• 경제 저성장이 만병의 근원
• 급증하는 국가채무…GDP 대비 제한으로 ‘파국’ 막아야
• 전두환 정권의 세출 동결 성공사례 분석해야
• 장기적 관점에서 재정-복지정책 연구할 때

진단이 정확해야 제대로 된 처방이 나온다. 우리 경제와 재정에 있어 크게 두 가지 문제가 관찰된다. 하나는 우리 경제가 저성장의 늪으로 침잠하고 있는데도 정책당국과 전문가 모두 문제의 심각성을 제대로 인식하지 못하고 있다는 점이고, 다른 하나는 국민 혈세의 낭비와 그에 따라 향후 야기될 부작용에 대해 충분히 인식하지 못한 채 정책이 추진되고 있다는 점이다. 잘못된 처방은 부작용을 낳는다. 또 내성이 생겨 향후 치유가 불가능해진다. 박근혜 정부는 재정정책의 중요성과 심각성을 직시해야 한다.

콩 심은 데 콩 나고 팥 심은 데 팥 난다. 팥을 심어놓고 콩 나기를 기대할 순 없다. 무엇을 하든 대가를 지불해야 한다. 경제성장, 일자리, 복지 등 원하는 것을 얻으려면 다른 그 무엇을 포기해야 한다. 세상일이란 게 이러함에도 우리는 아무것도 희생하지 않아도 모든 것을 가질 수 있는 양 국가정책을, 특히 재정정책을 추진하고 있다. 국민도 정부의 무능과 비효율에 대해 탄식하면서도 모든 문제를 정부더러 해결하라고 아우성이다. 정부란 세금 없이는 아무것도 할 수 없는 존재다. 그럼에도 국민은 온갖 복지사업을 요청하면서 세금 부담이 커지는 건 원치 않는다.

경제는 재정을 구속하고 재정은 경제에 지대한 영향을 미친다. 재정전략의 구사든, 재정제도의 개혁이든 경제의 제약을 받을 수밖에 없다. 튼실한 경제성장이야말로 일자리 창출, 복지재원 확보, 재정 건전성 유지 등의 기본 바탕이 된다. 문제는 재정운용의 받침대인 경제성장에 오래전부터 경고등이 켜져 있다는 데 있다.

경제성장은 재정의 기초

최근 우리 경제는 선진국들이 겪은 ‘영국병’ ‘네덜란드병’ ‘복지병’이 결합된 ‘복합 후퇴’로 접어들고 있다. 외환위기 이후 우리 경제의 잠재성장률은 반토막 났다. 더 심각한 문제는 우리 경제가 자체 잠재성장률보다 더 낮게 성장하고 있다는 점이다. 1980년대까지만 해도 9%대였던 우리의 잠재성장률은 2008년 글로벌 금융위기 이후 3.8%로 급락했다. 김영삼 정부 때 우리의 경제성장률은 7.4%, 세계 경제성장률은 3.3%로 우리가 4.1%p나 높았다. 김대중 정부 때도 세계 경제가 매년 평균 3.2% 성장하는 동안 우리는 5.0%씩 성장했다. 노무현 정부 때 처음으로 우리의 성장률(4.3%)은 세계 경제성장률(4.8%)보다 낮았다. 이명박 정부의 5년간 평균 성장률 2.9%는 세계 경제성장률과 같은 수준이다.



오래전부터 저성장의 늪에 빠져들고 있었지만 우리는 애써 문제를 외면했다. 우리 사회가 앓고 있는 만병의 근원은 사실 경제 저성장에 있다. 고용악화와 청년실업, 소득 양극화, 가계부채 증대, 자영업자 부도, 부동산시장 침체 등 현안들은 모두 경제성장률이 2~3% 수준으로 하락한 결과다. 우리 경제가 다시 매년 5% 이상 성장한다면 이런 문제는 모두 사라질 것이다. 최근 경제민주화가 화두인 것도 장기 저성장으로 인한 사회불안 때문으로 보인다.

지난해 대선에서 대통령후보들은 ‘일자리를 창출하고 복지를 확대하겠다’고 주창했지만 정작 이를 떠받칠 경제성장에 대해선 이렇다 할 언급이 없었다. 경제성장률이 낮아지면 재정적자가 불가피하고 재정건전성은 크게 훼손될 수밖에 없다. 재정건전성이 무너지면 이미 위험 수위에 도달한 가계부채와 더불어 우리나라의 신용등급이 하락할 것이므로 다시금 경제위기에 봉착할지도 모른다. 따라서 경제성장률을 최소 4% 이상으로 올리기 위한 특단의 조치가 강구돼야 한다.

