[장면 1] “뉴욕으로 가기로 했습니다”
“기다릴 만큼 기다린 것 같지 않아요?”
“무슨 말인지….”
“6자회담 말입니다.”
7월, 밤 깊은 링컨기념관은 후텁지근했다. 기념관 앞 길게 뻗은 호수 위로 워싱턴 모뉴멘트의 불빛이 어른거렸다. 여러 번 졸라도 만나기 쉽지 않았던 그가 산책이나 하자며 먼저 연락을 해왔을 때부터 예감이 심상치 않았다. 기념관 계단에서 만난 그가 의미심장한 침묵 끝에 던진 말이 ‘6자회담’이었다. 3차회의가 열린 지 1년이 넘었고, 미 언론에서 이야기하던 ‘6월말 데드라인’도 넘긴 시점이었다.
“다음주에 빅터 차 국가안전보장회의(NSC) 아시아담당 선임국장이 서울과 베이징, 도쿄를 방문합니다. 내일이나 모레쯤 본국으로 연락이 갈 겁니다. 그동안 김 참사관과 쌓은 신뢰 때문에 미리 말씀드리는 겁니다만… 의제는 생각하시는 대로입니다. ‘뉴욕’이죠.”
올 것이 왔다는 생각이 주미 한국대사관 김지혁 참사관의 뇌리를 스쳤다. 백악관 NSC에서 일하는 그의 입에서 ‘뉴욕’이라는 말이 나왔다면 미국이 북핵문제를 (뉴욕에 본부가 있는) 유엔안보리에 가져가기로 결정했다는 뜻일 수밖에 없다.
그날 밤, 김 참사관은 서울 외교통상부 본부로 전문을 타전했다. 이튿날 서울의 NSC는 워싱턴 NSC로부터 공식 연락을 받았다. 7월17일 일요일이었다.
국제원자력기구(IAEA)를 담당하는 강동혁 빈 주재 국제기구 대표부 대사가 케네스 브릴 미국대사의 전화를 받은 것은 그로부터 1주일 뒤의 일이었다. 다음달 초 IAEA 사무국이 특별이사회를 소집할 예정이며, 이를 준비하기 위해 이사국과 옵서버 국가가 함께 모이는 우방국회의를 미국대표부 사무실에서 열고 싶다는 이야기였다.
7월31일, 대덕연구단지 국가원자력관리통제소의 백병흠 박사는 소장의 긴급호출을 받았다. ‘일요일에 웬 전화람.’ 외교부에서 협조요청이 왔으니 오스트리아 IAEA본부로 출장을 가야 한다는 이야기였다. 때마침 TV에서는 “IAEA가 북핵문제를 다루는 특별이사회를 8월3일 소집하기로 했다”는 소식이 흘러나오고 있었다. ‘잘하면 여름 휴가가 날아가겠군. 마누라한테 바가지 긁히게 생겼는 걸.’
북한 핵문제를 안보리에서 논의하기 위해서는 회원국이나 산하기구인 IAEA가 이를 의제로 회부해야 한다. 공식적으로 북핵문제는 이미 유엔에 계류된 상태다. 우라늄 농축 의혹이 불거지고 북한이 NPT 탈퇴를 선언한 직후인 2003년 2월 IAEA 이사국들은 만장일치로 이 문제를 안보리에 상정하기로 결의한 바 있다. 다만 6자회담이 가동됨에 따라 움직임을 ‘연기’하고 있을 뿐이다.
그러나 이후 2년 이상의 시간이 흘렀고, 그 사이 미국은 여러 차례 북한의 핵 개발 관련 증거를 추가로 확인했다고 밝힌 바 있다. 이러한 증거를 미국이 직접 나서서 유엔 테이블 위에 올려놓을 수도 있지만, 다른 국가들의 시선을 의식해 IAEA를 경유할 가능성이 높다는 게 중론이다. 비공개적으로 IAEA 사무국에 관련 증거를 넘겨 이를 분석하게 하고, IAEA 사무총장이 그 결과를 이사회에 보고하면, 이사회는 새로 수집된 증거를 바탕으로 다시 한번 안보리 상정을 의결하는 방식이다.
어느 경우든 중요한 것은 미국의 ‘결심’이다. 분명한 것은 이 결심은 백악관에서 결정할 만한 비중을 가진 사안이라는 점이다. 백악관이 최종적으로 6자회담을 포기하고 북핵문제를 유엔으로 가져가기(위해 IAEA를 경유하기)로 결정한다면 어떤 식으로든 사전에 한국을 포함한 6자회담 참가국에 알려줄 것이라는 데는 이견이 없다.
[장면 2] 어둠 속의 브리핑
철컥철컥. 회의장의 두터운 목제 문이 잠기는 소리가 나지막이 울렸다. 불이 꺼지고 거대한 스크린에 영사기에서 나온 빛이 투사됐다. 손에 잡힐 듯 세밀한 위성사진. 도대체 몇 장이나 있는 것일까. 북한 영변의 핵시설을 촬영한 위성사진은 하루 단위로 찍은 것도 있었다. 트럭 바퀴자국까지 선명했다.
