[지상중계] 취약계층 먹거리 접근성 확대를 위한 정책 토론회

• 코로나19 확산 후 취약계층 식생활 위기 현실화

• 영양 섭취 부족, 질병으로 이어지면 사회적 비용 유발

• 식료품비 현금 지원, 주거·피복·교육비 등으로 전용 위험

• 국내산 농식품 현물 지원, 안정적 소비 기반 확보로 식량안보 기여

• 식품지원 제도 효과 높일 식생활 교육 병행 필요

[지호영 기자]

신종 코로나바이러스 감염증(코로나19) 확산세가 꺾이지 않고 있다. 그로 인한 경기침체와 일자리 감소가 각종 지표로 확인되는 상황이다. 이 와중에 밥상 물가도 들썩인다. 세계 각국이 ‘자국 우선주의’를 내세워 농산물 수출 제한 조치 등을 취한 영향이다. 가계 수입은 줄고 물가는 오르는 현실에서 저소득층 국민들은 “장 보러 가기 겁난다”고 어려움을 호소한다. 이에 ‘신동아’는 현재 상황을 점검하고 바람직한 해결책을 모색하고자 ‘취약계층 먹거리 접근성 확대를 위한 정책 토론회’(토론회)를 열었다.

7월 7일 서울 종로구 동아미디어센터 회의실에서 열린 이번 토론회에는 학계·관계·시민사회계 인사가 두루 참석해 다양한 의견을 나눴다. 이들이 주목한 것은 취약계층 가구에 질 좋은 농식품을 현물로 지원하는 이른바 ‘농식품바우처’ 제도다. 현재 농림축산식품부(농식품부)가 관련 시범사업을 진행하고 있다. 참석자들은 이 제도의 필요성과 발전 방안 등을 검토했다. 다른 복지제도와 중복되지 않으면서도 취약계층 삶에 실질적 도움을 줄 방안도 논의했다.

코로나19 확산 후 취약계층 식생활 위기 현실화

7월 7일 열린 ‘취약계층 먹거리 접근성 확대를 위한 정책 토론회’에서 ‘농식품바우처 지원 도입 필요성’에 대해 발표한 김상효 한국농촌경제연구원 박사. [지호영 기자]

토론회 첫 주제 발표는 김상효 한국농촌경제연구원 박사가 맡았다. 김 박사가 ‘농식품바우처 지원 도입 필요성’에 대해 발표한 뒤 최슬기 한국보건사회연구원 박사가 ‘주요국 식품지원제도 기반 식생활 교육 사례’를 소개했다. 이어 정은래 경남 거제시 푸드플랜팀장이 ‘농식품바우처 지원 시범사업 추진 사례’를 발표했다.

3인의 주제 발표 뒤엔 토론이 이어졌다. 이계임 한국농촌경제연구원 선임연구위원이 좌장을 맡고, 이수현 (사)소비자시민모임 정책실장, 박종서 (사)한국친환경농업협회 사무총장, 홍경준 성균관대 사회복지학과 교수, 윤지현 서울대 식품영양학과 교수, 김성훈 충남대 농경제학과 교수, 이용직 농식품부 식생활소비진흥과장 등이 차례로 의견을 제시했다. 이후 모든 참석자가 함께 종합 토론을 벌였다. 2시간 반에 걸쳐 진행된 이날 토론회를 주제 발표 중심으로 소개한다. 전체 내용은 유튜브 ‘매거진동아’ 채널과 네이버TV ‘신동아On-Air’ 채널에서 확인할 수 있다.

이계임 한국농촌경제연구원 선임연구위원. [지호영 기자]

이수현 (사)소비자시민모임 정책실장. [지호영 기자]

박종서 (사)한국친환경농업협회 사무총장. [지호영 기자]

홍경준 성균관대 사회복지학과 교수. [지호영 기자]

윤지현 서울대 식품영양학과 교수. [지호영 기자]

김성훈 충남대 농경제학과 교수. [지호영 기자]

이용직 농식품부 식생활소비진흥과장. [지호영 기자]

김상효 한국농촌경제연구원 박사는 “의·식·주 가운데 국가가 반드시 책임져야 할 게 하나 있다면 그건 먹을거리, 즉 식생활이라고 생각한다”며 “국민의 먹을거리를 안정적으로 보장하는 건 국가의 중요한 책무”라는 말로 발표를 시작했다. 이어 각종 통계 자료를 통해 현재 취약계층이 처한 현실을 조명했다.

