‘쌀 비준’ 이후 농촌, 어떻게 할 것인가

• 농가 소득 ‘2900만원’ 도시근로자 소득 ‘3736만원’, 격차 계속 벌어져
• 엘리트 농가만 육성하면 90만명 농촌 떠나야
• 정부, 쌀 비준안 혼란 속 수매제도까지 바꿔 위기 조장
• 미국, EU, 캐나다 등 각종 명목으로 농가 보조금 지급

한국 정부는 1993년 우루과이 라운드(UR)가 타결된 이후 10년 동안 42조원을 농촌에 투입했다. 게다가 노무현 정부는 향후 10년 동안 무려 119조원을 농촌에 쏟아붓겠다고 발표했다. 그런데도 농민은 왜 연일 시위에 나서는 것일까. 정부는 가격이 떨어지더라도 ‘쌀 소득 보전 직불제’를 통해 농가 소득을 보상하겠다고 했는데, 왜 농민은 그토록 격렬하게 반대하는 것일까. 왜 농민은 늘 못살겠다고 아우성인가.

UR 이후, 잃어버린 10년

이는 우선 정부를 포함한 우리 사회가 농업·농촌·농민 문제의 본질을 이해하지 못해 벌어지는 갈등이다. 농촌 정책 또한 농민의 삶과 괴리가 심각하다. 정부는 농촌도 개방과 경쟁을 받아들여야 한다며 세계무역기구(WTO)가 주창하는 신자유주의 기조를 그대로 농촌에 적용하려 하지만, 농민은 이를 받아들일 수 없는 형편이다. 농촌만의 특수한 성격이 있고, 다양한 기능을 하고 있다는 점을 정부와 사회가 인정할 것을 요구한다.

농촌은 과거 경제개발 과정에서 도시(독점자본)에 필요한 노동력을 제공하는 곳이었다. 농민은 값싼 노동력을 유지하기 위한 수탈의 대상이었으며, 농업은 물가안정을 위한 경제성장의 디딤돌로 인식됐다. 그렇게 40여 년을 보낸 농촌은 이제 해체 직전에 놓였고, 농민은 경쟁력 없는 집단으로 매도되고 있다. 농업은 신자유주의적 경제논리에 따라 열위의 산업으로 폄하되고 있다. 농민 주체의 농업발전과 농촌개발을 위한 독자적 농정(農政)도 없다.

WTO 체제에서도 선진국은 다양한 형태의 보조금과 투자로 농업과 농촌을 유지하고 있다. 그러나 그만한 재정능력도 없고, 의지도 없는 대부분 후진국의 농업과 농촌은 해체될 위기에 직면했다. 이는 국가 공동체의 위기로 연결되고, 식량안보는 물론 식량주권마저 선진국에 빼앗길지 모르는 처지에 놓이게 한다. 농촌 해체로 인한 국토 환경의 황폐화는 또 어떤가. 결국 지속가능한 국가 발전을 가로막는 요인으로 작용할 것이다.



농가 경제, 파탄 직전

미래가 이처럼 암담한데도 우리 사회는 절박해 보이지 않는다. 무엇보다 이것이 농민을 서글프게 한다. 사람이 떠나 농촌이 텅 비어가는데도 문제의식은 여전히 미약하다. 농촌의 인구 과소화 현상은 이미 심각한 상황이다. 인구 2000명 미만의 읍면이 1985년 9개, 1995년 97개였는데, 2005년엔 333개였고 2010년에는 470개로 늘어날 전망이다. 인구 1000명 미만의 읍면은 1985년 2개, 1995년 10개, 2005년 46개에 불과했으나 2010년에는 109개로 늘어난다. 농촌이라는 지역 공동체가 급속도로 붕괴하고 있는 것이다.

