기존의 다소간 증가 추이에서 크게 벗어나지 않는다. 더구나 비정규직 근로자의 건강보험 가입률은 2018년 8월 기준으로 1년 전에 비해 0.6%포인트 상승했지만 고용보험 가입률은 되레 0.5%포인트 하락했다.

세 번째 짚어볼 점은 최저임금 인상이 고용에 미치는 효과에 대한 견해들이다. 견해는 크게 둘로 나뉜다. 한쪽에는 2018년 발생한 모든 고용 문제가 최저임금의 급격한 인상에서 기인했다는 견해가 있다. 다른 쪽에는 최저임금인상은 고용 문제와 아무 관계가 없다는 견해가 자리해 있다.


유경준 前 통계청장이 해부한 文정부 고용통계
‘최저임금이 고용에 미치는 영향’에 대한 기존 연구는 주로 임금근로자의 고용에 대한 것이다. 비임금근로자(자영업자+무급가족종사자)의 고용에 끼치는 영향은 잘 알려져 있지 않다. 미국 등 대부분 선진국은 전체 취업자 중 임금근로자 비중이 90% 내외다. 하지만 우리나라는 아직도 비임금근로자 비중이 전체 취업자의 25%에 이른다. 자영업자 상당수가 영세자영업자로 구성돼 있는 점도 특징이다. ‘그림 2’에서 보듯 우리나라의 비임금근로자 비중은 1990년 약 40%였으나 이후 꾸준히 감소해왔다.

자영업자 비중이 국가마다 다른 이유는 여러 가지다. 소득수준, 실업률, 노동시장 유연성 정도, 개인 실효소득세율, 조세제도의 투명성, 사회안전망의 수준, 최저임금 수준 등 다양하게 거론된다.

OECD 국가를 대상으로 한 필자의 최근 국제비교 연구에 따르면, 자영업자의 변동과 의미 있는 관계의 변수는 사회안전망의 수준, 조세제도의 투명성, 최저임금 수준 등 세 가지였다. 사회안전망이 부실한 나라에서 자영업이 취약계층의 생계유지 수단이 되고, 그렇기 때문에 소득 파악이나 세금 부과에 너그럽다는 의미로 변수 간 상관관계를 설명할 수 있다.

이 중 자영업자 비중 변화를 인과관계로써 가장 유의미하게 설명하는 변수는 최저임금 수준이다. 중위임금(전체 근로자 중 중간 임금) 대비 최저임금의 수준이 높아질수록 전 세계적으로 자영업자는 줄어들었다. 근로자 입장에서는 최저임금이 높으니 임금근로자로 취업하는 게 비임금근로자로 남아 있는 것보다 이익이기 때문이다. 따라서 중위임금 대비 최저임금 수준이 높아질수록 자영업자는 임금근로자로 전환되거나 실직한다. 최저임금 인상이 영세자영업 부문 구조조정으로 이어져 경제 체질을 개선한다는 의미로도 읽을 수 있다.


“실제 최저임금은 1만20원”

2019년 1월 27일 서울 종로구의 한 상가에 폐점 정리를 알리는 현수막이 붙어 있다. [뉴스1]

2019년 1월 27일 서울 종로구의 한 상가에 폐점 정리를 알리는 현수막이 붙어 있다. [뉴스1]

위의 연구 결과를 염두에 두고 비임금근로자 변동 상황을 살펴보자. ‘그림 2’에서 보듯 2018년 비임금근로자는 약 5만2000명 줄었다. 이는 약 30년간 이어진 전반적인 감소 추이를 크게 벗어나지 않는다. 같은 기간 고용원이 없는 자영업자와 고용원이 있는 자영업자, 무급가족종사자의 경우도 전반적 추세를 크게 벗어나지 않았다. 다만 유의해볼 대목은 있다. 2018년에 고용원이 없는 자영업자의 경우 기존 감소 추이보다 조금 더 감소(-2.1%)했고 고용원이 있는 자영업자는 그동안 증가 추이보다 조금 더 증가(+2.7%)했다.