13가지 재원 조달 방법

박근혜 대통령당선인은 자신의 공약을 이행하기 위해 5년간 매년 27조 원씩 총 135조 원이 필요하며 재원의 60%는 세출절감, 40%는 세입 확대를 통해 조달하겠다고 했다. 재원 조달의 기본적인 방법으로 3가지가 있다. 첫째는 차입하는 것, 둘째는 국민 부담을 증대시키는 것, 셋째는 기존 세출에서 다른 용도의 지출을 줄이거나 전용하는 것이다.

차입의 방법으로는 ①국공채 발행이 있다. 국민 부담 증대 방안으로는 ②기존 조세의 세원 확대 및 강화 ③새로운 세목 신설 ④조세감면(조세지출) 축소 ⑤수익자 부담 확대 등이 있다. 세출 조정 방안으로는 ⑥세출구조 조정 ⑦공공자금 활용 ⑧정부 보유자산 매각 ⑨예산제도 밖에서 운영되는 자금의 제도 내 흡수 ⑩재정의 효율적 운영과 재원 절약 ⑪재정투융자 관련 자금의 자체 조달을 통한 재정 의존 감축 ⑫민간부문과 지방정부의 기능 확대 ⑬세출예산 동결 등이 있다. 새누리당 공약집에 언급된 재원조달 방안은 ②기존 조세의 세원 확대 및 강화, ④조세감면 축소, ⑥세출구조 조정, ⑩재정의 효율적 운영과 재원 절약 등으로 매우 단편적이다. 종합적으로 고심한 흔적이 없다.

위에서 열거한 13가지 재원 조달 방안 중 가장 손쉬운 ①국공채 발행을 제외하고 이론적 측면에서 타당하고 현실적으로 가능한 방안은 ②기존 조세의 세원 확대 및 강화, ④조세감면 축소, ⑤수익자 부담 확대, ⑫민간부문과 지방정부의 기능 확대, ⑬세출예산 동결 등이다.

특히 ⑫의 구체적 방법 중 하나로 강조돼야 할 것은 ‘민영화’다. 민영화는 정부가 운영하는 사업과 서비스를 과감히 매각함으로써 세출을 절약하는 동시에 매각 대금이 일시적으로 재원이 될 수 있다. 공기업 및 정부사업 민영화는 재원 확보 차원을 넘는 정책과제이지만, 김영삼 정부 이후 민영화가 진행된 사례가 거의 없기에 차제에 적극 추진할 필요가 있다.

사실 세출 조정을 가장 확실히 하는 방법은 ⑬세출예산 규모를 동결하는 것이다. 예산 동결은 정치적으로 매우 어려운 결단을 요구한다. 그러나 국민부담 증대를 논의하기 전에 현재의 세출 낭비와 비능률을 먼저 없애야 하는 것은 자명하며, 이를 위한 최선의 방법은 예산 동결이다. 동결된 예산 내에서 중요 정책들을 추진하기 위해 정부 관리들은 바짝 긴장해 효율성을 추구하게 마련이다. 세출예산 동결이 정부 관리들로 하여금 조세감면 축소나 민영화 등 중요 정책을 실시하도록 유인한다. 돌 하나를 던져 새를 여러 마리 잡는 것이라 하겠다.

종부세 강화해야

그러나 우리 재정 역사에서 예산이 동결된 때는 1984년이 전무후무하다. 1984년에 예산을 1983년 수준으로 동결한 것은 매우 획기적인 일이었으며, 결과적으로 큰 성공을 거뒀다. 재정은 물론 우리 경제 전반에 걸친 거품을 완전히 제거했다. 30년 전의 결단을 적극 재검토할 때다. 세출 동결로 10조~15조 원의 재원 조달이 가능하다.

세 부담 증대 못지않게 중요한 것이 ⑤수익자 부담 확대다. 정부가 제공하는 각종 서비스가 원가 이하의 가격으로 책정돼 재정에 큰 부담이 되고 있다. 공공요금은 물론 복지서비스에서도 수익자 부담 원칙을 확대할 여지가 매우 크다.

