• 검찰총장 지휘권 뺏자 해놓고…

• 탄핵 남용 우려한 알렉산더 해밀턴

• 페루 헌법 속 ‘도덕적 무능력’

• 美 제헌의회의 해법, 양원제

• ‘자유의 남용’도 자유를 침해!

“검찰이 마음에 들지 않는다고 검사를 탄핵한다면, 앞으로 마음에 들지 않는 판결을 선고한 판사들을 탄핵하려고 할지도 모릅니다. 그래도 검찰을 탄핵하겠다고 한다면 검사들을 탄핵하지 말고 이재명 민주당 대표에 대한 수사와 기소를 책임진 저를, 검찰총장을 탄핵하십시오.”

11월 9일 이원석 검찰총장이 기자들 앞에서 말문을 열었다. 더불어민주당이 손준성 대구고검 차장과 이정섭 수원지검 2차장에 대한 탄핵소추안을 발의하자 그에 대한 반대의 뜻을 밝힌 것이다. 손준성은 이른바 ‘고발사주’ 의혹을 받고 있으며, 이정섭은 이재명 민주당 대표의 불법 대북송금 의혹을 수사하고 있다. 탄핵당한 공직자는 탄핵 심판 중 직무집행이 자동 정지된다. 이재명에 대한 수사를 방해하겠다는 의도를 읽을 수밖에 없는 대목이다.

민주당의 시도는 벽에 부딪혔다. 국민의힘이 ‘노란봉투법’과 ‘방송 3법’에 대한 필리버스터를 포기하면서 일정상 이번 회기 내에 탄핵안을 본회의에 올릴 수 없게 됐다. 민주당의 의지는 꺾이지 않았다. 11월 15일 나온 한 언론 보도에 따르면, 민주당 검사범죄대응태스크포스(TF) 소속 민형배 의원은 “당초 TF에서 검사 4명을 탄핵하기로 결론 냈고 의원총회 동의도 얻었는데 의총에서 ‘2명만 먼저 올리자’는 절충 의견이 나와 이를 따랐던 것”이라고 설명했다. 그 네 명에는 김영철 대검 반부패1과장과 이정화 수원지검 형사5부장이 포함돼 있다.

민주당은 거기서 멈추지 않는다. 검찰총장 이원석을 직접 탄핵해야 한다는 의견까지 물밑으로 오가는 중이다. 그런데 그 탄핵의 내막을 검토해보면 당혹스러움은 더욱 커진다. 민주당은 윤석열 대통령의 부인인 김건희 코바나컨텐츠 대표에 대한 검찰 수사가 사실상 멈춰 있다고 판단한다. 따라서 검찰을 지휘 감독하는 검찰총장의 직무유기 등으로 간주해 탄핵할 수 있다는 주장을 펴고 있는 것이다.

이것은 민주당의 기존 입장과 상반되는 이야기다. 지난 정권 당시, 2020년 법무검찰개혁위원회는 검찰총장의 구체적 수사지휘권을 폐지하고 각 고등검사장에게 분산하며, 고등검사장의 수사지휘는 서면으로 하고 수사 검사의 의견을 서면으로 듣는 것 등을 골자로 하는 권고안을 내놓은 바 있다. 검찰총장의 구체적 사건 지휘권을 빼앗아야 한다고 주장하던 정당이, 이제는 검찰총장이 자신들의 요구대로 사건 지휘를 하지 않는다고 탄핵하겠다고 나선다. 역설적이라는 말로도 부족한 기이한 현상이다.



대체 민주당은 왜 이러는 걸까. 검사범죄대응TF 위원장인 김용민 의원은 원내대책회의에서 “민주당은 검사도 잘못하면 처벌받고 징계 받을 수 있다는 당연한 상식을 실현시키고자 한다”고 주장했다. 민주당과 그 지지자들이 즐겨 인용하는, 이른바 ‘선출되지 않은 권력’에 대한 견제론이다. 국민의 대표인 국회가 검찰을 통제하려 드는 게 뭐가 문제냐는 것이다.

하지만 현실은 그리 간단하지 않다. 민주당의 막무가내 탄핵 정국은 단지 검찰에만 위협이 아니다. 대한민국의 민주주의 자체를 뒤흔들고 있다. 국회라고 해서 모든 것을 마음대로 처리할 수 있을 리가 없고, 그래서도 안 된다.

