단군 이래 최대의 국토개조사업이라는 새만금사업에 대한 논란이 뜨겁다. 갯벌 보전의 당위성과 혈세 낭비를 주장하는 시민·환경단체들과, 150만 명을 먹여 살릴 수 있는 쌀 생산의 필요성을 주장하는 정부는 현재 방조제 공사가 60%나 진척된 새만금사업 추진 여부를 놓고 결정시한(3월 말)이 임박해지면서 마지막 힘겨루기에 들어갔다.

정부와 시민단체들의 일방적인 주장과 갈등 속에서 새만금사업을 앞으로 어떻게 끌고 가는 것이 국가와 국민에게 최대의 이익을 안겨주는 일인지 양자의 주장 어느 쪽에서도 제대로 된 대답을 얻어내기가 어렵다. 새만금사업에 대해 국민이 느끼는 혼란은 대체로 이런 무절제한 논란에서 비롯된다고 할 수 있다.

그 동안 벌어졌던 새만금사업 강행과 중지를 둘러싼 논란이 진정 국익을 최우선으로 고려하고 있는지에 대한 의문은 차치하더라도 이제까지의 언론 보도를 살펴보면 이 사업이 갖는 다른 측면에서의 검토를 간과해왔음을 발견할 수 있다.

가령 새만금사업의 중단과 강행 사이에서 과연 다른 대안은 없는지에 대해 진지한 고려가 없었다거나 사업 추진 여부에 대한 논란이 우리 사회에서 어떤 의미를 가질 수 있는지에 대한 성찰이 없었다는 점을 그 예로 들 수 있다.

이 글은 바로 그런 점을 고려해서 새만금사업을 어떻게 이끌어가는 것이 국가와 국민에게 가장 큰 이익이 돌아가게 하는 방안인지, 그리고 이 문제를 잘 극복했을 때 우리가 얻게 될 교훈이 무엇인지를 중점적으로 짚어보고자 한다.



새만금사업은 전라북도 군산에서 시작해 고군산군도를 거쳐 변산반도 끝까지 외해 쪽으로 33km에 달하는 방조제를 축조해서 그 안에 들어오는 바다와 갯벌 4만100㏊(1억2000만 평)를 육지화하는 우리나라 최대 규모의 간척공사다. 방조제 길이로 따지면 세계 최대의 간척공사다. 이와 같은 수치만으로는 그 규모가 얼마나 되는지 짐작하기가 쉽지 않을 것이니 몇 가지 비유를 들어보자.

세계 최대 간척공사

새만금사업으로 새로 조성되는 육지는 서울시 면적의 3분의 2에 달하고 전라북도 면적의 20분의 1이 넘는다. 우리나라 전체로 따지면 0.4%의 국토확장 효과가 있는 셈이며 여의도의 48배 규모에 해당한다(여의도 면적이 8.35㎢이고 새만금사업으로 조성되는 면적이 401㎢인데, 어찌된 영문인지 새만금사업 초기부터 일반에게는 여의도 면적의 140배라고 잘못 알려졌다).

이렇게 조성되는 간척지에는 2만8000㏊의 농경지를 조성하고 1만1800㏊ 규모의 담수호를 만들 계획이다. 나머지 1200㏊에는 도시와 양어장, 기타 부대시설이 들어선다. 그런데 담수호를 제외하더라도 여의도 면적의 무려 34배나 되는 그 광활한 토지를 과연 논으로만 조성할 것인지, 아니면 전라북도의 주장대로 농지와 공단을 함께 조성할 것인지에 대해서는 아직 결론이 나지 않았다. 다시 말해 아직 세부적인 토지계획이 세워지지 않은 것이다.

간척지의 용도가 구체적으로 정해지지 않았다는 사실은 앞으로 새만금사업을 어떻게 추진할 것인지에 대해 다양한 가능성이 제시될 수 있음을 의미한다. 필자가 여기에서 강조하고 싶은 점은 이 사업의 중지를 요구하는 시민단체들이나 사업의 강행을 고집하는 정부 당국 양쪽의 주장을 고르게 반영할 수 있을 만큼 새만금사업으로 조성되는 육지의 면적이 넓다는 사실이다.

나중에 다시 논의하겠지만 현재 진행되고 있는 양 진영의 공방이 일반 대중에게 설득력있게 전달되지 못하는 원인의 상당 부분은 바로 이처럼 새만금사업의 규모를 잘못 알고 있는 데서 비롯됐다는 게 필자의 생각이다.

새만금사업이 예정대로 완공되면 이곳에서 생산될 쌀은 연간 9만5000t 규모로 알려져 있는데, 이는 1999년의 우리나라 쌀 생산량 524만t과 비교할 때 약 1.8%에 해당한다. 우리나라에서는 1990년 이후 99년까지 매년 1만9000㏊나 되는 농경지가 도시용지나 공단용지로 잠식되고 있어 새만금사업은 이런 농경지 감소현상을 다소나마 지연시킬 수 있다는 의의가 크다. 이런 점에서 농림부나 농업기반공사의 사업관철 의지를 짐작할 수 있다.

