노무현 정부 ‘한반도 평화협정 9개 모델’안(案)

• 군사정전위를 ‘평화공동관리기구’로
• ‘핵 불능화가 상당히 진전된 단계’서 협상 개시
• 남북 당사자주의 원칙…美도 동감
• 北, 북미양자협정 선호…中, ‘선언적 선언 후 구체 합의’ 선호
• 주한미군 철수는 논의 대상서 제외…유엔 참여 가능

2007년 남북정상회담에서 노무현 대통령과 김정일 국방위원장은 “정전체제를 종식하고 평화체제 구축 필요성에 공감하며 이를 위해 3자 또는 4자 정상의 종전선언을 추진한다”고 합의했다. 한반도의 다가오는 미래에 ‘평화체제’ ‘3자 또는 4자’ ‘종전선언’이라는 3대 키워드가 부각되는 순간이었다.

종전선언-평화체제는 일부 전문가들 사이에 지구에서 유일하게 냉전체제가 존속하고 있는 한반도에서 냉전을 종식하고 비핵, 평화, 번영, 통일을 향한 새로운 시대를 여는 핵심적인 국제적 장치로 평가되고 있다. 그러나 남북정상회담 후 국내에서는 그 방법론, 협상 개시의 주체 등 구체적인 내용에서 이견이 적잖게 표출됐다. 정부 부처 내에서도 다른 의견들이 쏟아졌다. 대표적인 논란은 다음과 같은 것들이다.

1 종전선언과 평화체제의 분리 여부 : 종전선언을 평화체제에서 분리해 종전선언 협상부터 할 것인가. 아니면 평화체제 자체가 종전의 의미이므로 별도의 종전선언 없이 평화체제 협상을 할 것인가.

2 협상 개시 주체 : 현 정부에서 협상을 개시할 것인가, 차기 정부에서 할 것인가.

3 종전선언 혹은 평화체제의 협상 시점 : 북한 핵 문제 해결의 진전 상황과 관련해 언제쯤 종전선언 혹은 평화체제 관련 협상을 시작할 것인가.



4 평화체제의 형식 : 평화체제는 평화협정을 통해 구체화하는데, 한국의 협상 주도성, 남북한의 협상 주도성, 평화보장의 실질적 효과, 협상의 수월성, 북한의 수용 가능성 등을 고려할 때 남북한의 자주-평화구축-번영을 위한 최적의 평화협정 모델은 무엇인가.

‘盧 임기 내 종전선언’ 불투명

2007년 남북정상회담에서 종전선언을 평화체제에서 분리할 수 있는 여지를 명시적으로 남긴 것은 이 회담에서 가장 주목할 내용 중 하나로 꼽힌다. 정부 측은 2006년 11월 조지 W 부시 미 대통령의 ‘하노이 선언’ 이후 종전선언을 먼저 하는 방안을 검토한 것으로 알려졌다. 그러나 일각에서는 “평화체제는 평화협정을 통해 담보될 수밖에 없으므로 종전선언은 정치적 이벤트에 불과하다”고 지적한다. 평화협정 등 평화체제의 하부 구조가 없는 종전선언은 한국에서 오히려 이데올로기 갈등을 더 증폭시킬 우려가 있다는 것이다.

북한 핵 폐기의 가시적 조치가 부족한 현 상황에서 종전선언을 하는 것은 주변 동맹국과 국제사회의 지지를 받는 데 한계가 있을 것이라는 우려도 제기됐다. 송민순 외교통상부 장관도 9월12일 “갑자기 종전선언을 하면 전쟁은 끝나지만 평화는 없는 상태가 오기 때문에 혼란이 일어난다”고 말했다.

그러나 노무현 대통령과 청와대는 임기 내 종전선언 문제와 관련한 가시적 진전을 시도하고 있다. 이로 인해 종전선언-평화체제를 둘러싼 위의 4개 논의는 개념적 차원에 머무는 데 그치지 않고 실제 통일·외교 분야의 주요 현안이 되고 있다. 노 대통령은 10월11일 “내 희망은 (남북정상회담에서 합의한 대로 종전선언을 위한 3자 또는 4자 정상회담을) 임기 내에 하는 것”이라고 밝혔다.