이어지는 화면은 알 수 없는 글자들로 이뤄진 문서들이었다. 브리핑을 담당한 IAEA 사무국 분석요원은 북한이 파키스탄의 A. Q. 칸 박사를 통해 리비아에 6불화우라늄을 수출했음을 입증하는 계좌 추적 문서라고 설명했다. 담담하게 설명하는 분석요원은 흘러내리는 안경을 자꾸 밀어올리고 있었다. 그는 이 증거물을 어디서, 어떻게 입수했는지 전혀 언급하지 않았지만, 회의실 안에 있는 이들은 이미 모두 알고 있었다.
‘이러고 있을 대가 아니지.’ 백 박사는 라이팅 펜을 집어들었다. 이번 비공개 이사회에는 나라별로 두 사람만 참석할 수 있도록 인원을 제한돼 있었다. 백 박사는 핵공학과 관련된 기술조언을 해달라는 강동혁 대사의 요청을 받고 나란히 자리를 차지한 것이었다.
회의에 참석하기 전 강 대사가 본국에서 받은 지시는 간결했다.
‘명시적으로 찬반 의사를 표명하지는 말 것. 되도록 많은 정보를 끌어내고 브리핑 정보 가운데 모순이 있으면 파고들 것.’
강 대사는 백 박사에게 기술적으로 이상한 점이 있거나 추가설명이 필요한 부분이 있는지 브리핑을 받는 동안 질문지를 만들어달라고 부탁했던 터였다.
브리핑이 후반부로 접어들자 강 대사는 문득 당혹감을 느꼈다. 앞에서 제기된 증거들은 영변에서 보관 중이던 폐연료봉 8000개, 다시 말해 이미 IAEA에서 다뤄진 바 있는 플루토늄 관련 사항이었다. 북한이 2003년 초 IAEA 사찰관을 추방하고 봉인을 뜯은 것만으로도 안보리 회부가 가능한 사안이었다. 그러나 브리핑은 우라늄 농축 시도에 관한 사항으로 이어지고 있었다.
북한 ‘남천강 무역회사’가 원심분리기용으로 추정되는 알루미늄 파이프를 도입하려 시도한 사실, 칸 박사의 네트워크를 경유한 원심분리기 샘플 도입…. 대부분 윤곽은 알려져 있는 사실이지만 구체적인 증거물을 접하기는 처음이었다. IAEA는 우라늄까지 포괄해 의제로 다룰 모양이었다. 그리고 그건 십중팔구 증거를 건네준 미국의 뜻이었다. 이는 미국이 이 사안을 ‘매우 강력한 수준까지’ 밀어붙이겠다는 의도를 보여주는 것이었다. 강 대사의 이마에 식은땀이 흘렀다.
북핵문제가 우선 IAEA를 경유할 경우 첫 외교무대는 유엔안보리가 있는 뉴욕이 아니라 IAEA 본부가 있는 오스트리아의 빈이 된다. 특정 사안의 안보리 회부를 결정하려면 IAEA는 이사회를 열어야 한다. 정기이사회는 매년 9월 열리는 총회 직후와 분기마다 한 차례씩 총 다섯 차례 개최되지만, 사안에 따라 언제든 특별이사회를 열 수 있다.
IAEA 사무국이 미국으로부터 관련 정보를 전달받아 이를 바탕으로 새로 이사회에 안건을 올리면, 1차적으로 사무국 전문요원들이 정보를 분석해 평가 없이 사실관계만을 종합한 보고서를 사무총장 명의로 이사회에 제출해야 한다. 1993년 1차 북핵위기 당시 IAEA 이사회는 한 이사국에 두 명으로 참가인원을 제한한 채 철저히 비공개로 열렸다.
이 보고서에 어떤 내용이 담기는가 하는 점은 초미의 관심사가 될 것이다. 미국이 수집한 북한 핵개발 관련 자료들이 최초로 공식화하는 것이기 때문이다. IAEA가 2003년 이미 지적한 북한의 NPT 탈퇴와 안전조치협정 위반 외에 우라늄 농축과 관련한 추가 증거가 사무국 보고서에 포함될 경우, 이는 미국이 안보리에서 매우 강력한 수준의 대북 대응조치를 채택하고 싶어한다는 것을 보여주는 바로미터가 될 것이다.