이렇듯 새만금사업의 가장 주된 목적은 쌀을 생산하기 위한 농지를 확보하는 것이다. 하지만 새만금사업처럼 세계적 규모의 토목사업이 단지 쌀 증산을 위해 착수됐다면 제 아무리 이 사업에 정치적인 의도가 배어 있다고 해도 지난 10년 동안 별 어려움 없이 수행될 수는 없었을 것이다. 이런 점에서 새만금사업 계획서에 제시된 사업의 목적과 의의를 점검해 볼 필요가 있다.

사회·경제적 효과 커

새만금사업 계획서는 1991년 당시 이 사업의 주무부처인 농림수산부와 시행사인 농어촌진흥공사가 작성한 것인데, 이 사업의 목적과 의의를 국토계획 측면과 사회경제적 측면으로 구분해서 설명하고 있다. 국토계획 측면의 의의를 먼저 살펴보자.

첫째, 토지자원을 제공하는 효과가 있다. 간척지 매립을 통해 2만여㏊의 농경지뿐 아니라 공업용지, 도시용지 등의 필요한 토지자원을 저렴한 가격에 확보할 수 있다.

둘째, 대규모 간척지에 기업농체제와 과학적 영농체제를 도입해 21세기형 선진영농체제 도입의 모델이 될 수 있다.

셋째, 만경강과 동진강 하구에 새로운 담수호를 조성, 새로 만들어지는 농경지에 용수를 공급하는 것은 물론 만경평야에도 안정적인 배수통제 효과를 노릴 수 있다.

넷째, 새만금 간척지 일대에 공항, 항만, 철도, 고속도로 등을 건설해 호남지역의 열악한 교통체계를 개선할 수 있다.

다섯째, 관광농업, 산업관광, 담수호 관광, 서해 관광 등 복합적인 관광산업을 육성해 변산반도, 내장산, 덕유산 등 전북권 일대의 관광자원과 결부된 광역 관광공간을 창출할 수 있다.

또한 사회경제적 측면의 의의는 다음과 같이 정리됐다.

첫째, 전북지역의 경제력을 증진하고 개발수준을 높여 이 지역의 경제적 낙후성을 극복, 국토의 균형적 개발에 이바지할 수 있다.

둘째, 지역주민의 소득 증대와 고용창출 효과를 가져와 지역개발이 촉진되고 동시에 지역 내 격차도 해소될 수 있다.

셋째, 서해안 시대에 부응하는 대륙교역의 전진기지를 구축할 수 있다.

넷째, 한반도 내륙과 서해안의 동서 연계성을 강화함으로써 이제까지 경부선을 중심축으로 진행되던 경제개발 효과가 서해안지역으로 파급될 수 있다.

새만금사업의 목적과 의의를 수치로 다시 한 번 정리하면 이 사업은 연간 9만5000t의 쌀 증산, 10억t 규모의 수자원 확보, 1만2000㏊에 이르는 김제 만경평야 상습침수지의 배수 개선, 97.3km의 해안선을 31.3km로 단축하는 교통체계의 효율화, 사업시행 중 연인원 1만3000여 명의 고용증대 효과 등으로 요약된다.

새만금사업은 이렇듯 규모가 어마어마한데다 그 목적과 의의가 결코 작지 않은 만큼 공사비 부담이 엄청날 수밖에 없다. 1991년 공사가 처음 시작된 이래 꼭 10년째가 되는 지난해까지 방조제를 축조하는 데 든 돈만 7000억 원이 훨씬 넘었지만, 방조제 공사는 60%의 진척을 보이고 있을 따름이다.

한편, 새만금사업으로 어장을 잃게 된 지역주민들에게는 1999년까지 4000억 원 가량의 어업보상금이 지급됐다. 따라서 이제까지 새만금사업에 쏟아부은 돈은 직접경비만 1조 원이 넘는다. 만약 새만금사업이 중지된다면 지금껏 투입됐던 돈은 모두 허공으로 날아가버리는 셈이다.

그런데 더 큰 문제는 새만금사업이 완료될 때까지 투자해야 할 사업비가 지금까지 쓴 돈보다 훨씬 더 많을 것이라는 점이다. 새만금사업은 계획대로 추진될 경우 완성시기가 2012년경으로 잡혀 있는데, 그때까지 추가로 투입해야 하는 공사비 규모에 대해서는 정확하게 알려진 바가 없다.

이렇듯 사업이 절반 가량 추진된 대단위 토목사업에서 총공사비 규모가 제대로 밝혀지지 않았다는 사실도 새만금사업의 아이러니라고 할 수 있는데, 여기에는 그럴 만한 이유가 있다.