노 대통령은 11월13일에도 “북핵 폐기와 평화협정을 시간에 늦지 않게 밀고 나가기 위해서는 정상들의 선언으로 결정적인 이정표를 제시해야 한다. 한반도 평화체제 형성을 보다 확실한 흐름으로 굳혀서 북한이 조속히 핵 폐기를 이행할 수 있게 하기 위해 4자 정상선언을 해야 한다”고 했다. 노 대통령은 이어 “종전선언이라는 명칭을 두고 그것이 평화협정의 끝에 하는 것이므로 협정 이전에 하는 것은 맞지 않는다는 논란이 있다. 한반도에서 전쟁종식과 평화구축을 위한 정상선언이라면 그 명칭은 문제가 되지 않을 것”이라고 배경설명을 했다.

한반도 평화협정 당사자 및 협정 모델

	협정 당사자 및 협정 형태	남북 주도성	이행보장 정도	협상진행 난이도	북측수용 가능성
4자 협정 모델	남북미중이 협정	양호	양호	보통	보통
2+2 모델	남북이 협정, 미중은 별도의 보장 협정	매우 양호	양호	보통	낮음
미중 Postscript 모델	남북이 협정, 미중은 협정서에 보증서명	양호	양호	양호	낮음
4+2+2 모델	남북미중이 협정, 이어 남북이 별도 협정, 미중이 별도 보장협정	보통	양호	보통	양호
4+3 모델	남북미중이 협정, 이어 한반도 군대 주둔국인 남북미가 군사관련 별도 협정	보통	양호	보통	보통
3+1 모델	남북미가 협정, 이어 중국이 협정서에 보증서명	보통	양호	양호	보통
남북 양자협정 모델	남북 양자만 단독으로 협정	매우 양호	낮음	양호	매우 낮음
북미 양자협정 모델	북미 양자만 단독으로 협정	매우 낮음	양호	양호	매우 양호
남북+다자지지 모델	남북 양자만 단독으로 협정, 이어 다수국이 협정지지공동선언	매우 양호	보통	양호	낮음

정부 내 ‘평화협정’ 논의에 관심

그러나 현재의 한반도 상황에 큰 차이가 없는 이상 종전선언이라는 명칭을 바꾼다고 해서 4자 정상의 만남이 실제로 이뤄져 종전선언과 유사한 내용의 선언이 나오기는 쉽지 않을 것이라는 견해도 있다. 종전선언 추진에는 정부 내에서도 부처별로 온도차가 있다.

송민순 장관은 11월7일 워싱턴에서 콘돌리자 라이스 미 국무장관과의 회담 후 “북핵 불능화와 핵 폐기의 진전에 맞춰 적절한 시점에 평화체제 협상을 시작한다는 데 의견을 같이했다”고 밝혔다. ‘적절한 시점’은 “한미간 협의에 의해 결정될 것”이라고 했다. 이는 임기 내 종전선언 논의를 이끌어내고 싶어 하는 청와대와, 북한 비핵화가 마무리돼야 평화체제 논의가 가능하다는 미국 사이에서 한국 외교부가 절충적 결론을 내린 것으로 평가되기도 한다.

이런 가운데 제17대 대통령 선거일은 불과 한 달 앞으로 다가왔다. 차기 대통령 당선자가 정권 인수 작업을 시작한 이후에도 노 대통령과 청와대가 중대한 외교 현안인 ‘종전선언을 위한 4자 정상회담’을 계속 추진할 수 있을지에 대해선 부정적 시각이 많다. 또한 미국 정부의 소극적인 태도나 북핵 문제 상황 등에 비춰볼 때 대선 이전에 4자 정상회담을 위한 가시적 성과가 나올지도 불투명하다.

결국 현실적으로 한반도 미래와 관련하여 더 관심이 가는 대목은 이제 ‘노무현 대통령의 종전선언’이라기보다는, ‘비(非) 청와대’ 정부 부처에서 논의돼 온 ‘평화협정의 실질적 내용’이다.