“소추는 파당들과 연계될 것이다”

우리에게 흔히 ‘연방주의자 논설’로 알려진 책 ‘페더럴리스트(The Federalist)’를 펼쳐보자. 알렉산더 해밀턴, 제임스 매디슨, 존 제이로 이루어진 3인방이 로마 공화국 창건자 중 한 사람인 ‘푸블리우스(Publius)’라는 이름으로, 당시 뉴욕에서 발행되던 다섯 종의 신문 중 네 곳에 연재한 칼럼을 묶어 펴낸 민주주의의 고전이다.

역사적 맥락을 간략히 되짚어볼 필요가 있다. 1776년 북아메리카 식민지는 영국으로부터의 독립을 선언하고 7년 후 전쟁에서 승리했다. 하지만 미국의 건국은 끝나지 않았다. 아니, 막 시작됐다고 해도 과언이 아니었다. 이른바 ‘연합주의자’와 ‘연방주의자’들이 첨예한 의견 대립을 보이고 있던 것이다.

‘연합주의자’들은 독자적인 체계와 큰 예산, 막강한 권한을 지니는 연방정부를 원치 않았다. 미국의 미래는 ‘국가연합’이 돼야 한다는 것이었다. 반면 ‘연방주의자’들은 13개의 주가 명실상부한 하나의 국가를 이루어야 한다는 입장이었다.

‘페더럴리스트’는 그러한 문제의식 하에 대중과 제헌회의 내의 반대파를 설득하기 위해 등장한 책이다. 해밀턴의 주도 하에 제임스 매디슨이 철학적 깊이를 더하고 존 제이가 힘을 보태어 총 85편의 논설이 작성됐고, 두 권의 단행본으로 묶여 출간됐다. 1788년의 일이다. 같은 해 뉴욕 주의 헌법이 비준됐고, 이듬해 3월 4일 미국 헌법이 공식 발효됐으며 다음 달인 4월 30일 조지 워싱턴이 대통령으로 취임하면서 미국이라는 나라가 탄생한 것이다.

‘페더럴리스트’는 비준을 앞둔 미국 헌법을 옹호하기 위해 쓰인 책이다. 오늘날까지도 존속하는 미 연방의 조직과 제도의 취지에 대한 설명이 담겨 있다. 그런데 탄핵이라는 제도를 다루는 푸블리우스, 구체적으로 해밀턴의 어조는 퍽 냉담하고 비판적이다. (‘페더럴리스트’는 익명으로 작성됐고 세 필자 모두 어떤 글을 본인이 썼는지 굳이 밝히지 않았다. 하지만 후세의 문헌학자들은 연구를 통해 각 논설의 필자를 모두 규명한 상태다.)

미국 건국의 아버지 중 한 사람, 10달러 속 초상화의 주인공인 알렉산더 해밀턴은, ‘페더럴리스트’를 통해 탄핵의 남용이 민주주의에 끼치는 해악에 대한 우려를 가감 없이 드러냈다. 탄핵의 대상이 되는 범죄는 “특별하게 ‘정치적’이라고 부를 만한 성격의 것이다.” 탄핵의 속성을 놓고 보면 당연한 일이다.

바로 여기 탄핵 심판이 갖는 특유의 속성이 나온다. “이런 이유로, 그[공직자]에 대한 소추는 전체 공동체의 정념을 불러일으키며, 또한 공동체를 피고에 다소 우호적인 파당과 적대적인 파당으로 분열시킬 것이 분명하다.”[65번 논설] 탄핵 심판은 정치 재판이 될 수밖에 없다는 뜻이다.

해밀턴의 우려에 좀 더 귀를 기울어 보자. “많은 경우에, 소추는 기존의 파당들과 연계될 것이며, 이쪽 또는 저쪽에서 그들의 모든 적대감과 편견, 영향력과 이해관계가 동원될 것이다. 그럴 경우에는 항상, 유무죄의 진정한 입증에 따라서가 아니라 파당들의 상대적 힘에 따라 판결이 좌우될 심각한 위험이 존재할 것이다.”[65번 논설]

“유무죄의 진정한 입증에 따라서가 아니라 파당들의 상대적 힘에 따라 판결이 좌우될 심각한 위험.” 탄핵이라는 제도에 대한 근심을 이보다 잘 묘사하기도 어려울 듯하다. 물론 탄핵은 민주주의의 존속을 위해 반드시 있어야 하는 제도다. 하지만 탄핵의 남용은 민주주의의 건강한 유지에 전혀 도움이 되지 않는다. 정치인을 대상으로 정치인이 제기하는 정치적인 재판이 바로 탄핵 심판이기 때문이다. 탄핵이 남용되는 국가는 반드시 정치적으로 타락할 수밖에 없다.