통계청 경제활동인구 조사에 따르면 ‘전년 동월 대비 취업자 수’는 2017년 5월부터 2020년 2월까지 34개월 연속 증가했다. 그러나 코로나19 확산이 본격화한 지난해 3월부터 감소세로 돌아섰다. 이 흐름이 올해 2월까지 이어지다 3월 증가로 반전했다. 김 박사는 “일자리 감소는 특히 경제적 취약계층에게 타격을 준다”고 지적했다.

보건복지부가 운영하는 복지정보 포털 ‘복지로(bokjiro.go.kr)’ 자료를 바탕으로 분석한 결과, 생계급여·의료급여·주거급여·교육급여 가운데 하나라도 받는 수급가구 수는 계속 늘고 있다. 코로나19 확산 후 증가 속도가 더욱 빨라졌다. 김 박사는 이들 가구 구성원이 현재 식품 물가 상승으로 인한 어려움도 겪고 있을 것으로 봤다. 코로나19 유행 후 국제 곡물 가격이 올랐다. 그 여파로 지난해 8월부터 농산물 수입물가지수가 급등했다. 수입 농산물 가격 상승은 가공식품이나 외식 물가에도 영향을 미친다.

김 박사는 가구 소득에 따라 ‘식료품 및 비주류음료 지출액’이 어떻게 달라지는지 분석했다. 통계청 ‘가계동향조사’에 따르면 우리나라 전체 가구의 ‘식료품 및 비주류음료 지출액’은 월 37만6000원 수준이다(2020년 1분기 기준). 반면 ‘중위소득 30% 미만’ 가구는 월 24만6000원만 지출하는 것으로 나타났다. 평균의 65.4%에 불과하다.

‘중위소득’은 전체 가구를 소득 순으로 줄 세웠을 때 정확히 중간에 있는 가구의 소득을 뜻한다. 김 박사 분석 결과 우리나라 ‘중위소득 30~40%’ 가구의 ‘식료품 및 비주류음료 지출액’은 연 249만3000원(66.2%)이었다. ‘중위소득 40~50%’ 가구 역시 연 278만6000원(74.0%)으로 평균의 80%에 못 미치는 비용만 지출했다. ‘중위소득 50% 이하’는 저소득층 구별 기준으로 널리 쓰인다.

경제적 어려움 탓에 식품 구매에 충분한 돈을 지출하지 못한 결과로 영양상태와 건강이 나빠지면 의료비용이 발생해 국가 의료비용 증가로 이어질 수 있다. 김 박사는 “이것은 국가가 취약계층 식생활에 관심을 가져야 하는 여러 이유 가운데 하나”라고 지적했다.

저소득층 식생활 실태를 좀 더 구체적으로 들여다보자. 2016~2018년도 국민건강영양조사 원자료 분석 결과 저소득층은 식품을 통해 에너지를 충분히 공급받지 못하는 것으로 나타났다. 사람이 살아가는 데 필요한 에너지량을 뜻하는 ‘필요추정량(Estimated Energy Requirement)’ 대비 에너지 섭취 비율이 ‘중위소득 30% 미만’ 가구는 88%에 그쳤다. ‘중위소득 30~40%’ 가구(90%), ‘중위소득 40~50%’ 가구(91%) 역시 필요량보다 약 10%가 부족한 수준의 에너지만 섭취하는 것으로 확인됐다.

영양 섭취 부족, 질병으로 이어지면 사회적 비용 유발

김 박사는 ‘국민건강영양조사’(2017)도 분석했다. 그 결과 우리 국민 중 소득 하위 25%(1분위)에 해당하는 가구는 소득 상위 25%(4분위) 가구에 비해 우유를 65%만 섭취하는 것으로 드러났다. 과일(74%), 어패류(79%), 육류(86%) 섭취량도 상대적으로 적었다. 비타민 칼슘 등을 공급하는 신선식품 섭취 부족이 통계로 드러난 셈이다.