IAEA 이사회는 일반적으로 만장일치 결의를 원칙으로 한다. 그러나 북한 핵문제를 안보리에 상정할지 결정하는 의제가 다시 회부되는 경우 IAEA 이사회가 이를 부결할 가능성은 높지 않다. 이사회가 가결하면 사무총장 명의로 제출된 보고서에 이사회의 결의서를 덧붙인 10여 쪽의 문서를 뉴욕의 유엔 안보리로 보낸다. 안보리는 다시 15개 이사국 가운데 9개국 이상의 동의를 얻어 이를 정식 의제로 채택하는데, 의제 채택은 상임이사국이 거부권을 행사할 수 없는 ‘절차관련 사항’인 데다 북핵문제의 경우 이미 전례가 있으므로 의제로 채택되지 않을 확률은 거의 없다.
[장면 3] ‘심각한 우려’ vs ‘NPT 복귀 희망’
“그 문서 보셨습니까, ‘심각한 우려(Serious Concern)’?”
8월23일, 미국 뉴욕 맨해튼의 힐튼호텔 크리스털 볼룸. 콜린 파월 전 미 국무장관의 회고록 출간을 기념하는 뉴욕 강연회가 끝나고 리셉션이 한참 무르익을 무렵이었다. 돈 매케이 유엔 주재 뉴질랜드 대사가 평소와 다름없이 사람 좋은 미소를 띠고 조용히 민용호 유엔 주재 한국대사 옆에 다가와 물었다.
“‘심각한 우려’요? ‘예의 주시(Close Watch)’말고요?”
“아이고, 소식이 느려도 한참 느리네. 벌써 오전부터 돌던 문서를….”
기다릴 것도 없었다. 혹시 문서를 갖고 있느냐고 물었다. 뉴질랜드 대사가 휴대전화를 뽑아 들고는 민 대사의 팩스번호를 물었다.
민 대사는 다른 일정을 핑계 대고 서둘러 45번가에 있는 대표부 집무실로 돌아왔다. 뉴질랜드 대사관 당직자가 보낸 문서가 들어와 있을 터였다. 졸고 있던 경비원이 허겁지겁 들어서는 그를 보고 깜짝 놀랐다.
문서번호도, 작성자도, 작성일자도 없는 가짜 안보리 의장성명서. 정확하게 말하면 의장성명서의 가안(假案)이다. 그동안 봐온 문서들에 비해 표현 수준이 상당히 높았다. 누가 봐도 존 볼튼 미국대사의 솜씨였다. 비로소 미국측 가안이 나온 것임이 분명했다. 미국과 긴밀한 관계인 뉴질랜드 대사가 일러준 것 또한 유력한 정황이었다. ‘가만있자…. 이걸 누가 봤을까?’ 민 대사는 전화기를 끌어당겨 가까운 대사들의 휴대전화번호를 눌렀다.
사흘 후 오전 10시 유엔본부 13층 회의실에서 열린 안보리 이사국 비공식협의. 왕광야(王光亞) 중국대사의 발언은 톤이 높았다.
“1993년에 발표된 의장성명을 재인용하는 것으로도 충분한 것 아닙니까. 굳이 강도 높은 표현으로 상황을 악화시키는 이유가 뭡니까.”
이번 달 이사회 의장인 오시마 겐조(大島賢三) 일본대사의 발언이 이어졌다. “당시에 비해 훨씬 다양한 핵개발 시도가 있었고, 이미 1994년 제네바합의 당시의 조치가 무력화된 상황에서 더욱 강력한 표현을 사용하는 것은 당연한 일 아닙니까. 중국은 북한 편만 들지 말고 큰 틀을 보세요….”
비공식협의의 분위기는 ‘심각한 우려’ 쪽으로 흘렀다. 중국과 러시아가 지지하는 북한의 ‘NPT 복귀 희망’ 안은 애초부터 경쟁이 되지 않았다. 중국이 각 나라 대사들을 만났지만 별 소득이 없는 듯했다. 잠정 집계 11대 4. 찬성이 3분의 2가 넘었다. 만장일치 합의를 중시해온 의장성명 발표의 관행을 생각하면 고집을 부린다 해도 ‘NPT 복귀희망’안이 채택될 가능성은 없었다. 부실한 명분과 11개국의 ‘압력’. 중국으로서는 난감한 상황이었다.
IAEA 의장과 사무총장 공동명의로 안보리에 올라온 북핵 관련 의제가 이사국의 만장일치로 공식회의에 상정된 것이 지난 8월9일. 벌써 두 주가 지났다. 점심식사 자리에서 비공식협의회의 분위기를 전해들은 민용호 대사는 세 번째 회의가 머지않아 열릴 것임을 확신할 수 있었다. 이번 달 안보리 의장국은 일본인 만큼, 미국이 밀고 있는 ‘심각한 우려’가 채택될 확률이 압도적으로 높은 지금 회의를 개최할 가능성이 높았다.
아니나다를까 이튿날 오전, 북핵문제를 논의하는 세 번째 공식회의를 사흘 뒤인 다음주 월요일 오전에 개최하겠다는 회람이 나왔다.
