“진보의 핵심 가치가 복지입니다. 복지를 위해 5년 내내 노력했습니다.”

노무현 대통령이 올 초 청와대 신년 인사회에서 한 말이다. 후일 어떤 평가가 내려지건 역사의 무대에서 퇴장하는 대통령의 이 말은 나름 ‘이유 있는 항변’으로 들린다. 그러나 한때 청와대에서 한솥밥을 먹은 고위 인사는 일간지 인터뷰에서 정반대의 말을 쏟아냈다.

“참여정부는 분배에 집중하지 못했다.”

발언의 주인공은 이정우 전 청와대 정책실장. 참여정부 정책결정 과정의 최고 위치에 있던 두 사람의 상반된 말은 참여정부 사회복지 정책의 명암을 그대로 보여준다.

복지예산 확대의 명암



참여정부가 역대 어느 정부보다 사회복지를 확대한 정권이라는 데는 의문의 여지가 없다. 문제는 국민의 복지 체감 효과가 크지 않았다는 점이다. 참여정부의 복지정책은 소득분배 악화, 저출산·고령화 등 사회 문제가 확산되는 속도와 강도를 따라잡지 못했다. 여기에 주택과 교육 등 가계지출의 대부분을 차지하는 핵심적인 민생 문제가 악화되면서 그나마 확대된 사회복지 부문의 성과마저 평가절하당하는 형편이다.

복지정책의 핵심 기능 중 하나는 소득분배 개선이다. 따라서 복지정책이 소득분배 개선에 어떤 효과를 미쳤는지는 매우 중요한 평가척도가 된다. 먼저 참여정부가 자랑하는 복지예산의 확대를 보자. 참여정부의 공식자료에 의하면 2002년 전체 정부 예산 중 22.6%를 차지한 경제관련 예산이 2006년에는 18.4%로 감소한 반면 사회복지 예산은 19.9%에서 27.9%로 수직 팽창했다(정책기획위원회, ‘미래를 향한 도전: 참여정부 국정리포트’). 이 지표를 그대로 인정하면 참여정부는 건국 이래 복지예산이 경제 및 국방예산 비중을 압도적으로 추월한 최초의 정부이며, 한국은 박정희식 ‘개발국가’를 벗어나 근대적인 ‘복지국가’로 이행했다는 역사적 의미를 부여할 수 있다.

하지만 이러한 주장은 과장된 것이다. 27.9%라는 수치에는 국제적으로 복지비 지출로 분류되지 않는 국민주택기금의 대출금이 들어가 있기 때문이다. 이 대출금은 6조7000억원으로 보건복지부의 2006년 예산 약 9조원과 맞먹는 규모이기 때문에 이 돈이 포함된 복지예산 27.9%는 실제보다 엄청나게 부풀려진 수치다.

물론 이 기금을 제외하더라도 참여정부의 복지예산이 역대 어느 정권에서보다 늘어난 것만은 사실이다. 연금, 의료보험 등의 자연증가분은 차치하고 기초생활보장, 사회서비스, 여성 및 보육 관련 예산이 대폭 늘어났다. 또 올해부터 약 2조원 이상의 지출이 예상되는 ‘기초노령연금’을 참여정부의 성과로 본다면 복지비 증가폭은 상당한 수준에 달한다.

그렇다면 늘어난 복지예산을 빈곤 감소나 소득분배 개선을 위해 어떻게 사용했을까. 참여정부의 보고서에 따르면 2002년 5.2%이던 도시가구의 절대빈곤율은 2003년 6.2%로 높아진 이후 2006년에는 5.7%로 하락하는 추세다. 즉, 참여정부 후반기에 들어와 분배구조가 개선되는 양상을 보이고 있다는 주장이다.