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심층분석

‘꿀통’에 빨대 꽂은 자 모두 유죄!

산업은행의 존재 이유를 묻는다

  • 윤석헌 | 前 숭실대 금융학부 교수 syoon@ssu.ac.kr

‘꿀통’에 빨대 꽂은 자 모두 유죄!

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  • ● 대우조선 부채 7308%…산업은행은 뭐했나
  • ● 꿀 훔친 권력과 기업, 꿀 못 지킨 産銀
  • ● ‘창조경제’ 동원은 전형적 관치금융
  • ● 고군분투 중소·벤처기업 지원 나서라
과거 한국 경제의 성장과 발전에서 산업은행(산은), 수출입은행(수은) 등 국책은행의 기여를 부정하긴 어렵다. 그럼에도 최근의 기업 구조조정으로 이들 국책은행에 대한 국민의 불만이 고조되면서 그 역할에 대한 회의론이 대두하고 있다. 조선과 해운업의 침체 징후가 일찌감치 감지됐는데도 국책은행이 대우조선해양, 현대상선, 한진해운 등에 수조 원대 자금을 지원해왔기 때문이다. 가뜩이나 ‘서금회’(서강대 출신 금융인) 낙하산이 불편한 마당에 이런 지원이 국가경제에 도움이 되는지, 오히려 차제에 이러한 지원을 중단하고 벤처 창업이나 중소기업 지원에 진력하는 게 나은 것은 아닌지 등 의문이 이어진다.

박근혜 정부 출범 직후인 2013년 4월 금융위원회는 ‘정책금융 역할 재정립’을 4대 정책 과제 중 하나로 선택하고 이를 전담할 태스크포스(TF)를 출범시켰다. 당시 TF 논의의 핵심은, 이명박 정부가 추진한 산은 민영화를 백지화하고 산은을 정책금융공사와 다시 통합해 국책은행으로 재출범시키는 것이었다. 그런데 당시 정부가 정책의 일관성을 훼손하면서까지 밀어붙인 재통합의 핵심 이유 중 하나가 바로 오늘 문제시되고 있는 ‘선박해양 플랜트 금융지원 강화’였다. 다시 말해 선박해양 플랜트 금융지원은 정부의 정책과제였던 것이다.



국민은 그저 꿀벌이었다

양파 껍질을 좀 더 들춰보면, 오늘의 기업 구조조정 문제가 집행 부서인 산은만의 문제가 아님을 알 수 있다. 문제의 본질은 정부가 국민 세금으로 설립한 국책은행을, ‘국가 기간산업’이라는 명분 아래 조선·해운업의 대기업 지원에 동원했다는 데 있다. 정부가 ‘경기민감산업’이라는 표현을 사용한 데서 잘 드러나듯, 기간산업 구조조정에는 정부의 거시적 시각과 판단이 개입됐던 것이다.

이러한 정황은 2013년 8월 27일자 정부의 ‘선박금융 지원방안’, 2015년 12월 30일 경제관계장관회의에서 발표한 ‘5대 경기민감업종의 구조조정 및 경쟁력 강화 방안’, 그리고 2016년 4월 26일 발표한 후속조치 등에서도 드러난다.



그렇다면 작금의 사태는 산은보다 정부가 책임져야 하는 것 아니겠나. 물론 정부가 책임지는 방법이 마땅치 않고, 또 그렇다 하더라도 산은의 책임이 줄어드는 것은 아니지만 잘잘못은 분명하게 따지는 게 사리에 맞지 않을까.

이와 관련해 홍기택 전 KDB산업은행 회장이 STX그룹 구조조정에 따라 떠안을 손실에 대해 손실 보전이나 면책 보장을 당국에 요구했다는 언론 보도가 생각난다.

그런데 다시 생각해보면 당시 홍 회장의 잘못은 손실 보전과 면책을 요구한 데 있다기보다는, 대출이 부당하다고 판단했음에도 이를 거절하지 않은 데 있었던 게 아닐까.

