하승수 “21대 총선, 민주당 승리 아닌 통합당 패배”

• 유권자, 대안 없는 반대 세력 심판

• 승자독식 소선거구제 문제점 또다시 노출

• 선거 과정에서 드러난 비민주적 의사소통 구조

• 위성정당 설립 주도한 민주당 ‘비선 그룹’ 반성해야

• 21대 국회 앞에 놓인 선거제 개혁 및 개헌 과제

[홍중식 기자]

“더불어민주당(민주당)의 승리라기보다 미래통합당(통합당)의 패배다.” 

하승수(52) 전 비례민주주의연대 공동대표는 21대 총선 결과를 이렇게 평했다. 

“그동안 통합당이 정치개혁, 검찰개혁에 반대하고 ‘신종 코로나바이러스 감염증(코로나19)’까지 정쟁 소재로 삼으면서 유권자 눈에 대안 없는 반대 세력으로 비친 게 아닌가 싶다. 그게 수도권 민심에 영향을 미쳤다고 본다.” 

하 전 대표는 1996년 참여연대 활동을 시작으로 줄곧 시민사회계에 몸담아온 인사다. 변호사이자 공인회계사로, 참여연대 협동사무처장, 투명사회를 위한 정보공개센터 소장, 녹색당 공동위원장 등을 지냈다. 시민단체 ‘세금도둑잡아라’ 공동대표를 맡아 공공기관의 세금 낭비 사례를 집요하게 추적하기도 했다. 

2010년대 중반부터는 선거제도 개혁에 힘을 쏟았다. 21대 총선을 앞두고 정치권을 뜨겁게 달군 ‘연동형 비례대표제’ 도입에 앞장섰다. 다당제 확립, 지역주의 타파 등을 목표로 삼았다. 이 관점에서 총선 결과를 보면 어떨까. 하 전 대표는 “그저 안타까울 뿐”이라고 했다.

승자독식의 폐해

지난해 12월 국회를 통과한 ‘공직선거법(선거법) 일부개정법률안’에는 개정 취지가 이렇게 기록돼 있다. “국회 의석 배분에 있어 국민 의사 왜곡을 최소함과 동시에 지역주의를 개선하며 다양한 정책과 이념에 기반한 정당의 의회 진출을 촉진하려는 것이다.” 

그 바탕에는 기존 선거제도에 대한 다음과 같은 문제의식이 있었다. “대량의 사표(死票)를 발생시키고, 정당득표율과 의석점유율 사이 불일치가 큰 폭으로 나타난다. 또 지역별로 지배적인 정당이 그 지역 의석 대부분을 독점하는 현상이 지속되는 등 지역주의 정당체제 극복에 장애가 된다.” 

바로 이 문제가 이번 총선에서도 고스란히 드러났다. 먼저 ‘정당득표율과 의석점유율 사이 불일치’를 보자. 21대 총선 지역구 투표에서 민주당 득표율은 49.9%다. 통합당이 41.5%를 차지했다. 양당 격차는 8.4%포인트다. 반면 의석수는 민주당 163석, 통합당 84석으로 더블 스코어 수준이다. 하 전 대표는 그 배경에 ‘승자 독식 소선거구제’가 있다고 지적했다. 

“결과를 놓고 보면 ‘민주당 압승’이 맞다. 그러나 상당수 지역구에서 근소한 차이로 당락이 갈렸다. 그 결과 막대한 사표가 생겼다.” 

2016년 20대 총선 때로 돌아가 보자. 당시 민주당은 정당득표율 25.5%로 의석 비율 41%(123석)를 가져갔다. 반면 새누리당(현 통합당)은 33.5% 지지를 받고도 122석을 얻는 데 그쳤다. 득표율이 26.7%였던 국민의당 의석수는 38석에 불과했다. 선거 결과가 민심을 제대로 반영하지 못한다는 비판이 쏟아진 이유다. 

특정 정당의 지역 ‘싹쓸이’도 선거 때마다 되풀이되는 문제다. 이번 총선에서 호남은 민주당, 영남은 통합당이 석권했다. 그러나 해당 지역에서도 20~30% 이상 지지율을 기록한 낙선자가 적잖았다. 하 전 대표는 “2018년 지방선거 때 민주당은 부산·울산 지역에서 50%대 득표율로 의석의 80~90%를 가져갔다. 통합당은 그때도 손해를 봤다. 선거에서 이런 결과가 계속 나오는데 왜 통합당이 선거제도 개혁에 반대했는지 이해하기 어렵다”고 비판했다. “이번 총선에서 정당 득표율을 토대로 의석수를 배분하는 연동형 비례대표제가 제대로 도입됐다면 분명 지금과는 다른 결과가 나왔을 것”이라는 게 하 전 대표 의견이다.