세 부담을 증대하는 방법으로 민주당은 △소득세 최고세율 원상 회복 △법인세 최고세율 인상 △파생금융상품에 거래세 부과 △조세감면 축소 △탈세 방지 등으로 도합 14조3000억 원을 확보할 수 있다고 한다. 새누리당은 △주식양도차익 과세 △금융소득종합과세 기준금액 조정 △파생금융상품 증권거래세 과세 △비과세·감면 정비 △최저한 세율 인상 △법인세 중간구간 신설 △소득세 최고세율 신설 △고소득 자영업자 소득파악률 제고 △과세 인프라 개선 및 척결 등으로 추가 세수를 확보한다고 한다.

그러나 필자가 판단하기에 양당 모두 추가 세수 확보 방안을 놓고 큰 그림을 그리는 데 실패한 것 같다. 필자라면 세수 증대를 위해 다음 6가지 전략을 구사할 것이다.

첫째, 소득세 면세점 인상의 동결, 부가가치세 간이과세 사업자의 세 부담 정상화, 자산소득 및 금융소득에 대한 과세 체계의 전면적 개편 등을 통해 소득세를 강화함으로써 최소 10조 원의 세수를 확보한다. 둘째, 이명박 정부 들어 무력화한 종합부동산세를 원상 회복하고 강화함으로써 약 2조 원의 세수를 증대한다. 셋째, 외부불경제를 유발하는 술 담배 휘발유에 대한 개별소비세를 현 수준보다 50% 더 징수해 10조 원의 세수를 확보한다. 넷째, 부가가치세 세율을 10%에서 12%로 올려 10조 원을 증수한다. 다섯째, 조세지출(조세감면)을 10%만 줄여도 최소 3조 원의 세수 증대가 가능하다는 점을 활용한다. 여섯째, 지하경제 양성화를 통해 약 5조 원의 세수를 늘린다.

⑤수익자 부담 확대와 ⑫민영화 방안을 제외하고도 필자가 제시한 6가지 대안을 모두 택하면 약 40조 원의 재원이 마련되는바, 여기에 세출 동결까지 고려하면 매년 50조~55조 원의 재원이 확보된다.

이런 방안들을 놓고 직면하는 과제는 무엇을 우선적으로 선택하느냐는 것이다. 필자가 보기에 효율성과 형평성을 모두 개선할 수 있는 최선의 방안은 지하경제 양성화와 조세지출 감소다. 형평성을 강조한다면 조세저항이 큰 소득세 강화와 종합부동산세 강화를 선택할 일이고, 효율성을 강조한다면 조세저항이 상대적으로 작은 개별소비세 증수와 부가가치세율 인상을 선택할 일이다.

우리나라를 포함해 대부분의 나라에서 당면한 가장 큰 문제는 재정 규모의 지속적인 확대와 적자 예산 편성에 따른 국가 채무의 지속적인 증대다. 1997년 외환위기 이후 ‘국민의 정부’의 경제위기 극복 노력과 ‘참여정부’의 큰 정부 정책 기조, 그리고 최근 세계경제 위기 극복과 관련한 이명박 정부의 재정확장 정책에 연유해 재정적자가 매년 큰 규모로 발생해왔다. 이에 정부 채무가 급격히 증대해 김영삼 정부 임기 말 GDP 대비 12.9%이던 국가채무가 김대중 대통령과 노무현 대통령 임기 말에 각각 18.6%와 30.7%로 크게 증가했다. 2012년엔 34.8%로 추정된다.

‘총량적 재정규율제도’ 검토하라

GDP 대비 국가채무 비율이 15년 만에 3배 가까이 늘어났는데도 우리의 국가채무는 다른 국가들에 비해 아직은 상대적으로 낮은 편이다. 그러나 이웃 일본의 국가채무가 순식간에 증대됐다는 사실에 주목해야 한다. 일본은 1980년에 39.1%였던 GDP 대비 국가채무 비율이 1995년에 65.9%로, 2000년에 106.5%로, 2005년에 164.9%로, 2010년에 192.9%로 증대했고 조만간 230%에 달할 것이라 한다. 경기부양을 위한 재정지출 확대, 인기 영합적 복지 지출 확대, 성장 둔화에 따른 세수 부진 등 3가지 요인이 동시에 작용했기 때문이다.

외환위기 이전에 우리의 재정 건전성이 유지될 수 있었던 것은 우리 경제가 높은 성장을 해왔기 때문이다. 그러나 앞으로의 사정은 결코 녹록지 않다. 복지를 포함한 대선 공약이 모두 이행되고, 2~3%의 낮은 경제성장률을 보이고, 세제개혁이 미미한 한 우리도 일본의 전철을 밟을 것으로 예측되기에 적극적 대응이 필요하다. 그 한 가지 방법이 ‘총량적 재정규율제도’의 도입이다.