문재인 정부는 고용원이 있는 자영업자가 증가했음을 거론하며 최저임금 인상이 자영업자 감소의 원인이 아니라고 주장한다. 하지만 고용원이 있는 자영업자는 이미 수십 년 전부터 프랜차이즈 점포가 늘어 증가 추이에 있었다. 2018년의 추가 증가 추이는 구조조정이나 경기침체로 실직한 사람들이 전직을 통해 자영업을 선택한 결과로 보는 게 조금 더 정확한 해석이다. 외환위기나 금융위기와 같이 불황기에 자영업 창업이 일시적으로 증가한 것과 같은 맥락이다.

고용원이 있는 자영업자는 형편이 어려워지면 바로 폐업하기보다는 일단 종업원을 줄이는 방향으로 대응하고, 이후 더 힘들면 폐업 단계를 밟는다. 즉 2018년에는 고용원이 있는 자영업자들이 경기침체와 최저임금 인상에 직면해 일단 고용원을 줄이는 선택을 단행했다고 볼 수 있다. 이는 도소매 음식숙박업 등 서비스업에서 임금근로자가 줄었다는 통계로도 확인할 수 있다. 프랜차이즈점도 포화상태이니 조만간 고용원이 있는 자영업자의 수도 감소할 것은 자명하다.

주목해야 할 것은 2018년 고용원이 없는 자영업자가 이전의 추이보다 더 감소했다는 것이다. 이는 경기 침체와 최저임금 인상이 결합해 빚어낸 결과로 봐야 한다. 즉, 실직이나 구조조정 탓에 생계에 곤란을 겪는 사람들이 전반적인 비용 증가로 영세자영업 창업조차 엄두를 내지 못하는 실정이라고 해석해야 한다. 또한 기존의 고용원이 없는 영세자영업자 역시 최저임금 인상으로 유발된 각종 비용 증가 탓에 폐업에 내몰려 있다고 봐야 한다.

이런 경로는 앞서 언급한 일반론에 부합한다. 최저임금 인상이 자영업 구조조정을 촉진해 취업자를 임금근로자로 전환시키는 경로 말이다. 따라서 최저임금 인상이 자영업자 고용에 영향을 미치지 않았다는 견해는 최저임금 인상의 전반적인 정책효과에 대한 이해 부족에서 기인한 셈이다.

네 번째로 따져볼 점은 최저임금 인상이 올해 고용과 분배에 미칠 효과다. 우려할 대목은 많다. 최저임금 인상의 누적효과가 지난해보다 올해 훨씬 크게 나타날 가능성이 커서다.

올해부터는 주 52시간제가 본격적으로 시행된다. 그간 비공식적이던 주휴수당도 예외 없이 지급해야 한다. 근로기준법 시행령 개정으로 최저임금의 시간급 계산에 주휴 근로시간이 포함된다. 시급제나 일급제를 적용하는 영세자영업자의 경우, 대부분 주휴수당의 존재를 몰랐다. 혹은 알았어도 무시하는 식으로 주휴수당을 지급하지 않아왔다. 앞으로 주휴수당을 지급하는 영세자영업자에게 2019년 최저임금은 8350원이 아니다. 일요일 주휴수당을 포함한 1.2배인 1만20원이 돼 2018년보다 33.1%가 오른다. 2017년 6470원과 비교하면 영세자영업자는 최저임금이 54.9% 오른 것으로 체감한다.


“최저임금, 중위임금 대비 70% 이를 듯”

통계청 자료를 이용해 중위임금 대비 최저임금의 수준을 계산해보자. 개정된 시행령에 따라 월간 근로시간을 209시간으로 반영해도 2018년에는 그 수준이 60%에 육박한다. 2019년 평균임금 인상률을 5%로 가정하면 이 수준은 60%를 웃돌 전망이다. 여기에 주휴수당을 더하면 지난해 중위임금 대비 최저임금 수준은 이미 60%를 상회했다. 올해는 70%를 넘어설 것으로 보인다. 통상 선진국에서도 최저임금이 중위임금의 60%를 초과하는 경우는 찾아보기 어렵다. 60%를 넘어서면 임금근로자의 고용에 미칠 부정적 영향이 가속화할 거라고 알려져 있기 때문이다.