청와대와 정부, 대기업과 경영자, 그리고 정치권에 이르기까지 모두가 산은이라는 큰 ‘꿀통’에 빨대를 꽂고 빨아먹는 이해자 그룹으로 보인다. 그 꿀통에 국민이라는 꿀벌이 열심히 꿀을 채워넣고 있는데, 산은이  ‘꿀통 지킴이’로서의 소임을 다하지 못한 것이다. 면책 보장이 꿀통 지킴이의 안위에는 도움이 됐을지 모르나, 꿀통 안에 든 꿀을 지키는 데는 도움이 못 된 것이다.

따라서 이번 구조조정은 좀 더 폭넓게 이뤄져야 한다. 산은이라는 편리한 꿀통을 만들어놓고 빨대 꽂아 빨아먹기를 즐겨온 권력자들과 대기업 오너 및 경영자들까지, 사적 이득을 챙긴 모든 이를 대상으로 삼아야 할 것이다.

답답한 마음에 차라리 꿀통을 없애자는 얘기, 즉 산은 폐지론을 이해 못할 것도 없다. 그러나 다시 생각하면 꿀통의 잘못은 아니다. 부당하게 빨대를 꽂은 이들, 그런 자들로부터 꿀통을 제대로 관리·통제하지 못한 이들에게 잘못이 있는 것이다. 따라서 이번 기회에 꿀통을 보수하고 관리·감독 체계를 개선해 더 이상 이런 일이 발생하지 않도록 해야 한다.



산은은 매력적인 정책수단

정부 처지에서 산은은 매력적인 정책수단이다. 정부가 원하는 프로젝트를 지원하는 데 활용하기 좋고, 경제가 어려워지면 부실을 떠넘겨 처리할 수도 있다. 특히 산은은 은행과 증권 업무를 일부 겸영할 수 있는 매우 유용한 금융기관이다. 그런데 아이러니하게도 이러한 유용함이 관치금융 수단으로 이용되면서 산은의 중장기 발전을 제약하고 있다.

역대 정부마다 국책은행의 역할 재정립 이슈를 제기했음에도 여전히 제대로 된 해법을 찾지 못하고 오히려 문제가 악화되는 이유가 바로 여기에 있다. 산은은 정부 소유이므로 그 용도 역시 정부에 달렸다고 할 수 있겠으나, 이는 관치금융적 사고일 뿐이다. 관련해서 정책금융이 ‘개발 목적’ 대신 ‘정책 목적’으로 흐르면 오히려 경제에 부정적인 결과를 가져올 수 있다는 해외 연구결과들을 주목할 필요가 있다.

정부의 국책은행 소유는 “성공은 정부 정책 덕분, 실패는 국책은행의 집행 잘못”이라는 전형적인 도덕적 해이를 발생시킨다. 정책 성공의 혜택은 부풀리고 그 비용은 축소함으로써 정부의 위험 추구를 확대하는 결과를 초래한다. 비근한 예가 이명박 정부의 해외투자이고, 요즘 논의되는 ‘양적완화’ 역시 유사한 도덕적 해이를 낳을 가능성이 크다.

산은 조직의 중요한 특징은 ‘이중적 정체성’이다. 전통적으로 산은은 국책은행으로서의 공공성과 금융회사로 존립하는 데 필요한 상업성, 두 가지 기준을 모두 만족시켜야 하는 부담을 지녀왔다.

이러한 이중성은 장점과 단점을 함께 지닌다. 장점은 시장에서 상업성을 추구하면서 일반 금융회사들과 경쟁하는 것이 정책금융 수행의 투명성 확보에 도움이 된다는 것이다. 단점은 산은 내부적으로 이중적 정체성이 의사결정에 혼선과 어려움을 초래한다는 것이다. 이중적 정체성 이슈는 산은의 역할 논의에서 핵심적인 부분을 차지해왔으며, 최근 민영화 추진을 전후한 정체성의 소용돌이 속에서 산은에 많은 부담을 안겨줬다.