특정 국가의 ‘평화를 위협하는 ‘행위에 대한 의제가 유엔 안보리에 회부될 경우 안보리의 반응은 크게 네 가지로 요약된다. 가장 수준이 낮은 것은 언론발표문(Press Briefing). 해당 사안에 대해 논의한 결과를 의장이 언론에 설명하는 식으로 발표하는 것이다. 의장 직권으로 가능하며 이사회 표결을 거칠 필요는 없다. 그 다음이 의장성명(Presiden-
tial Statement)이다. 구체적인 행동을 취하지는 않지만 해당 사안에 대해 안보리가 어떤 견해를 갖고 있는지 공식적으로 설명하는 것이다.
이보다 훨씬 강력한 것이 유엔과 그 회원국이 문제를 일으킨 나라에 대해 구체적인 행동을 결정하는 ‘강제조치’ 결의(Resolution)다. 유엔헌장 7장에 규정된 이 강제조치는 다시 41조의 비폭력조치와 42조의 폭력조치로 나뉜다. 거칠게 말해 비폭력조치는 경제제재 등을, 폭력조치는 무력제재를 의미한다.
현재 상황에서 북핵문제가 안보리에 회부될 경우 의장성명이 발표될 가능성이 가장 높다. 회원국이 모여 군대를 창설해 해당국을 응징하는 극단적인 무력제재는 유엔 창설 이후 한번도 이뤄진 바 없어 사실상 유명무실하고, 경제제재 등 비폭력조치를 취하는 경우도 아직까지 충분한 공감대가 형성되지 않았다는 것이 중론이다. 반면 안보리는 이미 여러 차례 북핵문제에 대한 의장성명을 발표했기 때문에 이번에도 같은 수준의 대응방법을 모색할 가능성이 높다.
이렇게 될 경우 외교전은 결국 의장성명문의 표현수위를 놓고 벌어질 공산이 크다. 안보리의 논의는 크게 공식회의(Formal Meeting)와 비공식협의(Consultations)로 나뉜다. 이들 회의는 공개되는 경우도 있지만 대부분은 비공개로 진행된다. 주2회 열리는 공식회의는 사실상 비공식협의에서 논의된 사항을 추인하는 절차에 불과하고, 대부분의 논쟁점은 이사국끼리의 협상이나 그룹별 토의, 개별접촉, 비공식협의 등을 통해 논의된다.
의장성명문 채택이 논의되기 시작하면 이해 당사국들은 각기 원하는 성명문 가안을 익명으로 만들어 여러 나라에 회람시키는 형식으로 지지를 확보한다. ‘안보리는 이에 대해 심각한 우려를 표시한다’거나 ‘안보리는 이 사안을 예의 주시할 것이다’ ‘안보리는 이 사안에 대해 충분한 토의가 필요하다고 판단한다’ 등의 구절은 각각 해당 문서의 표현수위를 대표하는 문구들이다. 북핵문제가 안보리에 올라올 경우 미국은 강도 높은 표현이 담긴 성명문안을 지지할 것이고, 중국 등은 ‘온건한’ 성명문을 지지할 가능성이 높다.
북핵문제의 안보리 상정과 관련해 주목해야 할 두 가지 바로미터가 있다. 하나는 부시 행정부의 대표적 매파인 존 볼튼 전 국무부 차관이 상원의 승인을 얻어 유엔대사로 임명되느냐고, 다른 하나는 미국 혹은 미국에 동조하는 국가가 의장국이 되는 게 언제냐는 점이다.
어떤 의제가 테이블 위로 올라와 지지세를 규합하는 과정에서는 이를 추진하는 나라 대사의 노력이나 성격, 성향, 수완 등이 영향을 끼칠 수밖에 없다. 이런 의미에서 강성인 볼튼이 의회의 동의를 얻는 경우 북한으로서는 매우 불행한 일이 될 것이다.
또한 이사국이 한 달씩 돌아가며 맡는 의장국이 미국과 가까운 나라라면 북핵문제를 언제, 어떤 자리에서, 어떻게 논의할 것인지 등 기술적인 부분에서 미국에 유리하게 처리할 수 있다. 따라서 미국은 빠른 논의진행과 처리를 위해 자국과 가까운 나라가 의장국을 맡고 있을 때 북핵문제가 안보리에 회부되도록 타이밍을 조절할 것이다. 북핵 문제는 논란이 길어질 것으로 예상되는 의제다. 따라서 ‘두 달 연속으로 미국에 동조하는 나라가 의장이 되는 시점’을 눈여겨볼 필요가 있다.
2005년 8월의 의장국은 일본, 9월은 필리핀, 10월은 루마니아, 11월은 러시아다. 미국의 맹방인 일본과 필리핀이 의장국으로 있는 9월 안에 관련 일정을 마무리하는 것이 미국으로서는 유리하다. 이 시기를 놓치고 10월로 넘어가면 북핵 문제의 안보리 논의는 쉽지 않은 작업이 될 가능성이 높다. 미 언론에서 흘러나오는 ‘6월 데드라인’ 설(說)의 또다른 근거다.