이론적인 관점에서는 정책당국자에게 정책수단 선택의 자율성을 갖게 하는 것이 그렇지 않은 경우보다 더 바람직하다. 문제는 정책당국자가 자율성을 악용해 결과적으로 문제를 더욱 그르치는 데 있다. 이론적으로는 바람직하지 않으나 현실에선 더욱 나쁜 상황의 전개를 막아야 한다는 관점에서 법률과 제도로 적자예산 편성을 금지하는 것이 최선이다. 지금까지 채택되거나 논의된 재정 규율은 크게 4가지로 구분되는데 △세출 규율 △재정적자 규율 △국가채무 혹은 준비금 규율 △차입 규율이다. 이 규율들은 내부 규정, 법안 규정, 헌법 규정 등 그 강제성 정도가 다양하고 각각 장단점을 가지고 있다.

우리나라가 새롭게 도입을 검토해야 할 총량적 재정규율은 다음과 같다. 우선 세출 규모 증가를 명목 GDP 성장률 이내로 제한하고(세출 규율), GDP 대비 재정적자를 일정 비율 이하로 유지하게 하고(재정적자 규율), GDP 대비 국가채무를 일정 비율 이하로 유지하게 하는(국가채무 규율) 등이다. 이 3가지 모두 GDP를 기준으로 하기에 GDP 성장을 촉진하는 정부가 재정규모를 확대할 수 있다는 유인이 된다.

세출 증가를 억제하기보다는 세입 확대를 통해 균형재정을 달성해야 한다는 주장이 있다. 그러나 균형재정 달성에 성공한 나라들의 경험을 살펴보면, 세출 억제가 재정적자 해소를 위한 최선의 방법인 것으로 나타난다. 따라서 새 정부 초기에 세출 동결을 적극 검토해야 한다.

장기재정복지위 설치해야

어느 나라든 재정 운용의 핵은 국무회의다. 그런데 국무위원은 물론 대통령도 예산 재정의 본질과 중요성을 잘 이해하는 경우가 드물다. 국무위원 개개인은 국가재정 전반에 대해 개념이 없고, 심지어 자기 부처의 예산에 대해서도 잘 모른다. 예산 수치만 모르는 게 아니라 ‘국민 혈세’가 무얼 의미하는지, 국가 운명의 판독서로 재정이 갖는 의미가 무엇인지 또한 알지 못한다.

재정 관련 제도를 법에 규정하는 것도 중요하고 필요한 일이지만, 실제 운용이 더 중요하다. 이 점에서 현행 국가재정운용계획제도와 총액예산자율편성(top-down)제도는 지금과 같은 인식과 운용방식으로는 성과를 내기 어렵다.

총액예산자율편성제도는 문자 그대로 톱다운(top-down), 즉 총액을 배분해 각 부처가 자율 편성하는 것이다. 따라서 그 시작은 총 재정 규모를 결정하는 것이고, 그다음으로 주요 분야별 배분이 중요한 과제다. 이 과정에서 대통령과 국무위원들이 핵심적 역할을 해야 한다. 이들이 열띤 토론을 벌여 모두가 수긍하는 결론을 도출해야 한다. 노무현 대통령 때 도입된 이 제도가 외형적으로는 정착된 것처럼 보일지 몰라도 본래의 취지가 전혀 살아나지 않고 있어 우려스럽다. 대통령과 국무위원들이 예산과 재정의 의미와 중요성을 이해하지 못할 뿐만 아니라 열띤 토론도 없다. 아직도 몇몇 장관은 기획재정부에 ‘예산 청탁’이나 하고 있어 안타깝다.

건전한 재정운용을 위해 해마다 향후 5개년을 내다보며 만드는 정부의 중기재정운용계획 역시 객관적 전망에 근거해 세운 계획이기보다는, 지나친 낙관을 기초로 작성되고 ‘면피용’으로 운영되고 있어 취지를 왜곡하고 있다. 2004년 국가재정운용계획이 도입된 이후 지금까지 경제성장률과 재정수지·국가채무·총수입·총지출 등의 전망치를 실적치와 비교해보면 거의 모두 예상을 크게 빗나갔다. 모든 전망치의 기초가 되는 경제전망을 늘 낙관적으로 해서 정부 지출의 확대를 부추겼고, 국가재정운영계획 전반에 차질을 빚게 해 결과적으로 중장기 재정건전성을 악화시키는 결과를 초래했다.