국책은행 역할 재정립 논의

한국 경제의 고속 성장이 주춤해지고 대기업 대상의 설비금융 대출수요가 줄면서 산은은 역할 재정립과 중장기 발전 방안을 논의하기 시작했다. 이런 논의는 대체로 국제화 및 투자은행 전략 등을 중심으로 1997년 외환위기 이전까지 지속되다가 외환위기 직후 수면 아래로 가라앉았다. 기업 구조조정 업무가 산은의 새로운 전공 분야로 급부상했기 때문이다.

산은 체계가 다시 도마에 오른 것은 노무현 정부 들어 산은과 시중은행 간 시장 마찰이 고조되던 2006년 8월이다. 당시 재정경제부 금융정책국 주도로 ‘국책은행 역할 재정립’ TF가 꾸려졌고, 산은과 수은 등 국책은행 발전방안에 대한 폭넓은 논의가 진행됐다. TF는 산은 발전방안으로 △통합국책은행안 △구분계리안 △모자회사혼합안 △정책금융지주회사안 △민영화안 등을 검토했다(윤석헌, ‘산은 민영화 추진 : 이슈와 과제’, 한국증권학회지, 2014년 43권 1호).

그리고 이명박 정부 초인 2008년 6월 금융위가 ‘산업은행 민영화 및 한국개발펀드 설립 방안’을 발표하면서 산은 민영화 논의가 급물살을 타기 시작했다. 이는 민간 금융기관들과의 시장 마찰 이슈가 계속 대두하는 가운데 산은 매각대금을 중소기업 지원에 사용하겠다는 이명박 정부의 대선 정책과도 무관하지 않았다.

다만 당시가 2008년 금융위기 직후라는 점에서 민영화 추진의 최적기는 아니었을 것이다.

그러나 필자는 두 가지 이유에서 당시 산은 민영화 추진을 긍정적으로 평가한다. 첫째, 과거 대기업 지원에 치중했던 산은은 전환기의 한국 경제에 필요한 정책금융 수요, 즉 벤처 창업기업 및 중소기업 지원에 최적의 조직은 아니었고, 따라서 중소형 정책금융공사를 새롭게 출범시키는 것이 오히려 효과적인 것으로 판단됐다. 둘째, 정책금융공사를 떼어낸 나머지 산은은 민영화되어 국내 자본시장 발전을 이끌어갈 선도형 투자은행으로 거듭날 수 있다고 믿었기 때문이다.

박근혜 정부 들어 산은 개편론이 다시 수면으로 떠올랐다. 민영화를 준비하던 산은을 돌려세워 정책금융기관으로 전환하고 정책금융공사와 통합한 것이다. 당시 박근혜 정부가 산은 민영화를 중단한 이유는 ‘창조경제’ 지원을 통해 산업구조 선진화를 도모하고 지속되는 글로벌 금융위기 상황에서 시장 안전판 기능을 강화하려는 취지로 알려졌다.

하지만 산은의 역사, 그간의 논의 및 산은법 개정 등을 모두 무시하고 창조경제 지원을 위해 산은의 진로를 되돌린 것이어서, 정권의 목표를 위해 산은이라는 공적 수단을 동원한 전형적인 관치금융이었고, 일관성을 상실한 정책이었다.

산은 조직 내부적으로도 소매금융 확대 등을 둘러싸고 혼란을 야기했으며, 중개 역할 수행에도 부정적인 영향을 끼친 것으로 보인다. 임직원들이 공공성과 상업성이라는 두 마리 토끼 사이에서 혼란스러워 하는 중에 중개 기능을 효율적으로 수행하기가 쉽지 않았을 것이다.