부실한 식생활은 질병으로 이어질 수 있다. 역시 2017년 ‘국민건강영양조사’ 결과를 보면 우리나라 소득 하위 25%(1분위)는 식생활 관련 질병을 앓는 비율이 매우 높다. 고혈압·당뇨·비만·대사증후군을 가진 사람 비율이 모두 전체 그룹에서 가장 높았다.

정부는 이 문제를 해결하고자 뭘 하고 있을까. 김 박사에 따르면 현재 농식품부를 비롯해 보건복지부(복지부), 식품의약품안전처(식약처), 교육부, 여성가족부 등 여러 부처가 식품지원 제도를 운영하고 있다. 관련 법도 20여 개에 이른다. 관련 사업비 총액은 2020년 기준 약 2조6300억 원이다. 이 중 약 76%를 차지하는 게 보건복지부가 ‘국민기초생활보장법’에 근거해 현금으로 지급하는 생계급여다.

식품정책 분야에서 선진국으로 손꼽히는 미국은 상황이 좀 다르다. 2016년 기준 미국의 식품지원 제도 예산은 113조5249억 원이다. 단순 계산할 때 한국의 43배에 이른다. 양국 경제 규모 차이를 고려해 GDP(국내총생산) 1억 원당 식품지원 제도 예산 비율을 계산해도 우리나라 지출액은 미국의 5분의 1 수준이다.

지원 방식과 주무 부처에서도 양국은 차이가 있다. 한국은 현금 지원에 집중하는 반면 미국은 관련 예산의 약 80%를 현물 지원 방식으로 사용한다. 김 박사는 “한국에서는 복지부가 전체 예산의 90% 이상을 집행하고, 미국에서는 농무부가 99% 이상을 담당하는 것도 차이점”이라고 소개했다.

美 식품지원 예산 80% 현물 지급 방식으로 집행

김 박사에 따르면 미국의 대표적인 식품지원 프로그램은 ‘SNAP’과 ‘WIC’이다. SNAP은 ‘Supplemental Nutrition Assistance Program·보충적 영양지원 프로그램’의 약자로 저소득층 전반의 식생활 지원을 목적으로 하는 제도다. WIC(Special Supplemental Nutrition Program for Women, Infants and Children·여성·영유아·아동 특별 영양보충 프로그램)은 지원 대상이 한정적이다. 저소득 임산부·수유부와 영유아, 5세 이하 아동의 건강 유지를 목적으로 만들었기 때문이다. 김 박사는 “이 가운데 더 많은 예산이 투입되는 것은 SNAP으로, 2019년 기준 미국 농무부 전체 예산의 51%가 SNAP에 사용됐다”고 소개했다.

미국 정부는 취약계층 영양을 근본적으로 개선하려면 바람직한 식생활 방식에 대한 교육이 필요하다는 인식 아래 다양한 교육 프로그램도 운영한다. 이 가운데 ‘SNAP-Ed’ 프로그램에 투입되는 예산만 매년 약 1조 원에 이른다.

김 박사는 SNAP에 대해 소개하며, 식품지원 예산 대부분을 현금으로 지급하는 우리나라 방식의 문제점을 짚었다. 생계급여 설계 당시 정책 당국이 염두에 둔 식품지원 비중은 35~37%로 알려졌다. 정부는 생계급여 수급자가 지원금에서 이 정도를 식생활에 사용할 것으로 기대하고 제도를 만들었다는 의미다.
현실은 다르다. ‘한국복지패널’ 자료 분석 결과 생계급여 수급자 상당수가 식품비를 주거·광열·수도, 가구·가사·피복·신발, 교육 등의 목적으로 전용할 가능성이 나타났다. 김 박사는 “저소득층의 경우 음식을 통해 영양을 채우는 것 외에도 시급한 일이 많다. 그들이 당장 돈을 써야 하는 다른 쪽에 식품비를 투입하면, 당초 정부가 목표로 한 정책 효과가 나타나지 않을 수 있다”고 지적했다.