총공사비를 추정하기 곤란한 가장 중요한 이유는, 방조제를 둘러치는 외곽 공사비는 쉽게 산정할 수 있지만 그렇게 해서 만들어지는 내부 간척지를 어떻게 조성할 것인지에 대해서는 구체적으로 결정된 게 없다는 데 있다. 그러니 공사비 자체를 추정할 수 없는 것이다.

농림수산부가 새만금사업을 처음 구상할 때 내부 개발비로 책정한 비용은 당시 불변가격으로 4800억 원이었다. 그런데 최근 전라북도의 의뢰로 한 연구기관에서 내놓은 새만금 내부 종합개발비는 무려 13조5000억 원에 이른다. 물론 이는 새만금 간척지를 순수한 농경지가 아닌 복합산업단지로 개발했을 때의 추정비용이지만, 이렇듯 내부 개발비 추정규모가 천양지차여서 향후 새만금사업에 투자해야 할 총공사비에 대해서는 누구도 단언하기 어렵다.

총공사비를 추정하기 어렵게 만드는 또다른 요인은 그 동안 이 사업이 예산 부족으로 원래 계획대로 진척되지 못하고 가랑비에 옷 젖듯 찔끔찔끔 이뤄졌기 때문이다. 원래 계획대로라면 방조제 공사는 1991년부터 98년까지 7000억 원의 공사비를 들여 완료됐어야 했다. 하지만 전술한 대로 완공예정 시기를 3년 남짓 넘긴 지금까지 공정은 60%에 머물고 있으며 그 동안 방조제 총공사비 규모는 1조3000억 원으로 늘어났다. 이제껏 방조제 공사에 6000억 원 정도가 투자됐으니 앞으로 훨씬 더 많은 공사비를 쏟아부어야 하는 것이다.

보상비도 계획 입안 당시에는 1200억 원에 불과했지만 사업이 마냥 지연되면서 현재 4400억 원으로 불어났다. 새만금사업은 그 규모가 엄청나기 때문에 사업이 지연될수록 공사비가 점점 더 불어날 수밖에 없는 숙명을 안고 있다. 이 사업이 계속 미뤄진다면 공사비가 눈덩이처럼 커져서 설령 완공된다 해도 전혀 이익을 기대할 수 없는 적자사업으로 전락할 것이 분명하다.

새만금사업을 계속할 것이냐, 중지할 것이냐 하는 결정을 더 이상 늦춰서는 안 되는 이유가 바로 여기에 있다. 결정을 미루고 있는 바로 이 순간에도 공사비는 눈덩이처럼 불어나고 있기 때문이다.

결론 못내린 민관조사단

새만금사업에 요구되는 공사비 규모가 아무리 커진다고 해도 그에 따라 얻을 수 있는 기대이익의 규모를 감안하면 이 사업은 충분히 경제성을 가질 수 있다고 평가된다. 광활한 간척지가 조성되는데다 이곳에서 연간 2000억 원이 넘는 쌀이 생산돼 수지타산을 맞출 수 있기 때문이다.

하지만 새만금사업은 1995년부터 된서리를 맞았다. 이즈음부터 몇몇 환경전문가들은 이 사업으로 인한 환경파괴·훼손을 본격적으로 논의하기 시작했다. 96년에는 시화호 사태가 불거지면서 시민·환경단체들이 발벗고 나서 새만금사업을 중지하라고 요구했다. 이들의 새만금사업 반대운동은 동강댐 건설 반대운동과 함께 98년 김대중 정부가 들어선 이래 한층 조직적으로 추진됐다.

이들의 줄기찬 요구를 반영해 99년 5월, 환경적인 측면에서 새만금사업의 타당성을 재검토하기 위한 새만금사업 환경평가 민관(民官)합동조사단이 출범했다. 이 조사단은 그 후 16개월 동안 활동하면서 사업의 경제성과 환경보전성, 그리고 새만금호 수질보전 가능성 등 세 가지 측면을 분과위원회별로 심도있게 검토해 지난해 8월 최종보고서를 작성하고 해체했다.

정부와 국민은, 사업을 추진하려는 정부의 주장과 사업중단을 요구하는 시민·환경단체들의 주장을 조사단이 착실하게 점검해서 사업중지를 포함해 향후 어떻게 가닥을 잡는 것이 국가의 100년지대계를 위해 가장 바람직한지 결정해줄 것을 기대했다. 따라서 민관조사단이 최종보고서에서 합리적인 결론을 내렸다면 새만금사업에 대한 논란은 더 이상 벌어지지 않았을 것이다.

하지만 유감스럽게도 민관조사단 조사위원 20명은 ‘사업지속’과 ‘사업중단’으로 의견이 갈려 아무런 결론에도 이르지 못했다.