기업은 국가자산 걸고 도박

한국의 조선업은 7, 8년 전만 해도 세계 1위의 경쟁력을 자랑했다. 그러나 글로벌 금융위기 이후 해상 물동량 및 선박 발주가 줄어들자 대형 업체들을 중심으로 해양플랜트 건설에 뛰어들었고, 정부도 이를 ‘신성장동력’으로 선정했다(관계부처 합동, 2013년 8월 및 지식경제부, 2012년 5월). 하지만 유가 급락과 경영 미숙 등이 겹치면서 2013년 이후 대우조선해양을 비롯한 조선 빅3의 부실이 크게 확대됐다.

해운업도 전 세계적 불황 속에서 예외가 아니었다. 2009년 정부는 해운산업 구조조정을 실시해 중소 해운사들을 퇴출시킨 바 있다. 그런데 대형 해운사들은 직접 선박을 구입하는 대신 비싼 용선료를 지불하고 배를 빌려 사용하는 방식으로 구조조정을 피해갔다. 몸집 줄이기로 비용 절감을 추구한 것인데, 운임 하락이 계속되면서 비싼 용선료가 부메랑으로 돌아온 것이다. 따지고 보면 이들은 국가 기간산업이라는 허울 속에 국가 자산을 걸고 도박을 한 것이나 마찬가지다. 이기면 자신이 먹고, 지면 국가가 부담하는 도박이었다.

조선과 해운업 부실이 드러나면서 주채권은행으로서 여신 관리를 제대로하지 못한 산은에 비난의 화살이 쏟아지고 있다. 특히 대우조선해양은 2014년 453%이던 부채비율이 지난해엔 7308%로 치솟았다. 부채로 경비를 충당했음을 말해준다. 결국 산은은 회생 가능성이 낮은 대기업에 대규모 국가 자원을 쏟아부었다는 비난에서 자유롭지 못하다.

산은 퇴직자들의 낙하산 문제도 뒷맛이 개운치 않다. 5월 3일자 ‘동아일보’ 보도에 따르면 2011년부터 2015년 상반기까지 퇴직 후 재취업에 성공한 43명 전원이 산은 자회사나 투자·대출 등 거래 관계가 있는 기업에 최고재무책임자(CFO) 등으로 취업했다.

그러나 이들이 기업의 경영 내지 개선작업을 긍정적으로 이끌었다는 결과는 찾기가 쉽지 않다. 한국개발연구원(KDI)의 연구에 따르면 시중은행은 기업이 한계기업(기업이 3년 연속 영업이익으로 이자도 못 갚는 상태)으로 판명되기 약 1년 2개월 전에 워크아웃에 착수한 반면, 국책은행은 한계기업 판명 후 평균 1년 3∼4개월이 지나서야 워크아웃에 나선 것으로 드러났다(남창우·전대희, ‘부실 대기업 구조조정에 국책은행이 미치는 영향’, KDI 현안분석, 2015년 11월). 국책은행의 행동 개시가 시중은행보다 2년 반가량 늦은 것이다.

한편 2009년 1월부터 2013년 12월까지 워크아웃에 선정된 15개 기업을 대상으로 시중은행과 산은의 워크아웃 성과를 비교한 필자의 연구에서는 정책금융기관이 주도한 워크아웃 기업들의 재무적 성과가 일반 은행이 주도한 기업들보다 개선된 것으로 나타났다. 하지만 표본기업 수가 적다는 약점을 지닌다(윤석헌·박래수·정재만, ‘정책금융 선진화 방안 연구’, 금융정책연구, 금융경제연구소, 2014년 2월).

여기서 드는 의문은, 100% 정부 소유 은행인 데다가 관치금융의 서슬이 시퍼런 한국에서 조선 및 해운 대기업에 대한 대규모 지원이 과연 산은 단독의 결정으로 가능했겠느냐는 것이다. 그리고 만약 산은 단독의 결정이 아니었다면, 향후 또다시 유사한 의사결정 왜곡과 부적절한 지원이 반복되지 않을까 걱정된다.