“일본, 러시아는 배제”

이런 가운데 ‘신동아’는 최근 정부 모 부처 내에서 작성된 ‘한반도 평화협정’의 9개 모델안(案)을 단독 취재했다. 이 안에 따르면 정부는 ▲남북 주도성 ▲이행보장 정도(한반도 평화정착의 실질적 실효성) ▲협상진행 난이도 ▲북측 수용 가능성 등 4가지 요인에 따라 평화협정의 9개 모델을 고려 중인 것으로 나타났다. 9개 모델은 다음과 같다. △4자 협정 모델 △2+2 모델 △미중 Postscript 모델 △4+2+2 모델 △4+3 모델 △3+1 모델 △남북 양자협정 모델 △북미 양자협정 모델 △남북+다자지지 모델.

정부 안은 모델별로 평화협정의 당사자, 협정형태 등 핵심적 특성을 설명했고, 해당 모델이 갖는 4가지 요인의 효과를 예측했다. 9개 모델은 공통적으로 한반도 평화협정의 당사자(참가국)에서 일본, 러시아는 배제했다([표] 참조).

▼ 4자 협정 모델 : 평화협정의 당사자는 남한, 북한, 미국, 중국이 되며 4개국이 공동으로 협정을 체결하는 모델이다. 남북 주도성은 양호한 편이고 평화협정의 이행보장의 정도도 양호하다고 본다. 그러나 협상진행의 난이도, 북측의 수용 가능성은 모두 보통으로 평가됐다.

▼ 2+2 모델 : 남한과 북한 2개국이 평화협정을 체결하며 미국과 중국은 남북 평화협정의 이행을 보장한다는 별도의 보장협정을 맺는 방식이다. 협정의 남북 주도성은 가장 양호한 편이다. 이행보장 정도 및 협상진행 난이도도 양호한 편이다. 그러나 북측의 수용 가능성은 낮은 것으로 평가됐다. 정부는 북측이 북미간 단독 협정을 가장 선호하고 남북간 단독 협정은 가장 기피할 것으로 보고 있다.

▼ 미중 Postscript 모델 : 남북이 먼저 평화협정을 맺은 뒤 미국과 중국이 협정서의 하단에 이 협정의 이행을 보증한다는 내용으로 서명해주는 방식이다. 미국과 중국이 한반도 평화협정 보장을 위해 별도의 협정을 맺지 않는다는 점에서 ‘2+2 모델’과 다르다. 이 모델은 남북 주도성은 양호하고, 이해보장의 정도도 양호하며 협상진행의 난이도도 양호할 것으로 예상됐다. 그러나 북측 수용 가능성은 낮은 것으로 평가됐다.

▼ 4+2+2 모델 : 남북미중+남북+미중 형태다. 남한 북한 미국 중국의 4자가 먼저 4자 평화협정을 체결한다. 여기까지는 ‘4자 협정 모델’과 같다. 그런데 이어 순수하게 남북간 문제에만 관련된 소관사항의 합의를 위해 남북이 협정을 별도로 체결한다. 또한 미국과 중국도 4자 협정을 보장해주는 보장협장을 별도로 체결한다. 이 모델은 남북 주도성 및 협상진행의 난이도는 보통인 것으로 평가됐다. 그러나 이행보장의 정도 및 북측 수용 가능성은 양호한 것으로 나왔다.

▼ 4+3 모델 : 남북미중+남북미 형태다. 남한 북한 미국 중국의 4자가 먼저 4자 평화협정을 체결한다. 여기까지는 ‘4자 협정 모델’과 같다. 이어 현재 한반도에 군대를 주둔하고 있지 않은 중국을 제외한 채 한반도에 군대가 있는 남한 북한 미국 등 3개국이 군사 문제와 관련해 별도의 협정을 체결하는 모델이다. 한반도 평화체제는 전쟁 위협이 최소화돼야 달성될 수 있는데 한반도의 군대 주둔국간에 군사적 신뢰도를 높이는 별도의 협정을 체결하면 평화체제의 실질적 평화보장 효과가 높아진다는 취지다. 이 모델은 남북 주도성은 보통으로 평가됐다. 평화체제 이행 보장의 정도는 양호한 것으로 나왔다. 협상진행의 난이도와 북측의 수용 가능성은 각각 보통으로 나왔다.