지금 시점에서 이미 지난 일을 가지고 왈가왈부하는 것은 바람직하지 않을 터이니 민관조사단의 활동 내용에 대해서는 상세히 논의할 필요가 없으리라. 그렇지만 우리 역사상 최초로 이런 성격의 민관조사단이 결성될 수 있었다는 것은 이제 국민의 동의 없이 정부가 일방적으로 국책사업을 추진하지는 못한다는 전례를 확실하게 남겼다는 점에서 그 의의가 작지 않다.

1995년 이후 현재까지 줄기차게 지속되는 시민·환경단체들의 새만금사업 중지 요구는 다음과 같은 세 가지 주장을 근거로 한다.

첫째는 갯벌의 가치가 농경지의 가치보다 월등하다는, 또는 그에 버금간다는 것이다. 둘째는 새만금사업으로 조성되는 새만금호의 수질오염이 심각해서 제2의 시화호 사태를 맞을 것이라는 점이며, 셋째는 이 사업으로 인해 인근의 해양생태계가 파괴될 것이라는 주장이다.

민관조사단이 이런 주장을 심도있게 검토한 것은 물론이다. 그리고 조사단의 활동으로 이런 주장의 타당성을 밝히는 데 적지 않은 성과가 있었다는 사실도 부인하기 어렵다.

그러나 이런 성과에도 불구하고 시민단체가 추천했던 10명의 조사위원은 10명의 정부측 조사위원을 설득하는 데 실패했고, 또한 정부측 조사위원들도 시민단체 추천 조사위원들을 설득하지 못했다. 사업의 지속과 중지 어느 쪽으로도 의견을 정하지 못한 채 해체하고 만 것이다.

필자도 당시 민관조사단의 위원으로 활동했으며 시민단체가 필자를 추천한 데 대해 지금도 자부심을 느낀다. 필자는 시민단체들의 주장을 일정 부분 수용하는 데 찬성하는 쪽이었다.

하지만 활동기간 내내 한편으로는 시민단체 주장의 당위성을 인정했지만 다른 한편으로는 그렇다고 해서 과연 그들의 주장이 이미 절반 가까이 진행된 사업을 중지할 정도로 절실한 타당성을 갖는가 하는 점에 대해서는 의구심을 떨칠 수 없었다.

새만금사업을 바라보는 두 가지 대립적인 관점의 핵심은 바로 갯벌과 논 중에 어느 것의 가치가 더 높은가 하는 것이다. 만약 둘 가운데 어느 한쪽의 가치가 다른 쪽보다 월등하다면 두말할 필요없이 사업을 중지하거나 아니면 지속하겠다는 결정을 명쾌하게 내릴 수 있으리라.

갯벌이냐, 논이냐

시민·환경단체들은 새만금사업으로 사라지는 갯벌이 각종 생물이 풍부한 자연생태계로, 그리고 조개류와 갑각류 등 갯벌에서 잡아들이는 수산자원의 생산지로 더없이 귀중하므로 방조제가 아직 완성되지 못한 지금 공사를 중지해서 갯벌을 살려야 한다고 목소리를 높여왔다.

시민단체들의 추천을 받은 민관합동조사단의 조사위원들은 줄곧 이런 주장을 바꾸지 않았는데, 이들은 그 증거로 갯벌의 탁월한 오염물질 정화능력까지 감안하면 갯벌의 가치가 농경지보다 몇 배 내지 몇십 배 더 중요하다는 외국 학자의 논문이나 유수 학술잡지에 게재된 보고서를 제시하곤 했다.

이에 대해 농림부나 농업 관련 학계에서는 “논도 경제적인 부를 창출하는 면에서나 홍수방지 등의 환경보전 측면에서 갯벌 못지않게 중요한 가치를 지닌다”고 맞섰다.

갯벌이 중요한가 또는 논이 더 중요한가 하는 논쟁에 대해 필자가 여기에서 어느 한쪽의 주장에 동조한다면 이 글은 새만금사업 논쟁에 기름을 붓는 결과를 낳을 수밖에 없을 것이다. 따라서 이런 소모적인 논쟁 대신 이 쟁점에 관해 필자 나름의 방식으로 해석을 내려보기로 한다.

먼저, 갯벌의 가치와 논의 가치 중 어느 한쪽이 다른 한쪽보다 더 중요하다고 주장하는 그 어느 쪽도 실제로는 상대방의 주장에 정면대응을 하기 어려운 게 현실이다. 갯벌의 가치를 더 높게 여기는 일부 환경학자와 시민단체들이 들고 나오는 증거자료들은 고작해야 외국의 학술잡지에 실린 것이 전부이며, 우리나라에서 얻어진 실증적인 자료는 아직 없다.