거대 양당 의석 점유율 94.3%

2018년 12월 27일 이정미 당시 정의당 대표와 정동영 민주평화당 대표, 손학규 바른미래당 대표(앞줄 왼쪽부터) 등 야3당 대표와 당직자들이 서울 여의도 국회에서 연동형 비례대표제 도입을 촉구하고 있다. [뉴스1]

정치권에서 민심을 좀 더 제대로 반영할 수 있는 방향으로 선거제도를 개혁해야 한다는 논의가 시작된 지는 오래됐다. 중앙선거관리위원회(선관위)가 2015년 2월 국회에 독일식 연동형 비례대표제에 근간을 둔 ‘정치관계법 개정 의견’을 제출했고, 하 전 대표는 2016년 비례민주주의연대를 만들어 관련 연구 및 입법 촉구 운동을 펼쳤다. 2018년 12월 민주당, 자유한국당(현 통합당), 바른미래당 등 당시 주요 5당 원내대표가 “연동형 비례대표제 도입을 위한 구체적인 방안을 적극 검토한다”는 데 합의하기도 했다. 

그러나 자유한국당이 반대 의견으로 돌아서고 나머지 정당도 이해득실에 따라 공방을 벌이며 협상이 진통을 겪었다. 의원들이 패스트트랙 처리를 놓고 물리적 충돌까지 벌인 끝에 국회를 통과한 현행 선거법은 당초 취지에서 상당 부분 후퇴한 내용을 담고 있다. 전체 의석 300석 가운데 253석이 지역구 당선인 몫이다. 비례 47석 가운데서도 30석에만 연동률을 적용하기로 했다. 하 전 대표는 이것을 “‘준(準)연동형 비례대표제’라고 부르기도 멋한, 사실상 ‘준준연동형 비례대표제’”라고 평했다. 

“그래도 개정 선거법이 시행되면 우리 정치 환경이 조금은 개선될 거라고 여겼다. 연동형 비례대표제를 통해 군소 정당의 원내 진출이 늘어나면 극단적인 진영 논리가 사라지고 대화와 토론, 타협, 협치가 강조되는 새로운 정치 문화가 형성될 것으로 기대했다. 그런데 거대 양당이 상상을 초월하는 행태를 벌여서 그만….” 

하 전 대표는 잠시 허탈한 듯 웃음 짓더니 고개를 절레절레 저으며 이야기를 이어갔다. “민주당과 통합당이 21대 총선을 앞두고 각각 비례대표용 위성정당을 만들 줄은 꿈에도 생각 못 했다”는 것이다. “그 결과 진영 논리가 강화되고 민심 왜곡은 더욱 심각해졌다”는 말끝에 긴 한숨이 따라왔다. 

이번 총선에서 민주당과 손잡은 더불어시민당은 비례의석 17석을 얻었다. 통합당 파트너 미래한국당은 19석을 차지했다. 네 당 의석수를 합치면 283석으로 전체의 94.3%에 이른다. 위성정당이 모당(母黨)과 사실상 한 몸인 점을 감안하면 거대 양당이 국회를 장악했다고 할 수 있다. 하 전 대표는 “정의당은 21대 총선에서 정당득표율 9.6%를 얻고도 원내 6석(2%)을 확보하는 데 그쳤다. 이런 걸 막자고 선거법을 개정한 건데 상황이 나아지기는커녕 오히려 악화했다”고 비판했다.

한국 정당의 비민주적 행태

3월 10일 하승수 당시 정치개혁연합(정개련) 집행위원장이 서울 종로구 정개련 사무실에서 선거연합정당 기조와 창당 일정 등에 대해 설명하고 있다. [뉴스1]

통합당은 선거법 개정 논의 당시 연동형 비례대표제 도입에 반대했고 “선거법을 일방적으로 고치면 위성정당을 만들 수 있다”고 경고도 했다. 그런데 이런 일이 생길 줄 몰랐다니, 말이 되나. 하 전 대표에게 물었다. 그는 “말은 그렇게 해도 법이 만들어지면 따를 거라고 봤다”고 반박했다. 

“공당이라면 ‘다음 선거에서 반드시 이겨 저 법을 고쳐놓겠다’고 결심하는 게 상식이다. 법의 허점을 찾아내 꼼수를 쓰는 건 정당민주주의에 대한 부정 아닌가. 연동형 비례대표제를 운영하는 세계 어느 나라에서도 이런 일이 발생한 적 없다.” 