北 비핵화와 평화협정, ‘병렬 진행’

▼ 3+1 모델 : 남북미+중국 형태다. 남한 북한 미국의 3자가 먼저 평화협정을 체결한다. 이어 중국이 이 평화협정의 하단에 이 평화협정의 이행을 보증하는 보증서명을 하는 모델이다. 남북 주도성 및 북측의 수용가능성은 보통으로 나왔다. 이행보장의 정도, 협상진행의 난이도는 양호한 것으로 평가됐다.

▼ 남북 양자협정 모델 : 미국이나 중국의 보증 없이 남한과 북한 양자가 평화협정을 체결하는 모델이다. 남북 주도성은 매우 양호한 것으로 평가됐다. 그러나 실제로 평화협정 이행 보장의 정도는 낮은 것으로 나왔다. 협상진행 난이도는 보통이지만 북측의 수용 가능성은 아주 낮은 것으로 나왔다.

▼ 북미 양자협정 모델 : 한반도 평화정착을 위한 평화협정을 북한과 미국 양자만 참여하여 체결하는 모델이다. 남북 주도성은 매우 낮은 것으로 나왔다. 그러나 평화협정 이행보장의 정도 및 협상진행의 난이도는 양호한 것으로 평가됐다. 북측의 수용 가능성은 매우 양호한 것으로 나왔다.

▼ 남북+다자지지 모델 : 남북한이 평화협정을 체결한 뒤 여러 나라가 이 협정을 지지한다는 공동선언을 하는 모델이다. 남북 주도성은 매우 양호한 것으로 나왔다. 협정 이행 보장의 정도는 보통, 협상 진행의 난이도는 양호, 북측 수용 가능성은 낮음으로 평가됐다.

정부의 이 같은 평화협정 구상안과 관련, 관련 부처는 ‘남북 당사자주의’를 평화협정의 기본 원칙으로 삼고 있다. 미국은 남북 당사자주의에 동의하는 반면 북한은 북-미 직접 협상을 꾸준히 요구하고 있다는 것. 정부는 북한 비핵화와 평화협정을 병렬적으로 진행하는 것이 바람직하다고 보고 있다. 협상 개시 시점으로는 2·13 합의의 다음 단계(핵 불능화가 상당히 진전된 단계)를 적기로 보고 있다.

정부가 본 4당사국 입장은?

또한 정부는 평화협정 체결시 평화협정의 이행 문제를 담당할 기구를 설치해야 한다고 본다. 이와 관련해서는 현 군사정전위원회를 활용해 평화공동관리기구를 설립하는 방안, 군사정전위원회와는 별도의 기구를 설립하는 방안이 모두 검토 중이라고 한다. 군사정전위는 1953년 7월 정전(停戰)과 함께 ‘한국군사정전에 관한 협정’에 따라 유엔군 대표단 5명과 공산군 대표단 5명으로 구성·설치됐으며 휴전협정의 실시를 감독하고 제반 협정 위반사건을 협의 처리하는 기구다. 평화 협정 체결과 관련, 정부가 정리한 내부 입장 및 정부가 파악한 주요 당사국의 내부 입장은 다음과 같다.

한국 : 남북 당사자주의에 입각, 평화 협정은 남북이 주도하에 이뤄져야 한다는 입장. 평화협정은 북미관계 정상화와는 별도로 논의할 사항. 주한미군의 철수는 평화협정 협의과정에서 논의할 대상이 아님.

북한 : 여전히 평화협정 당사자를 북한-미국으로 국한. 그러나 과거에는 주한미군의 철수를 요구했으나 최근에는 이와 관련된 언급 없음.