정부는 4개의 주머니를 차고 국가를 운영한다. 앞주머니, 뒷주머니, 옆주머니 그리고 안주머니다. 앞주머니란 일반회계 및 특별회계, 뒷주머니는 기금, 옆주머니는 조세지출을 뜻한다. 안주머니는 정치적 정책공약, 공공기관 예산과 임대형 민간투자사업(BTL·Build Transfer and Lease) 등 미래예산이다. 국가 운영의 총체적 관점에서 보면 개별 국무위원은 물론 예산당국의 인식 부족으로 아직도 이들 4개 주머니가 통합적 관점에서 관리되지 못하고 있다. 농업 복지 산업 등 국가의 주요 부문별로 4개 주머니에서 각기 얼마큼 지원되고 그 상대적 규모가 국가 우선순위에 부합되는지 여부는 아무도 검토해본 바 없다. ‘디지털 예산회계시스템’의 최종 지향점은 4개 주머니의 정보를 체계화하는 것임을 명심해야 한다.

우리의 국가채무 수준은 선진국은 물론, 경쟁국과 비교해도 높지 않지만 3가지 사실을 짚고 넘어가야 한다. 첫째, 우리의 국가채무 증가 속도가 전 세계적으로 전무후무하게 높다. 둘째, 현재의 복지 및 재정제도를 그대로 유지하더라도 국가채무 수준이 크게 확대될 것으로 예상돼 각 제도의 지속가능성과 재정건전성이 크게 위협받을 것으로 보인다. 셋째, 심각한 저출산과 급속한 고령화, 그리고 통일비용 등으로 국민 부담이 크게 증대될 것이다.

이 3가지 요인이 ‘정책의 장’에서 논의될 때는 심각성이 부각되지만, 정책을 최종 결정하는 ‘정치의 장’으로 넘어가면 당리당략, 무책임, 인기영합주의로 점철되어 문제가 개선되기는커녕 개악되고 있다. 3가지 문제를 극복하고 무상(無償)·무료(無料) 복지로 야기될 ‘한국병’을 예방하기 위해 필자는 국회에 ‘장기재정복지위원회’(가칭)를 초당적으로 설치할 것을 건의한다. 이 위원회는 국회의원과 외부 전문가로 구성되고 국회예산정책처의 사무적 지원을 받는다. 이 위원회는 재정의 장기적 건전성과 관련한 제도 및 정책을 연구해 국민과 국회에 제시하는 것을 주된 임무로 한다.

효과성과 효용성

경영학자 피터 드러커는 기업경영과 관련한 중요 문제점으로 ‘효과성(effectiveness)과 효율성(efficiency)의 혼동’을 지적한다. 효과성이란 ‘올바른 일을 하는 것(doing the right thing)’이고, 효율성은 ‘일을 제대로 하는 것(doing things right)’을 뜻한다. 이 둘로 네 가지 조합이 가능한데, 최선의 경우는 꼭 해야 할 일을 똑 부러지게 하는 것이요, 최악의 경우는 해서는 안 될 일을 열심히 하는 것이다. 다시 말해 처음부터 하지 말았어야 할 일을 일사불란하게 해치우는 것이 최악의 경우다.

최광 ● 1947년 출생 ● 서울대 경영학과 졸업, 미국 메릴랜드대 박사(경제학) ● 보건복지부 장관, 국회예산정책처 초대처장 ● 現 한국외국어대 경제학부 교수 ● 저서 : ‘한국재정 40년사’‘경제원리와 경제정책’‘자본주의 시장경제와 정부’

국가경영도 기업경영과 마찬가지다. 그런데 참으로 정부가 해선 안 될 일을 너무도 일사불란하게 해치우는 경우가 많다. 국민이 낸 세금으로 편성된 예산사업 중 애초에 시도하지 말았어야 할 사업을 감행함으로써, 그리고 반드시 해야 할 일을 조악하게 만듦으로써 얼마나 많은 국민 혈세를 낭비했는가. 재정은 본래 기능과 목표에 가장 충실하게 운영하는 것이 바람직하다. 지출의 남용과 오용을 막고 최선의 효율성을 발휘할 수 있도록 운영해야 한다. 그 무엇보다도 투명성과 합리성을 견지해야 한다.