그렇다면 금융위의 책임은 무엇인가. 경제개혁연대(2016년 5월 9일)에 따르면 금융위는 대우조선해양 지분 12.2%를 소유하다가 최근 8.5%로 줄였다. 이는 금융위가 대우조선해양의 2대 주주이고 공적자금상환기금의 관리주체로서 기금재산에 대해 선관주의(善管注意) 의무, 즉 선량한 관리자로서의 주의 의무를 다할 책임이 있음을 의미한다.

이 밖에도 대주주인 산은의 주무기관으로 산은 주도 구조조정에 직·간접적인 영향력을 행사할 수 있고, 회계감리 등 시장감독을 책임진다. 그러나 사태가 이렇게 진행되는 동안 공적자금 상환기금 관리주체의 역할도, 산은에 대한 감독도 허술했다. 또한 조선산업의 회계감독에서도 허점이 드러나고 있다.



민영화는 ‘실현 어려운 정답’

최근 한국 경제는 경제성장률이 2%대로 하락하면서 저성장 국면으로의 진입이 본격화하고 있다. 중국과 여타 신흥국들의 경기 침체, 저유가 등으로 수출 감소세가 이어지고 있고, 내수 부문의 침체도 단기간 내 회복을 기대하기 어려워 보인다. 가계부채가 1200조 원을 넘어 소비와 투자의 부담으로 작용하면서 기업 부채와 더불어 부채발(發) 위기 가능성을 높이고 있다. 고령화가 빠르게 진행되지만 노인 계층의 노후 준비는 취약하기 짝이 없고, 청년실업이 심각한 와중에 이들에게 주택 구입과 소비를 권장하기도 어렵다. 상황이 이런데 설마 국책은행의 역할이 없겠는가.  

사실 현 시점에서 한국 경제는 국책은행의 도움이 절실하다. 따라서 이를 실효성 있게 확보할 수 있는 방안의 모색에 논의의 초점을 맞춰야 할 것이다. 다만 이를 위한 개편 방안은 대폭적인 것이어야 하며, 그 핵심은 정책금융을 정치적 내지 개인적 목적이 아니라 경제적 내지 개발 목적으로 사용되도록 하는 데 둬야 한다.

다시 산은 민영화 수순을 밟는 것은 어떨까. 이론적으로는 여전히 민영화가 정답일 수 있다. 물론 민영화가 만병통치약(panacea)은 아니고, 순조롭게 진행되는 경우도 흔치 않다. 그러나 국내 자본시장 육성을 위한 더 나은 대안이 보이지 않고, 해외 문헌들로부터 효율성과 성과 측면에서 대체로 일관된 지지를 받고 있다는 점도 주목할 만하다.

그러나 문제는, 다시 시도하더라도 현실적으로 성공 가능성이 높아 보이지 않는다는 점이다. 앞서 지적한 바와 같이 산은이 정책수단으로 너무나 유용하다 보니 어느 정부가 집권하더라도 이를 손에서 놓기가 쉽지 않다. 그래서 다시 추진해도 성공 가능성은 낮고, 따라서 민영화와 정책금융기관 간 논쟁이 시계추처럼 반복되면서 산은 프랜차이즈 가치 하락이 우려된다. 그럴 바에는 차라리 산은의 정체성을 순수 정책금융기관으로 정립하고 이를 토대로 정책금융의 내실을 도모하는 게 차선책이 될 수 있다.



벤처·중소기업 지원에 초점

향후 국책은행의 역할은 한국 금융 시스템의 선진화라는 큰 틀에서 찾아야 할 것인데, 다음과 같은 것들을 고려할 수 있다.