그렇다면 통합당을 비판하던 민주당마저 뒤따라 위성정당을 만든 데 대해선 어떻게 생각할까. 하 전 대표는 또 한 번 “크게 잘못한 일”이라며 “정말 실망했다. 거대 양당이 둘 다 그런 일을 벌였다는 걸 믿기 힘들다. 한국 정당 수준이 우리 사회의 보편적 시민 의식이나 사회문화 수준에 훨씬 못 미친다는 걸 확인했다”고 했다. “이번 총선에서 국회 의석 확보를 통해 실리를 봤을지 몰라도 한국 정치를 우습게 만들고 결과적으로 후퇴시켰다는 점에 대해 양당이 책임을 통감해야 한다”는 게 하 전 대표 의견이다. 

그는 “통합당이 위성정당을 만든 상황에서 민주당이 어떻게 대응하느냐가 중요했다. 당시 위성정당을 만들지 않고도 통합당에 맞설 방법이 얼마든지 있었다”고도 지적했다. 하 전 대표가 말한 ‘대안’은 선거연합이다. 21대 총선을 앞두고 그와 한완상 전 부총리 등 시민사회 인사들은 플랫폼 정당 정치개혁연합(정개련)을 만들었다. 하 전 대표는 정개련에 민주당, 정의당, 녹색당 등을 참여시켜 공동으로 비례선거를 치르는 방안을 모색했다. 이것이 위성정당 논란을 피하면서 통합당의 ‘미래한국당 꼼수’를 돌파할 방법이라고 여겼다. 그는 “평소 독자적으로 활동하던 정당이 선거 시기에만 연합해 같이 후보를 내고, 선거 후 다시 독자적으로 활동하는 모델은 정치 선진국에서 쉽게 찾아볼 수 있다. 위성정당과 전혀 다르다”고 밝혔다. 

하 전 대표는 이런 아이디어를 담은 공식 제안서를 2월 28일 민주당 대표 비서실에 보냈다. 이후 정개련 집행위원장으로서 민주당 당직자와 실무 협상도 진행했다고 밝혔다. 연합정당 당명을 논의할 만큼 이야기가 상당히 진전됐다고 한다. 그런데 3월 13일 양정철 민주연구원장이 불쑥 전화를 걸어와 “내가 협상 전권을 위임받았다”고 한 뒤 상황이 급변했다. 

“양 원장은 ‘시간이 없다’며 우리와의 논의를 일방적으로 중단했다. 이후 친문, 친조국 색채가 강한 인사가 중심이 돼 ‘더불어시민당’을 만들었다. 동시에 일부 언론을 중심으로 정개련에 대한 흑색선전이 퍼지기 시작했다. 정개련이 민주당과 선거연합 협상을 하며 ‘공천 지분’ 등을 요구했다는 것이다. 전혀 사실이 아니다. 그런데 정체도 확인할 수 없는 ‘민주당 관계자’ 발언으로 이런 내용이 보도됐다. 그전까지 정개련과 공식적으로 대화해 온 민주당 인사들은 왜 일이 이렇게 진행되는지 모르겠다고 했다. 민주당 최고위원조차 아무것도 모르는 상태에서, 그렇게 연합정당 구상이 무산되고 말았다.” 

하 전 대표 얘기다. 그는 “돌아보면 이 모든 게 하나의 정치공작처럼 진행됐다. 그 결과 정책, 조직, 선거캠페인 전략 등을 다 민주당 마음대로 할 수 있는 위성정당이 생겨났다”고 비판했다. 하 전 대표는 3월 19일 개인 소셜네트크서비스(SNS)에 양 전 원장 실명을 거론하며 “연합정당이라는 중요한 기획을 말아먹었다. 적폐 중에 적폐다. 이런 사람이 집권여당 실세 노릇을 하고 있으니 엉망인 것”이라고 썼다.

국고보조금 ‘도둑질’

정개련은 3월 24일 “또 하나의 위성정당을 만드는 길을 선택한 민주당에 깊은 유감을 표한다”는 내용의 발표문을 내고 해산했다. 이 사건은 하 전 대표에게 큰 상처로 남은 듯했다. 그는 “처음엔 화가 정말 많이 났다. 오랜 시간에 걸쳐 추진한 선거제도 개혁이 사실상 무효화된 걸 받아들이기 힘들었다”고 했다. “거대 정당의 비민주적 운영 방식에도 큰 충격을 받았다”고 덧붙였다. “정당은 국민 세금이 들어가는 공조직이다. 민주적 의사결정 구조를 확립하기 위한 제도적 장치가 필요하다는 생각이 들었다”는 것이다. 