이뿐만 아니라 급속한 노령화로 농가 경영주 중 60세 이상이 60%에 이른다는 점도 큰 문제다. 농업에 종사하려는 후계자가 없다. 앞으로 누가 농촌에 들어가 농사를 지을 것인가에 대해 우리 사회는 전혀 문제의식을 갖고 있지 않다. 정부는 돈 몇푼 집어넣으면 할 것 다했다고 주장하는 꼴이다.

정부는 UR 이후 10년을 ‘잃어버린 10년’이라고 표현한다. 그동안 ‘경쟁력’을 기르지 못했다는 자책이 들어 있는 표현이다. 이 주장에 따르면 쌀 수매가격을 떨어뜨려 가격을 낮춰야만 가격경쟁력이 생길 텐데 수매가격을 오히려 높여온 것이 문제라는 것이다. 이를 근거로 정부는 국회를 비난한다. 국회가 농민 눈치 보느라 수매가격을 낮추지 않아 경쟁력을 높이는 데 실패했다는 얘기다. 국회의원은 당연히 선거권자인 농민을 의식할 수밖에 없는데도 정부는 모든 책임을 국회에 전가한다.

책임은 국회가 아니라 정부가 져야 한다. 정책의 실패 때문이다. 쌀값을 떨어뜨려 가격경쟁력을 높인다는 것은 일견 타당해 보이지만 위험한 발상이다. 국내 쌀 가격이 중국 쌀 가격보다 500∼600%나 높은데, 도대체 가격을 얼마나 떨어뜨려야 경쟁할 수 있겠는가. 더군다나 도하개발어젠더(DDA) 협상 결과에 따라 400% 이상의 고율 관세를 기대하기 어려운 상황에서 가격경쟁력을 갖는 것은 애시 당초 불가능한 얘기다. 발상부터가 잘못됐다. 생산비와 물가는 지속적으로 오를 것이 뻔한데 가격을 내리라고 하면 경쟁력 제고는커녕 농사를 포기할 수밖에 없다.

‘잃어버린 10년’은 수매가격을 낮춰 쌀값을 떨어뜨리지 못해 발생한 것이 아니다. 정부가 영농규모를 확대해 전업농화를 유도한답시고 쏟아부은 돈, 가격경쟁력 제고라는 미명하에 투입한 돈 대부분이 부채로 남았고, 이것이 농가 경제를 파탄 일보 직전으로 빠뜨렸다. 잃어버린 10년의 원인은 바로 이것이다.

농가 소득의 추이를 살펴보자. 우루과이 라운드 협상이 타결된 1994년 농가 평균소득은 2032만원, 부채는 789만원, 부채비율은 38.8%였다. 10년이 지난 2004년에 농가 소득은 2900만원으로 10년 전보다 868만원 증가했다. 그러나 농가 부채는 약 1900만원이 늘어난 2689만원이다. 부채비율은 92.7%. 10년 동안 농가 소득이 900만원 증가했다지만, 물가상승률을 감안하면 실질소득은 10년 전과 비교해 절반으로 줄어든 것이다.

농가 소득과 도시근로자 소득을 비교해 보자. 1994년 농가 소득(2032만원)은 도시근로자 소득(2042만원)과 비슷했다. 그러나 2004년에는 농가 소득(2900만원)이 도시근로자 소득(3736만원)의 77.6%수준으로 떨어졌다. 도시와 농촌 가구의 소득격차는 점점 벌어지고 있다. 특히 경영주가 젊고 규모가 큰 농가일수록 부채 규모가 크다는 데 문제의 심각성이 있다.

논 30만ha와 90만 농가는 어디로?

농가의 전체 부채액은 30조원. 이 중 20조원은 정책자금이 부채로 남은 것이고 10조원은 고리채인 상호신용자금 부채다. 정책자금 부채는 정부가 이자율을 3%에서 더 낮춘다든지, 상환기일을 연장하는 등의 방법으로 대응책을 마련하고 있다. 그러나 상호신용자금 부채는 별다른 대책이 없을 뿐만 아니라 6조원의 악성부채는 농민의 목을 죄고 있다.