첫째, 산은은 기업은행(기은)과 더불어 벤처·창업기업을 포함하는 미래 먹거리 산업 발굴 및 지원을 최우선적으로 추진한다. 이들은 위험이 커서 민간은행들의 관심 밖에 있으며 정책금융기관의 지원이 가장 절실한 그룹이다. 한국 경제의 전환기에서 국가 정책과제로도 적절해 보인다. 기은으로 하여금 전통적 융자 방식에 주력하도록 하고, 산은은 직접대출, 온렌딩(on-lending, 정책금융기관이 자금을 공급하고 은행 등 중개금융회사가 여신심사, 대출, 사후관리를 담당하는 것) 및 투자 등 다양한 방법을 신축적으로 적용하는 게 필요하다.

둘째, 내수산업 활성화를 위해서도 산은의 리더십이 필요하다. 향후 내수는 수출과 더불어 한국 경제를 견인하는 수레의 두 바퀴가 되어야 하는데, 수은이 수출기업 지원을 주도하고 산은은 온렌딩 방식으로 기은 및 시중은행과 더불어 내수 활성화를 이끌어야 할 것이다.

셋째, 아직도 산은은 대기업 지원 비중이 높은데, 이것이 전환기 한국 경제에서 얼마나 필요한지 의문이다. 정부가 2015년 10월 30일 발표한 ‘기은·산은 역할 강화 방안’을 보면 기은은 창업·성장 초기 기업 지원을 (연간 9조1000억 원에서 15조 원으로) 대폭 확대하고, 산은은 대기업 위주에서 중견기업 및 예비 중견기업 위주로 지원을 확대한다고 한다.

이러한 정부 정책은 향후에도 계속 국민의 세금을 대기업과 중견기업 지원에 쏟아붓겠다는 것인데, 이는 정부의 부담 가중은 물론이고 정부가 계속해서 민간금융을 구축하겠다는 것이나 다름없다. 정부가 한편으로는 금융 자율화와 자본시장 육성을 강조하면서 또 한편으로는 국책은행에 대기업과 중견기업 지원을 맡기는 것은 앞뒤가 맞지 않는다. 대기업과 중견기업을 하루빨리 시장으로 내보내 시장에서 금융 수요를 충족하도록 해 시장 발전을 도모해야 한다.

결국 정책금융은 민간금융이 꺼리는 위험한 중소기업 대출 및 벤처 창업의 마중물 투자를 담당하고, 민간금융은 대기업과 중견기업 대출을 담당하되 정책금융이 온렌딩 등 간접적인 방식으로 도와주는 게 양자 간 상생 및 공조 방안이 될 것이다.



‘스스로 대마불사’ 막아라

넷째, 산은은 현재 진행되는 기업 구조조정 업무를 마무리한 뒤에는 이러한 구조조정 업무 부담을 줄여갈 필요가 있다. 기업 구조조정 업무는 ‘기업의 지원과 활성화’라는 산은의 정상 업무와 이해상충 가능성이 있기 때문이다. 아울러 대기업 구조조정의 상당 부분을 산은 내지 정부가 떠안는 방식도 더 이상 바람직하지 않다.

국책은행으로서 산은이 주도하는 구조조정은 정치적 영향에 노출돼 상시적이 되기 어렵다. 게다가 쏠림 현상을 초래해 시스템 리스크를 야기할 가능성도 있다. 기업금융 업무가 산은에 집중되면 민간은행의 기업금융 업무가 위축돼 관계형 금융 발전에도 부정적인 영향을 끼칠 수 있다. 무엇보다 산은 스스로 대마불사가 돼 시스템 리스크를 확대하고, 결국 국가 재정부담을 높일 것이 우려된다. 

윤 석 헌


● 1948년 서울 출생
● 미국 노스웨스턴대 박사(경영학)
● 캐나다 맥길대 교수, 한림대 경영대학장, 숭실대 금융학부장, 한국금융학 회장, 한국재무학회장
● 저서 및 논문 : ‘금융기관론’ (공저), ‘금융감독체계 개편 : 어떻게 할 것인가’(공저) 등
● 이도사르나(Iddo-Sarnat) 최우수 논문상, 한국재무학회 최우수논문상 등 수상





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