그런가 하면 논의 가치에 더 비중을 두는 농림부나 농업 관련 전문학자들의 주장도 공허하기는 마찬가지인데, 그 동안 우리나라에서 그토록 많은 간척사업을 추진하고서도 이들은 논의 생산성이 갯벌에 비해 더 높음을 증빙하는 구체적인 증거를 하나도 제시하지 못하고 있다.

그렇다면 양쪽 진영의 일방적인 주장에 대해 국민은 과연 어떤 평가를 내릴 것인가. 갯벌의 가치와 논의 가치에 대해 양 진영의 주장이 평행선을 달리는 가장 주된 이유는 일반론적 관점에서 본다면 양쪽의 주장이 모두 정당하기 때문이다. 달리 말하면 양쪽의 주장은 피차 절반의 타당성을 가질 뿐이라는 것이다. 따라서 양자의 의견을 모두 수렴해야 갯벌의 가치를 합리적으로 평가할 수 있을 터인데 그 대답은 이렇게 정리할 수 있다.

“어떤 지역의 갯벌은 생태계 보호와 수산자원의 보전 면에서 논의 가치와는 비교할 수조차 없이 귀중한 반면, 또 어떤 지역의 갯벌은 설령 환경보호 측면을 충분히 고려하더라도 일반적인 논의 가치보다 훨씬 떨어질 수 있다.”

필자는 시민·환경단체들과 정부 당국은 물론, 이제까지 갯벌논쟁에 참여했던 대부분의 전문가들도 갯벌의 중요성이 이렇게 장소와 시기에 따라 크게 달라질 수 있다는 점을 간과하고 있다고 생각한다. 그리고 바로 이런 점이 새만금사업에 대한 국민적 합의를 얻는 데 지금껏 걸림돌로 작용하고 있다고 본다.

같은 장소의 갯벌이라고 해도 그 가치는 시간적으로 다를 수 있다. 과거 50년에 걸친 우리나라 간척사업 역사가 실증적으로 증명해주듯 국민소득이 낮은 나라에서는 갯벌의 가치보다 농경지의 가치가 훨씬 더 높다. 그리고 국민소득이 증가할수록 국토의 자연생태계와 환경보전에 대한 관심이 증대하면서 갯벌의 가치도 점증한다.

이런 점은 과거 간척 사업의 선진국이던 네덜란드나 독일·일본 등이 1980년대에 이르러 갯벌의 가치에 눈뜨기 시작했다는 사실에서도 엿볼 수 있다.

따라서 새만금사업의 지속이나 중지 여부를 결정하는 문제를 놓고 갯벌의 가치에 대한 논쟁을 벌이고자 한다면 당연히 일반론적인 갯벌의 가치 공방이 아니라 새만금사업 지구의 갯벌에 대해 현재와 미래의 시점에서 가치논쟁을 벌여야 한다. 갯벌 가치의 장소성과 시간성을 고려해야 비로소 시민·환경단체와 정부의 견해를 모두 수용해 새만금사업의 대안을 이끌어낼 수 있다.

새만금사업과 관련한 갯벌논쟁에서 검토의 배경으로 삼아야 하는 중요한 착안점을 두 가지로 요약할 수 있다. 첫째는 사업을 계속 추진해 이 지역의 갯벌을 잃게 될 때 국민이 감수해야 할 생태학적인 피해 또는 손해가 얼마나 심각한가 하는 점이고, 둘째는 사업이 완료되는 10년 후 이 지역에서 생산되는 쌀의 가치가 과연 갯벌 손실로 입게 되는 손해를 만회할 수 있는가 하는 점이다.

여의도 면적의 48배에 달하는 갯벌과 바다가 사라지는데도 이 지역 생태계에 아무런 변화도 없으리라고 생각한다면 오산이다. 갯벌이 사라지면 수산생물의 산란지와 서식지가 파괴되고 바닷물의 흐름이 바뀌어 지역 수산업이 커다란 타격을 받을 것이다. 이 지역을 찾는 철새의 종류와 수가 감소될 수도 있으며, 만약 새만금호 수질개선에 실패할 경우 심각한 해양오염 문제가 초래될 수도 있다.

그렇지만 갯벌 손실을 감수한다고 해서 그것만으로 우리나라 남서부 해안 일대의 수산업에 돌이킬 수 없는 피해가 초래된다거나 생태학적 재앙이 닥친다고 주장한다면 그 또한 과장이다. 우리나라의 간척 역사와 서해안 전역의 수산자원 분포 등을 검토해 최대한 객관적인 차원에서 평가한다면 새만금사업이 야기하는 해양생태계와 수산자원의 피해는 걷잡을 수 없을 정도로 심각한 게 아니라 일정한 범위 내에서 예측 가능한 정도에 국한되리라는 게 지금 시점에서 내릴 수 있는 가장 합리적인 평가라고 하겠다.