김 박사는 취약계층을 대상으로 한 식품지원 제도의 목적은 “국민이 현재 및 미래에 건강한 식생활을 할 수 있도록 지원하는 것”이 돼야 하며, 이를 위해 “필요 농식품과 영양소 섭취를 보장하는 방식”을 마련해야 한다고 강조한다. 동시에 “국내 농업 및 생산자와 연계해 지속 가능한 농식품 수요 기반을 창출하는 구실도 해야 한다”고 했다.

국산 농식품 지원, 소비 기반 확보로 식량안보에 기여

이러한 정책목표 달성에 가장 효과적인 방식은 ‘현물 지원’이라는 게 김 박사 생각이다. 그는 “현금의 경우 식품 구입 외 다른 용도로 사용할 수 있어 적절한 수준의 식품 섭취를 보장할 수 없기 때문”이라고 설명했다. 또 김 박사는 “농식품바우처로 구매할 수 있는 품목을 지정할 때는 국내산 농산물과 지원 대상 거주지 가까이에서 생산된 지역 농산물에 대해 고려하고, 가공식품 포함 여부는 신중하게 결정해야 한다”고 제언했다. 나아가 “식품을 나눠주는 데 그치지 말고 수혜자를 포함한 저소득층 대상 식생활 교육을 함께 실시해 저소득 가구가 균형 잡힌 식생활을 영위할 수 있게 지원해야 한다”고도 강조했다.

정부는 이미 2017년 ‘지속가능한 농식품 산업기반 조성과 고품질 먹거리 공급을 위한 농식품바우처 시범사업’을 100대 국정과제로 지정했다. 이후 2018년 2월 타당성 연구가 진행됐다. 같은 해 6월부터 2019년 3월까지 강원 춘천시와 전북 완주군에서 농식품바우처 사업효과를 검증하는 실증연구도 이뤄졌다. 지난해와 올해 전국 여러 지방자치단체에서 시범사업을 하며 농식품바우처의 효과도 확인했다. 특히 눈에 띄는 게 신선식품 관련 지출 비중 상승이다. 한국농촌경제연구원 분석에 따르면 농식품바우처를 받은 가구의 식품비 지출에서 채소 구매가 차지하는 비중은 지원 전보다 7.08%포인트 늘었다. 과일(4.98%포인트), 우유(3.50%포인트) 비중도 증가했다. 반면 가공식품이 차지하는 비중은 55%에서 38%대로 감소했다. 김 박사는 “농식품바우처를 통해 대상자 식생활이 신선식품 중심으로 바뀌는 효과가 나타난 것”이라고 분석했다.

관련 연구에서는 농식품바우처를 이용한 소비자의 경우 국내산 및 지역산 농산물에 대한 관심이 높아지는 것도 입증됐다. 김 박사는 “안정적인 수요 기반을 만드는 건 굉장히 효과적인 농업지원 전략일 수 있다”며 “이 관점에서도 농식품바우처의 효용이 입증된다”고 밝혔다.

그렇다면 이제 농식품바우처 지원 대상과 지원 금액 결정 문제가 남는다. 김 박사는 “각종 통계를 보면 ‘중위소득 50% 이하’ 가구는 영양상태 및 식품비 지출 상황이 거의 비슷하다”며 “이들 전체에게 농식품바우처를 지원하는 게 바람직하다”고 제안했다. 이 경우 지원 대상은 약 200만 가구가 된다. 지원 금액은 미 농무부가 취약계층에게 영양 균형이 잡힌 식사를 제공할 경우 필요한 금액을 산출하고자 개발한 ‘건강식사 구성 방식’을 기초로 계산할 경우 인당 월 6만 원 수준이다. 김 박사는 “경제적으로 어려운 사람 누구에게나 최소한의 식생활은 보장하겠다는 기본 목표를 갖고 농식품바우처 지원 사업을 추진하면 좋겠다”고 밝혔다.