1996년부터 2년간 비상임이사국을 지내며 의장국 역할을 하기도 했던 한국은 2005년 현재 안보리 이사국이 아니다. 사안의 진행 상태를 회람과 개인적인 친분 등을 통해 확인해야 하고 공개회의는 참관할 수 있다. 관련 자료는 대부분 공유할 수 있지만 발언권과 의결권이 없으므로 이사국에 비해 영향력이 상당히 낮으며, 특히 북핵문제에서는 각국이 한국의 처지를 ‘배려’해주기를 기대할 수밖에 없다.
[장면 4] 뉴욕 42번가의 베이글 가게
“오늘 2005년 9월11일 아침, 우리의 자랑스러운 두 번째 인공지구위성 광명성 3호가 우주공간으로 날아올랐다. 1998년 광명성 1호에 뒤이은 인공지구위성의 성공적 발사는 강성대국 건설을 힘있게 과시하는 의의 깊은 사변이다.…자립적 민족경제의 위력을 발판으로 주체조선의 실용위성 발사계획은 본궤도에 올랐음을 밝혀두는 바이며….”
연극적인 비장미가 넘쳐나는 조선중앙방송 아나운서의 목소리에 이중석 NSC 사무차장은 머리가 지끈거리는 것을 느꼈다. 결국 우려하던 일이 터졌다. 대포동 미사일 기지에 오가는 인원이 부쩍 늘었다는 첩보는 확인된 상태였지만 이렇게 빨리 일어나리라고는 생각지 못한 터였다. ‘심각한 우려를 표한다’는 안보리 의장성명이 나온 지 두 주 만의 일이었다.
합참의 정보보고, 일본의 궤도추적 그래프, 위성사진…. 미국측이 제시한 보고서는 ‘광명성 3호 로켓의 사거리가 1만km에 달할 것’이라는 결론을 내렸다. 미국과 일본은 암묵적으로 ‘제2의 미사일 실험은 또 하나의 레드라인’이라고 설정해둔 상황이었다.
“최소한 경제제재는 갑니다. 말리지 마십시오.”
워싱턴의 전화는 단호했다. 더 말을 붙이기도 어려웠다.
도대체 북한은 무슨 생각을 하는 것일까. 끝장의 끝장까지 가고야 마는 평양의 태도는 20여 년간 북한을 연구해온 그로서도 이해할 수 없었다.
1주일 뒤 일본의 요청을 받아들여 긴급 소집된 안보리 회의는 경제제재 여부를 정식 의제로 올렸다. 중국은 다시 한 번 반발했지만 북한의 극단적인 행동으로 기운이 빠진 듯 보였다. 회의를 참관하던 제임스 포스터 미 국무부 코리아담당 과장은 휴대전화가 울리자 서둘러 복도로 빠져나왔다.
“어떤 북한 사람이 과장님과 통화하고 싶다는데요.”
워싱턴의 비서였다. 연결해보니 귀에 익은 목소리가 들렸다. 한성렬 유엔 주재 북한대표부 차석대사였다.
그날 저녁, 그들은 뉴욕 42번가에 있는 두 평 남짓한 빵집에서 만났다. 12년 3개월 전 두 사람의 전임자인 케네스 퀴노네스와 허종이 만났던 베이글 가게였다. 평양에서 왔다는, 외무성 국제기구과 소속이라고 자신을 소개한 ‘김’이라는 사내가 동석했다. 말하자면 그는 핵 문제를 총괄하고 있는 강석주 외무성 제1부상의 대리인이었다.
그가 갖고 온 카드는 간단했다. 경제제재 논의를 중단하고 양자 대화 가능성을 6자회담 의제로 논의할 수 있다고 시사한다면 6자회담에 나올 의사가 있다는 것이다. 이날 만나자고 한 것은 북한이 공식적으로 이 의사를 밝혔을 때 미국이 응할지 여부를 타진하기 위해서인 듯했다. 그러나 이에 대답하려면 포스터에게는 상부의 지침이 필요했다.
다음날 저녁 같은 자리에서 다시 만나기로 하고 세 사람은 헤어졌다. 한성렬과 김을 태운 검은색 세단이 모퉁이를 돌아 시야에서 사라졌다.
9월17일 밤부터 9월18일 하루, 미 국무부 동북아담당 직원들은 계속되는 회의에 정신이 없었다. 빅터 차 NSC 아시아담당 선임국장과 크리스토퍼 힐 차관보가 공동으로 주재하는 분석회의였다.
결론은 부정적이었다. 단순히 북한에 시간을 주는 것 외의 효과를 기대하기 어렵다는 것이었다. 미사일 실험까지 한 마당에 6자회담틀을 복원할 수는 없었다. 오히려 문제는 북한이 이러한 제의를 했다고 공개할 경우 중국이나 러시아, 한국이 어떤 반응을 보일 것이냐는 점이었다. 바로 그 부분이 이번 카드의 노림수라는 분석이 지배적이었다. 대답은 간명했다. 거부. 그 대신 한국을 설득해야 한다.