설령 새만금사업이 지금까지보다 원활하게 추진된다 해도 완공되기까지는 10년 남짓 더 기다려야 한다. 필자는 앞으로 10년 정도 후에는 통일이 되든 안 되든 간에 우리 민족이 맞닥뜨릴 최대의 과제 중 하나가 북한 주민들이 필요로 하는 식량자원, 특히 쌀을 어떻게 공급할 것인가 하는 문제일 것이라고 믿는다.

수질논의는 전문가의 몫

물론 2010년대에 이르면 세계화가 지금보다 훨씬 더 심화되어 식량의 상당 부분을 외국에서 수입해 충당할 것이다. 하지만 사정이 그렇다 해도 2700만 북한 주민이 필요한 쌀의 전량을 수입에 의존할 수는 없을 것이며, 또 그래서도 안 된다고 본다.

10년 후 새만금사업이 완공되고 남북관계가 지금보다 훨씬 더 긴밀해질 그 즈음에 이르면 150만 명을 먹일 수 있는 쌀 생산기지로서 새만금평야의 가치는 현재보다 훨씬 더 높아질 것이다. 시민·환경단체들의 주장은 바로 이런 점을 간과한 것이다.

필자의 견해를 정리해보면 이렇다. 일반론적인 측면에서 갯벌의 중요성을 평가한다면 갯벌의 가치가 논의 가치보다 높을 수 있다. 하지만 문제를 새만금사업에 국한하면 사업을 중지하고 갯벌을 보전해서 얻을 수 있는 기대이익보다 사업을 지속해서 얻을 수 있는 기대이익이 더 크다. 북한 주민에게 공급할 쌀 생산의 필요성 때문이다. 새만금사업의 규모가 엄청난 만큼 쌀 생산기지로서 새만금평야가 가질 중요성 또한 크다. 갯벌과 해양생태계 피해를 웬만큼 감안하더라도 새만금사업을 포기해선 안 되는 이유가 바로 여기에 있다.

새만금사업에서 갯벌논쟁만큼이나 치열한 쟁점이 되고 있는 것이 새만금호의 수질 문제다. 어떤 의미에서는 이 문제가 갯벌보전 문제보다 사업 추진의 향방에 더 결정적인 영향을 끼친다고도 할 수 있는데, 새만금호 수질에 대해 안심할 수 없다면 새만금사업은 의미를 상실하기 때문이다. 새만금호는 새만금평야와 주변 지역에 필요한 용수의 주된 공급원이므로 호수를 포기한다면 사업 자체를 취소할 수밖에 없다.

따라서 새만금사업 반대 주장이 처음에는 갯벌보전 문제를 둘러싸고 제기됐지만, 시민·환경단체들이 이내 새만금호 수질문제를 들고 나온 것도 놀랄 일이 아니다. 더욱이 1996년 시화호 사태를 겪으면서 정부의 호수관리 능력이 얼마나 형편없는지 실감한 터라 시민단체들의 이런 주장은 설득력을 가질 수 있었다.

그러나 사업을 전체적으로 굽어보면, 또한 호수 수질문제 전문가의 시각에서 보면 이제까지 언론에 보도된 새만금호의 수질 관련 논란은 문제의 본질에서 너무 멀리 벗어나 있다. 따라서 가능한 한 어느 한쪽의 주장에 치우치지 않도록 조심하면서 새만금호 수질문제를 객관적으로 검증해보자. 수질문제를 검토하는 데는 일반 국민과 비전문가들도 인정해야 할 사실이 몇 가지 있는데 이것부터 먼저 짚어보기로 한다.

첫째, 호수의 수질문제는 갯벌논쟁과는 달리 전적으로 이 분야의 전문가들에게 맡겨야 한다는 점이다. 호수의 수질은 단지 외부에서 어느 만큼의 오염물질이 들어올 때 어느 만큼의 오염 정도를 나타낼 것이라는 간단한 수식을 적용해서 풀수 있는 문제가 아니다. 특정 호수의 수질을 예측한다는 것은 전문가들에게도 대단히 어려운 일로 특히 새만금호처럼 그 규모가 초대형인 호수인 경우에는 더욱 그러하다.

둘째, 새만금호 수질문제를 다루면서 사람들이 간과하는 사실 중 하나는 이 호수가 완공된 것이 아니라 준공되기까지 10여 년이 더 요구되는, 현재로서는 단지 계획으로만 존재하는 호수라는 점이다. 이 사실은 새만금호 수질을 예측하는 데 있어 결정적인 요소가 되는데, 이 기간에 우리가 어떻게 대처하느냐에 따라 새만금호의 수질이 좌우되기 때문이다.

다음으로, 호수의 수질문제는 상황이 나쁘다고 해서 해결하기를 포기할 수밖에 없는 것이 결코 아니라는 점이다. 호수의 수질문제도 갯벌논쟁처럼 장소성과 시간성을 갖는데, 선진국에서는 80년대를 지나면서 호수의 수질오염이 더 이상 사회 문제로 부각되지 않은 반면, 대부분의 개발도상국에서는 지금도 가장 중요한 환경문제로 간주되고 있다는 사실이 이를 증명한다.