김 박사는 농식품바우처 지원 사업이 본격화하면 취약계층 식생활 개선 및 건강 기대수명 연장으로 인한 삶의 질 향상을 기본으로 다양한 파급효과가 발생할 것이라고 전망했다. 특히 국내 농업에 미치는 영향이 클 것이라고 분석하며 “농업은 식량 안보와 직결된다는 점에서 매우 중요하다”고 강조했다.

“코로나19 이후 세계 각국에서 식량을 무기화하는 경향이 나타난다. 식량 안보의 중요성이 더욱 커지는 상황이다. 농업 분야에서 안정적 생산 및 소비 기반을 갖는 건 국가 안보 차원에서 의미가 크다. 농식품바우처 지원 사업은 농식품 수요 기반을 확대하고 국내산·지역산 농산물에 대한 소비자 인식을 제고하는 긍정적 효과를 발휘할 것이다.”

김 박사의 말이다.

식품 지원 효과 높이는 맞춤형 식생활 교육

최슬기 한국보건사회연구원 박사는 ‘취약계층 먹거리 접근성 확대를 위한 정책 토론회’에서 식품 지원 대상자의 식생활 역량을 강화하는 교육 필요성을 강조했다. [지호영 기자]

이어서 최슬기 한국보건사회연구원 박사가 ‘주요국 식품지원 제도 기반 식생활교육 사례’를 주제로 한 발표에 나섰다. 최 박사는 “영양 취약계층과 저소득층의 영양 향상, 건강 증진을 목표로 식품을 지원하는 건 매우 의미 있는 일”이라며 “하지만 관련 제도를 만드는 것만으로 즉시 정책목표가 달성되지는 않는다”라고 지적했다.

최 박사에 따르면 건강한 식생활을 방해하는 요소는 매우 다양하다. △과일·채소 등 건강한 식재료의 높은 가격 △식품 구매 및 조리에 투여할 시간 부족 △식품 조리 및 저장 공간 부족 △식품 구매·처리·조리 등에 대한 지식 부족 △건강한 식생활에 대한 관심 및 동기 부족 등 여러 요인이 영향을 미친다.

관련 연구에서도 이런 실태가 잘 드러난다. 최 박사는 “다른 반찬 해 먹기 귀찮아 김치만 꺼내놓고 밥을 먹는다” “바쁘니까 간단히 조리할 수 있는 냉동식품 위주로 상을 차린다” “아이가 직접 할 수 있는 게 라면 끓이는 정도라 늘 라면을 먹는다” 같은 조사 대상자 발언을 소개하며 “한정된 예산으로 건강한 재료를 구매·조리·섭취·보관하려면 건강한 식생활에 대한 지식이 필요하다”고 강조했다. 이를 위해 관련 교육을 폭넓게 제공해야 한다는 게 최 박사 생각이다. 그는 이 대목에서 미국의 SNAP-Ed 프로그램을 소개했다.

최 박사에 따르면 SNAP-Ed의 목표는 “SNAP 참여자가 건강한 식품을 선택하고 식생활 지침에 따른 활기찬 생활을 수행할 수 있는 역량을 강화하는 것”이다. 교육 대상은 SNAP 참여자를 비롯한 저소득층, 교육 방식은 다양하다. SNAP 참여자가 이용하는 상점에 건강한 식품 조리법을 담은 자료를 비치하거나, 전문가가 SNAP 참여자와 함께 장을 보면서 “이런 제품을 사세요”라고 구체적으로 알려주기도 한다. 최 박사는 “관련 연구를 보면 SNAP-Ed를 통해 교육 대상자의 식품 안정성이 커지고, 영양 위험이 감소하며, 식생활 태도·자기효능감·식품관리 능력 등이 향상되는 효과가 나타나고 있다”고 밝혔다.