그날 저녁 포스터가 한성렬을 만나 결과를 통보할 무렵, 부시 대통령은 청와대로 전화를 걸었다.
북한은 이미 여러 차례에 걸쳐 핵문제를 안보리에서 논의하는 것을 자신들에 대한 선전포고로 간주하겠다는 의사를 표명한 바 있다. 이는 기본적으로 경제제재 등의 강제조치를 염두에 둔 발언이겠지만, 의장성명 등 최소한의 결의에 대해서도 더욱 강경한 조치로 대응할 가능성도 배제할 수 없다.
물론 북한이 어떤 선택을 할지 예측하기는 불가능에 가깝다. 최악의 경우 핵실험 등을 통해 더욱 강경하게 ‘핵 억제력’을 과시함으로써 미국이나 일본의 움직임을 제어하려 시도할 수도 있다. 특히 2월10일 북한이 외무성 담화를 통해 핵 보유를 선언함으로써 이러한 극단적인 선택의 가능성은 높아졌다. 그러나 핵실험의 경우 그동안 암묵적으로 유지해온 ‘모호성’을 폐기하는 최후 수단이라는 점에서 어려운 결정이 될 것이다.
안보리가 의장성명을 발표한 이후 추가로 어떤 조치를 취하게 될 것인지는 사실상 북한의 대응 수준에 달려 있다 해도 과언이 아니다. 핵실험 같은 극단적인 일이 벌어진다면 대규모 경제제재에 들어갈 가능성이 높다. 이 경우에는 중국도 더 이상 북한을 보호하기 어렵다.
한편 북한이 미사일 실험을 하는 경우라면, 우선 가까운 거리에 있는 일본이 경제제재를 주장하고 나설 가능성이 높다. 미사일 실험이 성공하면 북한이 이미 보유하고 있다고 선언한 바 있는 핵탄두를 괌이나 알래스카로 날려 보낼 수 있게 되는 것이므로 미국으로서도 핵실험에 버금가는 위협을 느낄 것이다.
경제제재가 구체적으로 논의되는 과정에서 북한이 북·미 비밀접촉을 통해 6자회담 테이블 복원을 시도할 수 있다는 가정은, 북·미 1차 핵협상이 무위로 돌아간 1993년 6월 북한이 미 국무부 관계자와 비밀접촉을 통해 2차 협상 가능성을 타진한 전례에 비추어 설정한 것이다. 그러나 북한이 이 같은 시도를 한다 해도 양자 접촉 자체에 대해 부정적 입장을 견지해온 부시 행정부의 행보를 감안하면 효과가 있을지는 매우 의문스럽다. 또한 북한이 미사일 실험 등을 ‘저지른’ 후에도 한국 정부가 그동안 천명해온 것처럼 대북제재조치를 계속 반대할 수 있을지는 장담하기 어렵다.
9월 하순까지 열흘 동안 안보리에선 수많은 비공식회의가 열렸다. 거부권을 가진 다섯 나라 가운데 영국은 일찌감치 미국의 손을 들어줬지만, 중국은 어떤 종류의 제재에도 반대한다는 입장이었고, 프랑스는 통신이나 우편 단절 같은 낮은 수준 외에 전면적 금수(禁輸)조치처럼 북한 주민의 삶에 직접 악영향을 끼칠 수 있는 제재조치는 수용할 수 없다는 입장이었다. 러시아는 그 중간 어디쯤인 듯 했지만 특별한 아이디어를 내놓지는 않았다.
계속된 양자 접촉을 통해 가장 먼저 틈을 내보인 것은 프랑스였다. 금수조치를 대량살상무기와 관련될 수 있는 정밀공업품에 한정하고 의심 선박에 대한 유엔의 검색을 포함하는 대신 세계식량계획(WFP)을 통한 대북 식량지원은 유지한다는 미국측 양보안에 동의할 수 있다는 것이었다. 이는 볼튼 대사가 국무부 군축담당 차관 시절에 입안한 PSI(대량살상무기 확산방지 구상)를 북한 주변에 상설화하는 것과 실질적으로 크게 다르지 않은 방식이므로, PSI 참가국인 프랑스가 반대할 명분이 많지 않았다. 모스크바에는 “러시아가 적극적으로 금수조치에 동참하지 않아도 문제삼지 않겠다”는 이면조건을 내줬다. 남은 것은 중국뿐이었다.
9월23일 금요일 오후, 유엔본부 8층 회의실에서 중국과 미국 대표부가 만났다. 벌써 다섯 번째 비공개 접촉이었다. 지난 번 회의에서 미국은 러시아에 걸었던 조건에다, 그간 논의되던 2006년 ‘레드 플랙’ 훈련(미국, 한국, 일본, 싱가포르가 참여하는 연례 공군 훈련)에 대만을 포함하는 방안을 백지화할 수 있다고 제의했다. 볼튼 대사가 무겁게 입을 열었다.