전문 연구소 설립해야

필자는 99년 초 시민·환경단체들이 새만금사업 추진 반대운동을 맹렬히 전개할 때 새만금호의 수질문제가 심각할 것이라고 지적하며 반대운동에 일조했다. 그리고 이들 시민단체의 추천으로 호수 수질문제 전문가로서 새만금사업 환경평가 민관합동조사단에 참여했다.

하지만 시민·환경단체들이 새만금호의 수질을 빌미 삼아 사업을 중단하라고 요구하는 것에는 그때나 지금이나 동의하지 않는다. 그렇다고 새만금호 수질에 아무 문제가 없을 것이라는 일부 낙관론자의 주장에 동의하는 것도 아니다.

민관합동조사단으로 활동하면서 필자는 새만금호의 수질을 자세히 검토할 수 있었는데, 그 결과 ‘새만금호는 노력 여하에 따라 얼마든지 수질을 개선할 수 있는 호수다’라고 확신하게 됐다.

2012년경 완공될 예정인 새만금호는 남은 기간에 진지하게 수질오염 방지책을 수립해 집행하지 않고 수수방관할 경우 시화호의 악몽을 재현할 수밖에 없다. 하지만 오염방지를 위해 최선을 다한다면 새만금호에선 다른 간척지 호수들보다 더 나은 수질을 기대할 수도 있다. 요컨대 새만금호의 수질은 우리 손에 달린 것이다.

그렇다면 어떤 근거에서 이런 주장을 펼칠 수 있는 것일까.

필자는 먼저 새만금호가 형태로나 상류에서 유입되는 오염물질의 양에 있어서나 시화호가 아닌 국내 다른 간척지 호수들과 비슷하다는 점에 착안했다. 우리나라의 모든 간척지 호수를 검토해 그런 호수들과 새만금호의 유사한 점과 다른 점을 비교해보면 10년 후에나 완공될 새만금호가 수질오염에 얼마나 취약할 것인지를 대략 예상할 수 있다. 그리고 이런 예상에 기존 간척지 호수들의 수질상태를 투영해보면 새만금호의 수질에 대해서도 대체적인 윤곽을 그릴 수 있다.

다음으로 필자는 미국 일본 네덜란드 등 한때는 극심한 호수 수질오염 문제에 시달렸지만 이제는 문제가 되지 않을 만큼 수질개선에 성공한 나라들의 구체적인 사례를 검토했다. 이런 나라들의 경험 사례는 오염원을 제거한답시고 무작정 돈을 퍼붓는다고 해서 수질이 개선되는 것이 결코 아니라는 사실을 새삼 확인케 했다.

그 선진국들이 호수의 수질개선을 위해 처음으로 착수한 일은 문제의 호수를 전담해서 연구하는 전문 연구진, 또는 전문 연구소를 설립하는 것이었다. 이런 연구진이 수년 동안 수행한 꼼꼼한 연구결과를 토대로 가장 합리적인 수질개선 대책을 마련하고 그것들을 하나하나 착실하게 시행함으로써 수질오염 문제를 무난히 극복할 수 있었던 것이다.

또한 이런 대책들을 한층 효율적으로 집행하기 위해 호수에 유입되는 하천 수역을 통합적으로 관리하는 수질관리, 혹은 수자원관리 전담 행정부서를 둔 나라도 많다. 다시 말해 수질관리 책임부서가 명확했던 것이다.

이 대목에서 우리가 그간 시화호의 수질오염을 해결하기 위해 어떤 노력을 기울여왔는지 잠시 살펴보자.

시화호는 95년 호수가 준공되자마자 극심한 수질오염 문제에 시달렸는데, 문제가 불거지자 정부는 관련 분야 전문가들로 대규모 연구진을 편성해 오염의 원인을 분석하고 대책 마련에 나섰다. 그래서 이듬해 수백 쪽 분량의 보고서가 작성됐는데, 그 이후 환경부는 수질오염 물질을 다량으로 배출하는 인근 공단지역에 4000억 원이 넘는 돈을 들여 폐수처리장을 여럿 건설했지만 시화호의 수질을 개선하는 데는 실패했다.

설상가상으로 지난 2월 정부는 시화호의 수질오염을 우려해 담수호 전환을 포기하고 해수호로 유지하겠다는 방침을 천명해 국민들을 놀라게 했다.

정부는 왜 시화호 수질개선에 실패할 수밖에 없었을까? 호수 수질문제 전문가들의 한결같은 대답은 바로 시화호에 대한, 더 정확히는 시화호의 수질오염 현상에 대한 연구가 미흡했기 때문에 효과적인 수질개선 대책을 수립할 수 없었다는 것이다. 설령 그 동안 이런 연구가 꾸준히 있었다고 해도 여기에서 얻은 수질개선 대책을 집행할 수 있는 책임 행정부서가 없었기 때문에 아무도 문제 해결에 나서지 않게 됐다는 점도 지적할 수 있다.