미국 : 평화협정의 남북 당사자 원칙 지지. 미국은 중국과 함께 평화협정 지지·보장하는 역할에 국한.

중국 : 먼저 선언적 의미의 평화선언 후 후속 합의를 통해 내용을 구체화하는 방안 선호.

정부는 북한 핵 문제의 진전 및 북미관계 개선에 따라 한반도 평화체제(평화협상) 문제가 국가적 쟁점이 될 수 있다고 보고 주요 이슈에 대한 개념을 명확히 정리했다.

‘평화체제 관련 각종 용어의 의미’ 보고서(2007년 5월)는 ‘한반도 평화체제(Peace regime)’에 대해 “한반도 평화 유지와 관련된 제도, 규범, 규칙, 원칙, 절차 등을 모두 포괄하는 종합적인 체계”로 규정했다. ‘한반도 평화 프로세스(Peace process)’는 “한반도 평화체제 구축을 진전시켜 나가는 일련의 과정”을 의미한다.

문건은 ‘평화협정(Agreement of Peace)’에 대해선 “분쟁 또는 전쟁 당사자간 평화 상태 성립에 합의한 협정”으로 정했다. 이어 문건은 “여기서 ‘협정’은 비정치적, 전문적, 기술적 주제를 다루는 국제적 합의에 사용되는 경우가 많지만 평화협정 등과 같이 정치적, 군사적으로 중요성을 갖는 합의에도 사용된다”고 소개했다. 문건은 “문서의 명칭에 상관없이 국제법 주체간의 모든 서면 합의는 광의의 조약”이며 “어떠한 합의에 어떠한 명칭이 사용되는가에 대한 국제법상 원칙은 없다”고 설명했다.

그러나 일반적으로 구속력의 정도에 있어서는 △평화조약(Treaty of Peace : 전쟁의 법적 종결을 위해 당사국간 합의하여 국호 명기 등 가장 격식을 갖춰 체결한 문서) △평화협정 △평화 의정서(Protocol of Peace : 평화와 관련된 조약이나 협정의 보충을 위해 추가적으로 체결한 문서) △평화선언·공동성명(Declaration of Peace·Joint Statement : 분쟁 당사국 최고 당국자들이 평화 상태의 실현을 국제적으로 공언하는 것)’의 순(順)이라고 한다.

유엔 총장도 평화협정 참여 전례

정부는 평화협정 논의에 대한 준비의 일환으로, 평화협정 체결을 통해 국제적으로 평화를 보장받아온 해외 사례를 검토하기도 했다. ‘평화협정의 국제적 보장 장치 관련 해외사례 검토’ 보고서(2007년 4월)는 △캄보디아 평화협정(1991년 10월23일) △보스니아 평화협정(1995년 12월14일) △아프가니스탄 평화협정(1988년 4월14일) △베트남 평화협정(1973년 1월27일) △이스라엘-이집트 평화협정(1979년 3월26일) △이스라엘-요르단 평화협정(1994년 10월26일) 등 6개 평화협정의 당사자, 참여방식, 보장 내용을 연구했다.

보고서는 베트남 평화협정의 경우 유엔 사무총장이 협정에 참여했다고 소개했다. 아프가니스탄 평화협정(아프가니스탄-파키스탄) 이스라엘-이집트 평화협정, 이스라엘-요르단 평화협정은 현재의 남북한처럼 2개국간 협정이었다.

아프가니스탄 평화협정에서는 미국과 소련이 ‘협정서 하기(下記) 서명’([표]의 ‘Postscript 모델’과 유사) 및 ‘선언’ 형식으로 참여했고, 이스라엘-이집트 평화협정, 이스라엘-요르단 평화협정에서는 미국이 ‘협정서 하기 서명’ 방식으로 참여했다. 그러나 아프가니스탄 평화협정에서 미국과 소련이 서명한 내용은 ‘본 협정에 대한 지지 및 합의 내용 존중’ 정도였다. 이스라일-이집트 평화협정과 이스라엘-요르단 평화협정에서 미국은 서명을 하기는 했으나 보장의 내용은 없었다.