“잘 아시겠지만, 우리는 안보리 결의가 없어도 PSI를 상설화할 수 있습니다. 일본이 우리보다 더 적극적이니까요. 단지 유엔의 깃발이 필요할 뿐입니다. 여기서 뭘 더 달라는 건 과한 일 아닙니까.”
의례적인 탐색전이었다. 이미 100번도 더 했던 말이었다. 정작 본론은 이제부터 시작이었다. 한참을 침묵하던 왕광야 대사가 유난히 빛나는 금테안경을 치켜올리며 이윽고 말을 이어받았다.
“대만에 잠수함 8척을 판매한다는 계획을 철회해주십시오.”
볼튼 대사는 생각에 빠졌다. 이미 ‘잠수함 판매 10년간 유예’가 마지막 카드라는 백악관 지침을 받아놓은 상황이었다. 일주일 뒤면 필리핀의 의장국 임기가 끝나고 루마니아가 의장국이 된다. 워싱턴이 거기까지 고민했음을 베이징이 모를 리 없었다. 왕 대사의 제안은 미국이 받아들일 거라고 판단하고 던진 승부수임에 분명했다. 중국대사의 입에서 이 이야기가 나온 이상 게임은 막바지였다. 시간에 쫓기는 싸움은 짜증스럽게 마련이다. 볼튼이 한숨을 내쉬었다.
“7년 유예, 더 이상은 안 됩니다.”
왕 대사가 잠깐 멈칫하더니 말을 이었다.
“7년이라…. 이왕이면 딱 떨어지는 숫자가 좋지 않을까요. 상부지침은 10년이었겠지요?”
볼튼은 놀랄 수밖에 없었다. 왕 대사는 본국의 승인이 필요하다며 휴식시간을 요구했다. 방 안의 모든 사람이 드디어 줄다리기가 끝났다는 사실을 감지했다.
닷새 뒤인 9월28일 열린 유엔안보리 공식회의는 북한에 대한 강제조치 시행을 결의했다. 통신·우편의 단절과 함께 북한으로 가는 정밀공업품에 대한 각국 수출입은행의 결제거부 및 의심되는 선박을 정선 및 수색하는 방안이었다. 이번에도 찬성 11표. 상임이사국 중 중국과 러시아는 기권했고 나머지는 찬성표를 던졌다. 결의사항 이행 여부를 확인하는 감시위원회(Monitoring Committee) 구성방안에 관한 회의는 이튿날로 순연됐다.
유엔헌장 41조에 규정된 ‘강제조치’에는 우편단절, 통신단절, 여행금지, 해외자산 동결, 선택적 금수조치, 전면적 금수조치 등 여러 방식이 있다. 북한에 대한 강제조치가 논의될 경우 이 가운데 어떤 것을 택하느냐가 쟁점이다. 식량과 의약품까지 포괄하는 전면적 금수조치는 인도주의 원칙에 부합하지 않고 효과가 의심스럽다는 이유로 중국은 물론 유럽 국가들도 반대할 가능성이 높다.
따라서 미국이 타협안으로 PSI를 북한 주변에 상설화하는 수준의 방안을 내놓을 가능성이 있다. 대량살상무기 확산과 관련된 것으로 의심되는 선박을 공해상에서 정선·수색하는 PSI는 프랑스, 일본, 호주 등 8개 국가가 참가해 두 차례 훈련을 치렀다. 미국으로서는 기존 제도를 획기적으로 강화하는 데 유엔의 ‘축복’을 받을 수 있게 되는 셈이다.
앞서도 말했듯 결의사항 의결은 5개 상임이사국의 반대 없이 15개 이사국 가운데 9개국 이상의 동의를 얻어야 한다. 2005년 현재의 이사국 구성으로 보아 아홉 표를 얻는 것은 어렵지 않을 것이므로(미국 영국 프랑스 러시아 중국이 상임이사국, 아르헨티나 베닌 브라질 덴마크 그리스 일본 필리핀 루마니아 탄자니아 알제리가 비상임이사국), 결국 관건은 중국과 러시아가 거부권을 행사하지 않고 기권하도록 협상하는 일이 될 것이다.
외교협상에는 회유, 읍소, 협박 등 다양한 방법이 동원되지만, 대북제재를 둘러싼 미국과 중국의 협상은 결국 대만이나 티베트 문제, 인권문제 등 다른 쟁점과 ‘교환(barter)’하는 것으로 마무리될 가능성을 배제할 수 없다. 10월부터 의장국 순번이 미국에 불리하다는 점을 감안하면 미국은 되도록 9월 내에 결의안을 이끌어내려 할 것이다.
