박근혜 대통령이 6월 8일 정부서울청사 ‘범정부 메르스 대책지원본부’ 상황실을 방문해 메르스 방역대응과 방역지원 상황을 점검했다.

우리는 산업화와 인구 증가에 따른 다양한 재난 위험에 노출돼 있다. 고도화한 산업과 인간의 삶을 윤택하게 하는 사회 기반시설은 필연적으로 대규모 위험을 수반한다. 산업 발전과 초고밀도의 인구분포는 질병과 환경오염의 전파와 확산에 취약한 사회구조적 문제점을 야기한다.

2002년 사스(SARS · 중증급성호흡기증후군), 2009년 신종플루, 그리고 이번 메르스(MERS · 중동호흡기증후군) 유행도 초고밀도 사회의 질병 감염 전파 위험성을 적나라하게 보여준다. 확진환자 중 3차 감염을 통한 환자가 늘고 있고, 의심환자의 일반인 접촉 빈도도 기하급수적으로 늘고 있지만 확산 범위를 종잡기 어렵다. 감염자가 전국적으로 발생하는 데다 연령층도 다양해지면서 기존 메르스와 달리 한 명의 환자가 다수를 감염시키는 ‘코르스(KORS · 한국판 메르스)’가 새롭게 출현하는 게 아니냐는 우려도 나온다.

더욱이 보건당국의 안이한 초기 대응과 미흡한 후속조치로 인해, 적절한 대응이 가능했던 질병관리 차원의 단계를 넘어 범국가적인 사회재난의 양상을 띠게 됐다. 지난해 세월호 참사 이후 국민안전처를 신설하는 등 요란을 떨었지만, 외양간을 고치고도 또 소를 잃는 답답한 재난 대응 시스템이 반복됐다. 왜 이런 상황이 빚어졌을까.

우선 대응 매뉴얼을 갖춰놨어도 실제로 재난이 발생했을 때 이러한 매뉴얼을 적시에 활용하는지부터가 의문이다. 정부 조직의 비효율적 운영에서 비롯된 문제다. 신속한 의사결정이 절실한 재난 상황에도 정부 조직이 경직되고 관료화해 있다보니 필연적으로 초기대응 실패를 야기하는 것이다.

경직되고 관료화한 정부

6월 11일 서울 성동구보건소 관계자들이 메르스 감염 예방을 위해 왕십리역 일대를 소독하고 있다.

가령 이번 메르스 확산 때도 교육부는 학교 휴업을 권장한 반면 보건복지부는 휴업이 바람직하지 않다는 의견을 내놔 국민을 혼란스럽게 만들었다. 재난의 형태는 다르지만 세월호 참사 당시 정부 부처들이 보인 행태와 크게 다르지 않다. 이런 정부 시스템으로는 다양한 유형으로 발생하는 재난에 대비하기 어렵다.

초기 대응 실패와 관련해 또 하나 지적해야 할 것은 정부 재난 관리자들의 실행력 부재다. 재난 관리자들이 매뉴얼을 숙지하고 유사시 이를 즉각적으로 활용할 수 있는 교육(training)과 훈련(exercises)이 제대로 이뤄지지 않았기 때문이다. 재난 및 안전관리기본법 제3조 5의 2호는 ‘재난관리 주관기관은 재난 및 각종 사고에 대해 전체 업무를 주관하여 수행하는 중앙행정기관’이라고 규정한다. 따라서 모든 중앙행정기관은 재난의 예방, 대비, 대응 및 복구를 수행할 인력을 배치하고, 발생 가능한 재난에 따른 시나리오를 바탕으로 재난관리 전반에 걸친 대응체계를 구축해야 한다.

메르스 사태 때도 재난 상황에 따른 1차 대응이 중요했지만, 유관부처들의 전문적인 재난관리 인력 및 교육과 훈련 부재가 초기 대응 실패로 이어진 듯하다. 재난이라는 특수 상황에 대한 정부 조직의 유기적 리더십을 고양하려면 재난 관리자들을 대상으로 하는 장기적 재난교육과 훈련 프로그램을 도입해야 한다.

‘정보 비공개’로 대표되는 당국의 수동적 방어기제 행태와 국민행동요령에 대한 평생교육 시스템 부재도 또 다른 문제점으로 지적된다. 메르스가 전국적으로 확산되면서 정부에 대한 국민의 신뢰가 추락하고 정부 또한 국민을 신뢰하지 않게 됐다. 정부는 이 때문에 한동안 ‘메르스 병원 정보 미공개’라는 수동적 방어기제로 대응한 것 같다. 이는 국가위기 시 재난관리 측면의 대응(response)과 관련된 준비가 부족했기 때문이다.

민방위훈련을 봐도 그런 사정을 짐작할 수 있다. 현재 연간 5회의 민방위훈련(민방공 대피훈련 1회, 재난 대비훈련 2회, 민방위 시범훈련 1회, 민방위 종합훈련 1회)이 실시되지만, 이는 ‘20~40세 남성’에게만 국한된 훈련이다. 실제 훈련 내용도 ‘보여주기식’에 가까워 실효성이 의문스럽다.

management → governance

더 이상 소를 잃지 않으려면 외양간을 어떻게 고쳐야 할까. 먼저 재난관리를 위한 종합적인 관리 시스템을 정립해야 한다. 세월호 참사 이후 정부는 국민안전처를 출범시켜 국가적 재난관리와 안전 컨트롤타워 기능을 맡겼다. 국민의 기대도 컸다. 그러나 메르스 사태 와중에 국민안전처의 존재감은 미미했다.

물론 메르스는 질병관리본부 차원에서 초기에 충분히 대응할 수 있었다. 하지만 질병관리본부의 이해하기 힘든 대응은 우리 사회 구조 시스템의 현주소를 드러냈다. 최초 감염자와 담당 의사가 메르스 검사 및 격리 요청을 했지만 질병관리본부는 이를 받아들이지 않았고, 감염자에 대한 후속관리도 제대로 하지 않아 사회적 재난으로 확대되고 말았다. 역병을 막아야 할 당국이 역병을 키웠다고 해도 반박할 여지가 없다.

기왕에 신설한 국민안전처는 긴급구조기관에서 벗어나 국가적 재난 컨트롤타워 기능을 수행할 수 있도록 법령을 개정하고 정부 조직을 개편할 필요가 있다. 현대사회에서 발생하는 복잡하고 다양한 재난과 사고는 여러 부처의 영역에 걸쳐 있는 만큼 부처 간에 긴밀한 공조체계가 마련돼야 한다. 긴급상황 대응공조는 신속함이 생명인데도 우리 정부 부처들은 각자의 입장에서 각개전투식 대응에 나서고 있다. 이는 세월호 사고 원인 조사결과에서도 드러난 문제다. 사고 당시 해양수산부, 해경, 소방방재청이 각자 개별 시스템을 구축하고 운영함으로써 실시간 정보공유체계가 가동되지 않는 바람에 혼선을 가중시켰다.