이 같은 상황을 타개하기 위해 정부는 2004년부터 2013년까지 10년 동안 119조원을 농업과 농촌에 투자할 것이며, 우선 2008년까지 50조5140억원을 투자하고 빌려주겠다고 발표했다. 이 같은 투·융자 지원을 통해 농가의 대규모화를 유도, 2013년엔 평균 6㏊를 경작하는 쌀 전업농이 전체 쌀 생산의 50%를 맡도록 하겠다는 계산이다. 그 결과 농가 1인당 소득이 도시민보다 5% 정도 많아지도록 한다는 것이 정부의 목표다.

이러한 정부의 중장기 농정방향을 보면 규모화에 의한 경쟁력 제고를 정책 기조로 삼고 있음을 알 수 있다. 가격하락으로 인한 소득의 감소는 소득 안전망 장치를 통해 보전하겠다고 한다. 시장기능의 확대를 통해 경쟁에서 뒤지는 중소규모 농가나 농민은 퇴출을 유도한다는 것이 정부의 대책이다.

그러나 이 같은 정부의 투·융자 계획과 정책 방향에서는 몇 가지 심각한 문제점이 발견된다. 먼저 이 정도의 투·융자액이 과연 획기적인 것인가 하는 점이다. 현재 농림부 예산만 하더라도 연간 약 8조5000억원에 이르는데, 앞으로 10년 동안 연간 예산이 현 수준에서 동결된다 해도 약 85조원이다. 거기에다 각종 기금만 하더라도 10년이면 70조원대에 달한다. 그렇다면 예산과 기금을 합쳐 155조원에 이르는데 정부가 투자한다는 119조원은 그렇게 대단한 것이라고 할 수 없다. 그런데도 대부분 국민은 그 액수가 엄청난 것으로 인식한다.

이뿐만이 아니다. 허구한 날 농업부문에 돈을 퍼붓기만 한다는 그릇된 인식을 갖게 할 수도 있다.

과거 10년의 경험에서 확인한 실패를 반복할 위험도 있다. 농업의 규모화와 전업농 정책을 앞으로 10년 더 시행하면 한국 농업과 농촌의 규모는 머지않아 절반으로 줄 수 있다.

예컨대 6ha 이상 경작하는 대농(大農) 7만호를 육성하겠다는 정책을 10년 내 실현할 수 있는지 의문이고, 설사 실현되어도 거기에 해당되지 않는 논 30만ha와 90만 농가는 어떻게 할 것인가. 이들에 대한 대책이 소홀하다.

정부가 쌀 농업을 포기하거나 절반만 하겠다는 의도를 갖고 있는 것이 아닌지 의구심이 든다. 결국 대농과 엘리트 농업인만 농업에 종사하게 하고 이들만 지원 육성하겠다는 것인데, 이래서는 한국 농업과 농촌은 해체될 것이 뻔하다.

2005년은 농촌에 일대 혼란이 일어난 시기였다. 4명의 농민이 목숨을 끊었다. 누가 책임져야 하는지는 명확하다. 정부다. 2004년은 쌀 재협상이 진행됐고, 2005년은 쌀 재협상 결과에 대한 사회적 논란이 노정된 한 해였다. 국회에서의 비준 논란도 불 보듯 자명했다. 사회 전체가 혼란의 와중에 있을 수밖에 없을 것이라는 예측은 삼척동자도 할 수 있었다.

그런데도 정부는 수십년 동안 지속한 수매제도를 2005년 중단했다. 모르면 용감해질 수 있다고 했던가. 쌀 비준과 관련한 사회적 갈등을 풀어내기도 여간 힘들지 않았을 텐데, 수매제도마저 바꿔 혼란을 더욱 부채질했다.