미국이 임신부와 산후 및 모유수유 여성, 유아 및 5세 미만 어린이를 대상으로 운영하는 식품지원 제도 WIC 또한 자체 교육 프로그램을 갖고 있다. WIC는 지원 대상자에게 철분강화 시리얼, 채소와 과일, 비타민C가 풍부한 과채주스, 달걀, 우유, 치즈, 요구르트, 두유, 두부 등 선별된 품목만 지원한다. 주류, 담배, 영양제 등 일부를 제외하면 모든 식품을 폭넓게 구매할 수 있는 SNAP과 이 지점에서 구별된다. 대상자 특성에 맞게 임신 기간, 수유 기간, 아이에게 이유식을 제공하는 기간 등에 맞춰 식생활을 어떻게 관리할지에 대해 구체적으로 교육하고, WIC가 제공하는 식재료를 적절하게 사용해 영양 관련 문제 발생을 미리 방지하는 데도 주안점을 둔다. 최 박사는 “WIC 참여자 대상 조사 결과 출생아 체중이 늘고, 영아 사망률이 감소하는 등 긍정적 효과가 확인됐다. 특히 흑인 참여자의 영아 사망률이 더 크게 감소해 인종 간 건강 불평등 개선에 기여하는 것으로 나타났다”고 밝혔다.

최 박사가 이러한 외국 사례를 소개한 이유는 “식품지원과 식생활 관리 역량 강화 교육은 동시에 진행돼야 한다”고 강조하기 위해서다. 그는 “건강한 식생활을 방해하는 요인은 사람마다 다른 만큼, 개인별 특성을 고려한 맞춤형 교육이 필요하다”고 밝혔다. 환경개선도 병행해야 한다고 제언했다. 건강한 식생활에 대한 지식을 갖고 있어도 조리할 공간이 없으면 좋은 음식을 해 먹을 수 없기 때문이다. 집 근처에 건강한 식품을 구매할 상점이 없어 균형 잡힌 식생활을 포기하게 될 수도 있다. 최 박사는 “식품 지원과 더불어 이런 환경적 장애를 개선하려는 정책적 노력도 해야 한다”고 강조했다.

“농식품바우처 시범사업 참여자, 지원 계속되길 원한다”

정은래 경남 거제시 푸드플랜팀장이 7월 7일 열린 ‘취약계층 먹거리 접근성 확대를 위한 정책 토론회’에서 ‘농식품바우처 지원 시범사업’ 경험을 소개하고 있다. [지호영 기자]

마지막으로 연단에 선 정은래 경남 거제시 푸드플랜팀장은 ‘농식품바우처 시범사업 추진 사례’를 소개했다. 거제시는 ‘농식품바우처 시범사업’ 대상으로 선정돼 1월부터 해당 사업을 진행하고 있다. 거제시에 사는 ‘중위소득 50% 이하’ 가구를 대상으로 신청을 받아 농식품바우처 전용 카드를 발급해 주는 방식이다. 이 카드로는 18개 면·동에 있는 23개 농축협 하나로마트 등에서 국내산 신선채소, 과일, 우유, 달걀 등을 구매할 수 있다. 정 팀장은 “참여자 만족도가 매우 높다”며 “바우처가 카드 형식으로 돼 있어 사용이 편리하고 지역 경제에 도움이 된다는 의견이 많다”고 밝혔다. 자체 설문조사 결과 응답자의 92%가 농식품바우처 제도를 긍정적으로 평가했다고 한다. 특히 올 초 대파와 달걀 등 가격이 급등했을 때 “농식품바우처가 있어 든든하다”며 고마움을 표시하는 참여자가 많았다는 후문이다. 정 팀장은 “초기에는 ‘농식품바우처로 왜 라면은 살 수 없느냐. 라면도 밀로 만든 것 아니냐’ 같은 불만을 제기하는 분도 있었다”며 “그분께 ‘이 프로그램 운영 목표는 농식품 판매가 아니라 영양 공급’이라고 설명드리자 바로 이해하고 ‘고맙다’며 돌아가셨다”고 전하기도 했다. 정 팀장은 “농식품바우처 사업이 좀 더 확대되고 지속적으로 운영되기를 기대한다”며 발표를 마무리했다.

#농식품바우처 #SNAP #WIC #식생활교육 #신동아