탄핵을 정치 도구로 쓰는 풍토

해밀턴의 우려는 약 200여년이 흐른 후 라틴아메리카에서 본격화하기 시작했다. 제2차 세계대전 이후 군부독재를 지나 민주화의 시대가 오자, 라틴아메리카 각국에서는 탄핵 소추와 탄핵 심판을 정치의 도구로 삼는 극단적인 풍토가 말하자면 ‘뉴 노멀’로 자리 잡은 것이다.

1964년 군사 쿠데타로 독재 정권이 들어선 후 1985년 민주정부를 되찾은 브라질. 그런데 브라질의 정치는 그 첫 번째 민선 대통령을 탄핵으로 쫓아내버렸다. 그 후 지금까지 브라질 정치는 끝없는 이전투구를 벌인다. 옆 나라이며 라틴아메리카 제2의 강국인 아르헨티나의 사정도 크게 다르지 않다. 1980년대 민주화 이후 83번이나 탄핵 소추가 있었다. 한 해에 두 번 이상 탄핵 소추를 했다는 뜻이다.

라틴아메리카 전체로 눈을 돌려봐도 사정은 크게 다르지 않다. 김유정 전북대 스페인·중남미연구소 연구원의 2022년 논문 ‘페루 대통령 탄핵의 양가성’(‘세계지역연구논총’ 제40집 1호)에 따르면, “민주화 이후 1990년대부터 2000년까지의 기간 동안 총 여섯 번의 대통령 탄핵 절차가 진행되었으며 이 중 콜롬비아의 삼페르(Ernesto Samper) 대통령을 제외하고 다섯 명의 대통령이 탄핵으로 해임되거나 탄핵 가결 직전 사임했다.”

라틴아메리카는 왜 탄핵 천국이 됐을까. 김유정에 따르면 비례대표제와 대통령제의 결합이 취약점으로 작동하고 있다. 정치에 관심이 많은 진보층은 흔히 비례대표제를 ‘좋은 제도’로, 지역구의 직접 선출을 ‘나쁜 제도’ 내지 ‘불완전한 제도’로 여기곤 하지만, 현실은 그보다 좀 더 복잡하다. 논문의 한 대목을 읽어보자.

“대부분의 라틴아메리카 국가들은 대통령제와 의회 선거에서의 비례대표제를 채택하고 있다. 이 때문에 대다수의 경우, 대통령이 속한 여당은 과반수를 넘기 어렵고 적대적인 야당의 공세로부터 대통령을 방어할 수 있는 다수당의 지원이 부재하다. 소수파 대통령과 완강한 의회 사이의 갈등을 해결하기 위한 불신임 투표나 조기 선거 요구와 같은 평화적 메커니즘이 부재한 경우, 필연적으로 의회와 대통령 간의 교착상태와 극심한 갈등이 나타나게 된다는 것이다.”

페루는 그 중에서도 특히 주목할 만한 사례다. 2017년부터 2022년 현재까지 여섯 번의 탄핵 시도가 있었고 그 중 두 번은 실제 탄핵으로 이어졌다. 이렇듯 탄핵이 일상화되면 평화로운 정권 교체가 이뤄질까. 그렇지 않다. 지금도 페루는 탄핵의 후폭풍으로 인한 시위로 온 나라가 계속 들끓고 있다. 사망자도 빈번하게 나오는 중이다.

탄핵을 정치적 도구로 사용하는데 거리낌이 없는 라틴아메리카의 풍토 속에서 페루의 헌법은 불에 기름을 끼얹고 있다. 일단 의회가 단원제인데, 탄핵소추권과 심판권을 모두 의회가 가지고 있다. 대통령이건 국무위원이건 의회 다수당이 탄핵하겠다면 제어할 방법이 없다. 게다가 헌법에 명시돼있는 대통령 탄핵 사유도 문제적이다. ‘영구적인 신체적 또는 도덕적 무능력(permanent physical or moral incapacity)’을 탄핵 가능 사유로 적시하고 있는 것이다.