물론 지금까지 실시하던 약정 수매제도는 UR 협상 이후 수매자금이 해마다 750억원씩 삭감되어 수매물량이 점차 줄어들 수밖에 없었다. 따라서 마냥 지속될 수 있는 제도가 아니라는 것은 모두 공감하는 사실이었다. 하지만 그 시기를 3∼5년 늦춰, DDA협상을 지켜보며 바꿔도 늦지 않은데, 굳이 2005년부터 제도를 바꿔야 할 이유는 없었다. 쌀 비준 문제와 함께 사회적 혼란과 갈등을 조장하는 우를 범하고 만 것이다.

농촌은 쌀 수입 비준 뒤 허탈감에 빠졌다. 사진은 전북 정읍의 한 들녘에서 생강을 수확하는 농민.

수매제도를 3∼5년 늦춘다고 문제가 해결되는 것은 아니다. 하지만 쌀 비준 문제부터 푼 뒤, 시간을 갖고 수매제도 개선을 준비했어야 했다. 쌀 유통 인프라 구축, 마케팅 기법 개발, 대국민 홍보, 학교급식 문제 해결 등 수매제도가 없어졌을 때 발생할 수 있는 문제를 해결할 대책을 적극적으로 수립하면서 동시에 농민의 불안감을 해소할 수 있도록 양정(糧政·농촌정책)을 연착륙시켰어야 했다.

현재의 사회적 갈등과 농민의 격렬한 저항, 국회의 고민 등 이 모든 갈등구조의 원인은 쌀 재협상과 관련된 비준 문제와 함께 양정의 용감한(?) 전환에서 발생했다. 쌀 비준문제와 동시에 추가 대책, 공공 비축제 시행에 따르는 매입물량, 매입방법, 매입가격, 지역별 품종별 차이문제, 쌀 소득 보전 직불제 시행과 관련된 목표가격 설정 문제 등 풀어야 할 과제가 한두 가지가 아니었다.

쌀 제외하면 식량자급률 2%

양정제도의 전환 시기를 잘못 선정해 갈등을 증폭시킨 것에 대한 정부의 책임 있는 행동을 촉구한다. 정책 입안자는 책임을 져야 하며, 농민의 불신과 저항을 겸허히 받아들여야 한다. 과거의 잘못된 의사결정을 지나간 일로 묻을 것이 아니라 솔직히 반성하고 인정할 때 미래가 있고 올바른 대안이 도출될 수 있다.

현존하는 WTO 체제를 부정할 수는 없다. 그러나 WTO 체제가 지닌 문제점이나 한계, 이중성이나 부도덕성은 정확히 인식해야 한다. 이제라도 WTO 체제가 추구하는 신자유주의를 농업과 농촌문제에 그대로 적용하는 나라는 거의 없다는 사실을 직시해야 한다. 농업과 농촌을 지키고 쌀을 살리기 위한 철학과 새로운 패러다임의 정립이 필요하며, 이를 바탕으로 농정이 수립되어야 한다.

이러한 농정철학을 바탕으로 식량안보와 식량주권의 역량을 강화하기 위해 식량자급목표를 제시해야 한다. 식량안보는 인류의 역사와 함께 시작됐으며 미래에도 변함없이 지켜져야 하는 것이다. 그 중요성이 때로는 희석되기도 하지만, 다시 중요해지는 순환성을 갖고 있다. 쌀 시장의 개방 여부와 상관없이 식량안보나 식량주권의 중요성은 변함없다. 농지를 최대한 보존해야 하는 이유다.

현재 우리나라의 식량자급률은 26%이며 그나마 쌀을 제외하면 2%도 안 된다. 더구나 주식인 쌀만 자급하고 조금 남을 뿐, 매년 약 10조원의 농산물을 수입하고 있다. 쌀마저 수입해 먹고 살아야 할 경우 우리 후손들은 해마다 쌀을 수입하는 데 수십조원을 써야 하는 상황이다. 아직도 쌀에서 얻는 소득이 농업소득의 절반을 차지하고 있고, 곡창지대의 경우 거의 쌀에서 소득을 얻고 있어 쌀은 농가의 소득을 지탱해주는 중요한 작물이다.