선관위에 따르면 21대 총선을 앞두고 주요 정당은 막대한 액수의 선거보조금을 받았다. 민주당 120억3800만 원, 더불어시민당 24억4900만 원으로 두 당의 수령액을 합치면 144억8700만 원이다. 통합당(115억4900만 원)과 미래한국당(61억2300만 원)이 받은 선거보조금 합계는 176억7200만 원으로 민주당보다 오히려 많다. 의석수가 적은 당에 세금이 더 많이 지원된 것은 미래한국당의 교섭단체 구성 꼼수 때문이다. 

“현행 정치자금법은 소속 국회의원 수 20명 이상으로 원내교섭단체 지위를 획득한 정당에 특혜를 준다. 전체 보조금의 50%를 우선 배분하는 방식이다. 통합당이 이것을 노리고 미래한국당에 의원을 더 많이 넘겨줌으로써 돈을 챙겼다. 이게 다 국민 세금이다. 세계적으로 국고보조금 제도를 둔 나라가 많지만, 이런 일이 벌어졌다는 얘기는 들어본 적이 없다. 머리로 생각 정도는 해볼 수 있을지 몰라도, 실행까지 하다니. 정말 파렴치한 일이다.” 

이번 총선에서 거대 양당의 위성정당은 각각 20석에 육박하는 의석을 획득했다. 더불어시민당 3석, 미래한국당은 단 1석만 채우면 교섭단체를 구성할 수 있다. 이 때문에 일각에서는 두 당이 각각 교섭단체를 구성해 고위공직자범죄수사처(공수처) 구성 협상 등에서 유리한 위치를 차지하려 할 것이라는 전망이 나온다. 하 전 대표는 이에 대해 “말도 안 되는 일”이라며 “더는 정치를 희화화하지 말고 선거 과정에서 약속한 걸 지키라”고 주문했다. 

“통합당은 선거 후 미래한국당과 통합하기로 약속했다. 더불어시민당의 경우 민주당 출신은 복당하고 원외정당 출신은 각자 자기 정당으로 복귀시킨다고 했다. 최대한 빨리 그렇게 정리해 정상적인 정당 구조로 국회를 꾸려야 한다. 세금 낭비를 막기 위해서라도 정략적인 교섭단체 구성만은 막아야 한다”는 게 그의 의견이다. 하 전 대표는 “21대 국회의원들은 회기 내에 반드시 선거법을 개정해 다시는 이런 웃지 못할 일이 반복되지 않도록 해야 할 것”이라고도 강조했다.

또 한 번의 선거제도 개혁

2019년 1월 31일 시민단체 정치개혁공동행동 회원들이 서울 여의도 국회에서 선거제도 개혁을 요구하는 구호를 외치고 있다. [뉴스1]

그 역시 또 한 번 선거제도 개혁을 이뤄내고자 노력할 생각이다. 정개련 파동 후 모든 외부 활동을 중단한 하 전 대표는 “5~6월 출간을 목표로 선거제도에 대한 책을 쓰고 있다”고 밝혔다. 

“현재 관심사는 민심을 정확하게 반영하면서도 위성정당은 등장하지 못하게 하는 선거법을 만드는 것이다. 한국 현실에서 연동형 비례대표제를 제대로 운영하려면 어떻게 해야 할까. 당분간 칩거하며 이 고민의 답을 찾으려 한다. 선거법 개정은 21대 국회가 풀어야 할 가장 중요한 과제 가운데 하나다. 여러 문제가 노출된 현행 제도로 다음 총선을 치를 수는 없다. 그렇다면 과거로 돌아갈 것이냐, 아니면 정말 제대로 된 연동형 비례대표제를 만들어 미래로 나아갈 것이냐를 선택해야 한다. 나는 후자 쪽이다. 승자독식형 소선거구제의 폐해를 극복하지 않고는 우리 정치에 미래가 없다. 이번 총선으로 선거제도의 문제점을 모든 국민이 잘 알게 됐으니 이 기회에 진정한 선거제도 개혁이 이뤄질 수 있도록 노력하겠다.” 

하 전 대표는 마지막으로 21대 국회가 대화와 타협을 통해 실질적 성과를 내기를 기대했다. 

“여당이 압도적 과반의석을 확보했지만, 혼자 힘으로 모든 걸 추진하기는 어렵다. 우리 국회는 원내교섭단체 소속 의원 수 비율에 따라 상임위원장을 배분한다. 통합당이 협조하지 않으면 국회를 안정적으로 운영하기 어렵다. 무한갈등 국회를 피하려면 민주당의 정치력이 중요하다. 통합당 또한 개헌저지선을 확보한 만큼 ‘반대를 위한 반대’에서 벗어나 타협할 때는 타협하는 모습을 보여야 한다. 특히 선거제도 개혁이나 개헌 같은 국가적 과제를 논의할 때 어떤 태도를 보이는지 국민이 지켜볼 것이다.”