이처럼 시화호는 사전에 철저한 연구검토 없이 돈만 쏟아붓는다고 호수 수질이 개선되는 것은 아니라는 교훈을 새삼 일깨워준다.

선진국들의 사례와 시화호의 경험은 완공되기까지 10년여를 남겨둔 새만금호에 대해 지금부터 착실히 연구를 진행하고 그 연구에서 얻어진 결과를 바탕으로 차근차근 수질오염 개선대책을 시행하면 시민·환경단체들이 우려하는 것보다 호수 수질이 훨씬 더 좋아질 수 있음을 시사한다. 선진국들이 성공했는데, 우리가 왜 못하겠는가.

그런데 만약 그간 시민·환경단체들이 새만금사업을 중단하라고 주장하지 않았다면 이 사업은 지금 어떤 방식으로 추진되고 있을까. 필경 농림부와 농업기반공사의 의도대로, 그리고 지역발전을 위한 산업단지 조성에 목을 매고 있는 전라북도의 의도대로 마구잡이 간척이 진행되고 있기 십상일 것이다. 앞으로도 이런 방식으로 사업이 추진된다면 새만금호는 완공되자마자 시화호의 재판(再版)이 될 것이다.

공허한 논쟁

이런 점에서 시민·환경단체들이 그 동안 갯벌 보전과 새만금호 수질오염 심화를 주장하면서 사업반대운동을 펼친 것은 역설적으로 이 사업을 제대로 추진하는 데 적지 않게 기여했다. 이들의 열정적인 노력이 있었기에 비록 만시지탄의 감은 있지만 새만금사업을 착실하게 추진할 수 있는 전기가 마련될 수 있었다고 하겠다.

어떤 일을 결정하는 데 정부는 시민단체와는 달리 반드시 책임을 져야 하기 때문에 문제에 훨씬 더 신중하게 접근할 필요가 있다. 하지만 수자원과 관련한 문제에서 정부는 항상 수세에 몰리는 것이 관행이다시피 했다. 최근에도 동강댐과 경인운하 건설 같은 사안에 대해서도 신중하게 대응하지 못해 정부의 의지가 관철되지 못했다. 정부는 어째서 중요한 국가 사업을 추진하는 데 이렇듯 무능함을 드러내는 것일까.

우리 정부의 고질적인 관행 중 하나는 문제가 불거질 때까지 문제를 아예 덮어두려 하는 것이다. 새만금사업도 시화호 사태가 터진 이후 시민·환경단체들을 중심으로 계속 문제가 제기됐으나 한참 동안 별다른 관심을 보이지 않았다. 결국 시민단체들에 질질 끌려가다시피 하면서 민관합동조사단 구성에 동의할 수밖에 없는 처지로 몰렸다. 정부의 이런 무사안일은 새만금사업에 찬성하는 사람들조차 새만금호 수질문제에 대해서만큼은 정부의 발표를 믿지 못하게 하는 걸림돌로 작용했을 것이다.

민관합동조사단이 활동에 착수했을 무렵 농업기반공사와 환경부가 공동으로 작성해 조사단에 제출한 보고서는 새만금호가 2012년 완공될 경우 상당히 양호한 수준의 수질, 즉 농업용수에 적합한 4급수 수질을 기대할 수 있다는 내용이었다. 환경부는 이런 수질기준을 만족시키기 위해 5년 동안 무려 1조7000억 원을 투자해 만경강과 동진강 유역 일대에 환경기초시설을 완비하겠다는 의견을 민관합동조사단에 내놓은 바 있다.

환경부의 이런 의견을 기초로 해서 민관합동조사단이 작성한 최종보고서는 새만금호 수질 오염의 가능성이 상당한 클 것으로 우려되기 때문에 적절한 수질오염 방지대책을 촉구한다는 데 중점을 뒀다. 비록 조사위원들이 완전하게 의견일치를 본 것은 아니지만 보고서의 전반적 기조는 ‘수질오염 가능성에 대한 상당한 우려가 있지만 그것을 빌미로 새만금사업의 추진여부가 결정돼서는 안 되며, 이를 극복하기 위해 지금부터 적절한 대응책을 마련한다면 수질보전이 가능하다’는 조심스러운 기대가 표출됐던 것이다.

그런데 민관합동조사단이 새만금사업 추진 여부에 대해 결론을 못 내리고 해체되면서 공이 정부 쪽으로 넘어가자 정치권과 정부 각 부처는 제각기 딴 목소리를 냈고 이에 따라 문제는 전혀 엉뚱한 방향으로 나아가기 시작했다.