미국 쌀 농가 소득 50%가 보조금

이뿐만 아니라 쌀 농사는 ‘국토의 정원사’로서 아름다운 경관을 제공하고, 홍수를 조절하며, 공기를 정화한다. 토양의 유실을 방지해 수질을 정화하는 기능도 있다. 또한 쌀 농업이 존재함으로써 농촌이라는 지역공동체가 유지되고 있다. 우리의 전통과 문화가 숨쉴 공간을 제공한다. 국제사회에서도 이러한 기능을 농업과 농촌의 공익적 기능 또는 다원적 기능이라고 인정한다.

우리도 이를 적극적으로 받아들여야 한다. 이러한 인식과 철학을 바탕으로 농정이 추진돼야 지속가능한 쌀 농업과 농촌이 존재할 수 있다. 특히 정부는 이를 깊이 인식해야 한다. 말로만 할 것이 아니라 정책으로 보여줘야 한다.

쌀 농업과 농촌을 유지하고 발전시키기 위해 선진국형 농업과 농촌정책을 조속히 도입해야 한다. WTO 체제하에서는 농산물도 예외가 아니어서 자유무역을 통한 개방은 불가피하다. 시장기능을 강조할 수밖에 없고, 농민의 경쟁력 제고 노력은 필수임에 틀림없다.

그런데 여기서 중요한 것은 이른바 농산물 수출 선진국인 미국, EU, 캐나다, 호주 등 대부분의 나라가 각종 명목으로 엄청난 보조금을 지급하고 있다는 사실이다. WTO 체제하에서도 이것이 가능한 것이다. 가령 농업과 농촌의 다원적 기능을 명목으로 하는 허용대상 보조금(green box) 지급이 가능하며, 품목별 최소허용 보조금(de minimis) 지급도 가능하다. 농가소득이 급격하게 낮아졌을 때 지급하는 보조금 등 다양한 보조금이 있다.

예컨대 미국 쌀농가 소득의 50%가 각종 명목의 보조금에서 나오며, EU 농업예산의 약 80%가 보조금으로 이뤄져 있다. 캐나다도 농가소득 안정 프로그램을 시행하는 등 선진국 농업의 경쟁력과 농촌의 유지는 사실상 각종 명목의 보조금에 의해 이뤄진다. 그러나 제3세계국가나 개발도상국은 국가 재정이 빈약해 농업과 농촌에 투자하거나 지원할 수 없다. 우리는 이런 측면에 대해 너무 모르고 있다. 우리도 적극적으로 농가별 소득안정장치를 도입해야 한다.

악성부채 6조원이라도 털자

마지막으로 파산지경에 이른 농가경제를 긴급히 구해야 한다. 농가부채 문제를 공적자금을 투입해서라도 털고 가야 한다. IMF 구제금융 사태 이후 160조원의 막대한 공적자금이 기업과 금융기관에 투입됐다. 이 중 약 80조원은 회수되기 어려우며 이는 고스란히 국민의 부담으로 남았다.

그런데 농업부문에는 지금까지 공적자금이 한번도 투입된 적이 없다. 상호금융에 의한 고율의 악성부채 6조원이라도 털고 가야 한다. 파산하고 난 후에는 아무리 좋은 정책이 제시된다 해도 소용이 없기 때문이다.



정책결정 과정의 오류를 최소화하기 위한 장치를 시급히 마련해야 한다. 농민대표가 최종 의사결정에 참여할 수 있도록 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 그래야만 정부 단독으로 결정하면서 발생하는 오류를 최소화할 수 있고 농업과 농촌 현장의 목소리를 담아낼 수 있다. 그래야 농민도 책임 있는 행동을 할 수 있다. 따라서 이제 농정은 그야말로 정부와 농민이 참여하는 참여농정이 돼야 한다.