마지막으로 언급하고 싶은 것은 최저임금 인상에 집착한 소득주도성장(income-led growth)의 실패다. 소득주도성장의 출발점은 대부분 취업자가 임금근로자인 선진국을 대상으로 국제노동기구(ILO) 일각에서 주장해온 임금주도성장(wage-led growth)에 있다. 임금주도성장 역시 증명되지 않은 이론이다. 근거가 모호한 임금주도성장을 소득주도성장으로 급조하는 과정에서 자영업자에 대한 정책은 거의 백지 상태에 있었다. 이는 지난 1년 반 동안 진행된 문재인 정부의 정책 과정과 결과를 통해 확연히 드러났다.

문재인 정부는 소득주도성장을 앞세워 소득불평등을 개선하고자 했다. 한데 최저임금의 급격한 인상은 임금근로자뿐 아니라 자영업자, 실직자, 신규 노동시장 진입자에게 직격탄이 됐다. 현 정부는 노동조합이 취약계층 근로자를 포함해 전체 근로자를 대표한다고 여겨 급격한 최저임금 인상을 통해 소득주도성장을 밀어붙였을 것이다. 이는 오산이다. 현재 한국의 노동조합은 주로 대기업과 공기업 등 소위 괜찮은 일자리에 종사하는 근로자를 대변할 뿐이다.

최저임금에 대한 문재인 정부의 집착은 현재 취업해 있는 임금근로자에게만 유리한 결과를 만들었다. 따라서 임금근로자의 임금불평등은 개선됐지만 자영업자와 미취업자의 소득과 고용에 커다란 부정적 영향을 미쳤다. 실제로 2018년 소득통계에서 취약계층이 몰려 있는 소득 하위 분위의 근로소득과 사업소득은 감소했다. 대신 상위 분위의 소득은 증가했다. 그 결과 소득주도성장의 원래 의도와는 달리 2018년 전체 고용과 소득분배는 개선된 것이 아니라 악화된 것이다.

이는 ‘내부자/외부자 문제(insider/outsider problem)’라 불리는, 선진국에서도 발생한 정책 실패의 전형적 사례다. 노동조합원인 내부자의 이해관계만 반영한 급격한 최저임금 인상의 결과, 내부자의 임금은 상승했으나 외부자(실직자, 신규취업자, 영세자영업자)의 고용과 소득은 쪼그라들었다.


“정책목표가 잘못돼”

문재인 정부가 집권 초기에 내건 일자리 상황판도 같은 맥락에서 문제가 있다. 상황판의 지표가 전체 취업자(임금근로자, 자영업자, 실업자, 신규취업자 등)를 고루 대변하지 않고 임금근로자 위주로 나열돼 있기 때문이다. 특히 ‘일자리의 질’ 지표 7개는 모두 임금근로자 중심으로 표기돼 있었다. 필자는 이를 보고 현 정부의 정책목표가 잘못돼 있음을 짐작했다. 이처럼 지나친 노동조합 위주의 정책을 편 결과 2018년의 고용과 분배가 개선되기 어려웠음은 자명하다. 유사한 정책 기조가 이어지는 한 2019년에도 고용과 분배 관련 지표가 회복되기 어려울 것이다.


유경준 前 통계청장이 해부한 文정부 고용통계
유경준
● 1961년 출생
● 서울대 경제학과 졸업, 미국코넬대 ILR School(노사관계대학원) 경제학 박사
● 한국개발연구원 수석이코노미스트, 노사정위원회 공익위원, 
국민경제자문회의 위원, 중앙노동위원회 공익위원, 제15대 통계청장
● 現 한국기술교육대 인력개발학과 교수
● 저서 : ‘노동조합의 경제적 효과와 근로자대표시스템에 관한 연구’ ‘비정규직문제 종합연구’ 
‘성장과 고용의 선순환 구축을 위한 패러다임 전환 I, II’ 등




신동아 2019년 3월호

유경준 한국기술교육대 인력개발학과 교수 yoogj@koreatech.ac.kr
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2019/07Opinion Leader Magazine

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