안보리가 특정사항을 결의하면 자동적으로 회원국이 이를 제대로 준수하는지 확인하는 감시위원회가 구성된다. 다른 유엔기구와 달리 안보리의 결의는 의무사항이기 때문이다. 결의내용의 효력을 지키려는 최소한의 제도적 장치인 셈이다. 그러나 특정국, 특히 상임이사국의 경우 적극적으로 동참하지 않아도 암묵적으로 봐주는 식의 교환도 성행한다. 강대국 사이의 이와 같은 ‘거래’는 유엔의 위상을 약화시키는 행동으로 국제사회의 비난을 받고 있기도 하다.
[장면 6] 우발충돌, 그리고 전혀 새로운 상황
일본 해상방위청 소속 시키시마호에 승선한 무라카미 신조 수경에게 12월22일은 특별할 것이 없는 날이었다. 시키시마호가 하늘색 유엔 깃발을 달고 대마도 인근에 배치된 지 50여 일이 지났지만 아직까지는 아무 일도 없었다. 북한으로 가는 배를 실제로 수색해야 하는 상황도 일어나지 않았다. ‘크리스마스에도 나고야에 있는 가족들 얼굴 보기는 글렀군.’
그때 갑자기 경보가 울렸다. 정체불명의 선박 두 척이 대한해협으로 향하고 있다는 방송이 흘러나왔다. ‘이게 무슨 일이람.’ 시키시마호는 근처에 있던 이주호와 함께 뱃머리를 돌렸다. 한 시간쯤 지났을까, 멀리 검은색 배 두 척이 보였다. 상공에 호주의 시킹 헬기가 모습을 드러냈다. 30분 이상 계속된 경고방송에도 선박이 속력을 줄이지 않자 시키시마호는 공포탄을 발사했다.
정체불명의 선박에서 불을 뿜은 것은 바로 그 순간이었다. 발칸포였다. 최소한 20㎜는 되는 듯했다. 헬기는 순식간에 검은 연기에 휩싸여 추락했다. 귀청을 찢을 듯한 포성이 시키시마호를 가득 메웠다. 대응사격을 위해 포를 조준하는 무라카미 수경의 손이 덜덜 떨렸다.
같은 시각, 한미연합사령부의 작전상황실인 탱고벙커에 근무하는 작전참모부 제인 서튼 소령은 전면에 걸린 초대형 스크린에서 깜박이는 빨간 불을 보았다. 교전상황이 발생한 것이었다. 한미연합사는 이 작전에 참가하고 있지 않으므로 그가 취할 수 있는 조치는 보고뿐이었다. 상황이 속속 스크린에 표시됐다. 수색헬기 추락, 시키시마호 선미 피격, 대응 사격 중. 시키시마호 통신두절. 이주호 갑판 피격….
순간 서튼 소령은 파란색 실선이 교전 현장을 향해 그어지는 것을 보았다. 도쿄 인근 요코다 주일 미 공군기지에서 출격한 F-15 전투기 편대였다. 5분30초 뒤면 전투기들은 문제의 선박들을 공격할 것이다. 그는 전혀 새로운 상황이 시작되고 있음을 느꼈다.
안보리가 결의사항을 확정하면 각 회원국은 이러한 ‘평화유지활동’을 실행할 수 있도록 인력과 장비 등을 제공해야 하고, 이들이 모여 연합사령부를 구성해야 한다. 한국이 동티모르 등에 파견한 평화유지군도 대략 이러한 절차를 거친 것이다. 원칙적으로는 어느 회원국이나 참여할 수 있지만 북한에 대해 제한적 금수조치가 결의된다면 주변국과 PSI 참가국이 주축이 될 가능성이 높다.
이와 관련해 전문가들이 우려하는 최악의 시나리오는 ‘우발충돌’이다. 제한적이든 전면적이든 북한에 대해 금수조치가 실행될 경우 북한 선박과 이를 검색하려는 유엔 소속 선박 사이에 충돌이 일어날 개연성을 배제할 수 없기 때문이다. 이 경우 유엔은 북한에 대한 무력제재를 결정할 수 있는 절대적인 근거를 확보하게 된다. 일각에서는 미국의 네오콘이 PSI나 금수조치를 추진하려는 이유가 바로 이러한 우발충돌이 일어날 경우 유엔의 승인을 얻어 북한에 대해 합법적으로 무력제재를 가하기 위한 것 아니냐는 의구심을 갖고 있다.
물론 이러한 우발충돌 시나리오는 말 그대로 최악의 상황이 겹치고 겹친 끝에 나타날 수 있는 극단적인 상황을 가정한 것이다. 참고로 마지막 장 시나리오에서 그린 정선 및 수색절차, 강제수단 등은 2003년 9월과 2004년 10월, 호주와 일본 근해에서 미 해군 주도로 열린 PSI 훈련내용을 원용한 것임을 밝힌다.