대체 ‘도덕적 무능력’이 무엇인가. 그 내용은 사실 무엇이든 될 수 있다. 중요한 건 구체적인 형법상의 범죄 행위가 없더라도 대통령을 탄핵할 수 있다고 형법에 명시돼 있다는 사실 그 자체다. 일단 국회에서 충분한 의석을 확보하고 대통령을 몰아붙일 수만 있다면 ‘도덕적 무능력’의 내용이 무엇인지는 천천히 생각해도 된다는 이야기다. “유무죄의 진정한 입증에 따라서가 아니라 파당들의 상대적 힘에 따라 판결이 좌우될 심각한 위험이 존재”하는 정도가 아니라, 유무죄의 진정한 입증조차 필요 없는 셈이다. 이런 나라의 정치가 제대로 돌아가면 그게 더 놀라울 일이다.

‘페더럴리스트’의 한 대목

미국 제헌의회에 모였던 건국의 아버지들이 근심한 점도 바로 이런 대목이었다. 하지만 탄핵이라는 제도 자체를 없앨 수도 없다. 제헌의회의 해법은 양원제 도입이었다. 하원에 비해 적은 숫자에 긴 임기를 지니는 상원을 설치해 대중의 지나친 열기를 이성적으로 제어할 수 있다고 본 것이다.

오늘날 우리는 미국이 상하원 양원제로 이뤄진 국가라는 사실을 자연스럽게 받아들인다. 미국 건국 당시만 해도 그렇지 않았다. 당시 아메리카 식민지의 구성원 중 대다수는 영국에서 탄압받은 청교도였다. 영국 왕의 군대와 맞서 전쟁을 벌인 사람들이다. 게다가 제헌의회가 제안한 상원은 각 주 의회에서 선출하는 간선제였고, 2년 임기의 하원과 달리 6년의 긴 임기를 지녔다. 마치 귀족으로 이뤄진 영국의 상원을 연상케 했다. 그런 상원을 자유의 나라 미국이 가져야 할 이유가 대체 무엇이란 말인가.

‘페더럴리스트’에 철학적 깊이를 더해준 제임스 매디슨의 입장은 단호했다. ‘권력의 남용’만큼이나 ‘자유의 남용’ 역시 자유를 침해할 수 있다. 국민은 위대한 주권자지만 늘 옳지만은 않다. 그들이 잘못된 열정에 휩쓸려 스스로에게 해를 끼치고자 한다면, 그것을 막기 위한 권위 있는 집단이 필요하다. ‘페더럴리스트’의 63번 논설의 한 대목을 인용해 보자.

“공적 사안에서 어떤 비정상적 정념이나 불법적 이해관계에 따라 고무되거나 불순한 자들의 교묘한 거짓말에 오도당한 인민들이, 나중에 그들 스스로 크게 후회하고 자책할 그런 조치를 요구할 수도 있는 특수한 경우들이 존재한다. 이런 위험한 시기에, 이성과 정의 및 진리가 공중의 마음을 다시 장악할 수 있을 때까지 오도된 사태의 진행을 저지하기 위해, 또한 인민들이 스스로에 대해 꾀하는 타격을 일시 정지시키기 위해, 어떤 절제되고 존경받는 시민 집단이 있어서 개입한다면 얼마나 유익하겠는가.”

민주주의는 국민이 주인이 되는 통치 체제다. 하지만 ‘국민의 뜻’, ‘민중의 의지’에 따라 모든 사안이 일관성 없이 좌우되는 것은 민주주의에 해롭다. 매디슨은 아테네 민주주의의 가장 부끄러운 장면인 소크라테스 재판을 환기시킨다. 다수결에 의한 민주적 투표로 소크라테스에게 독미나리 즙을 마셔 죽게 했던 아테네 시민들은, 다음 날 역시 민주적 절차를 통해 소크라테스의 조각상을 세웠다. 조변석개하고 죽 끓듯 변하는 민중의 뜻을 따르는 것이 민주주의의 전부일 수는 없는 것이다.

차라리 군부 쿠데타 바라는 국민

미국의 제도라고 해서 완벽하지만은 않다. 상원을 간선제로 뽑는 기존의 제도는 곧 한계에 부딪혔다. 각 주의 주의회가 상원 의원을 선출하자, 상원 의원들은 각 주의 주민들을 대표하지도 않았고, 연방의회에서 연방의 이익을 위해 고심하지도 않았다. 오직 각 주, 그것도 자신을 뽑아준 주의회의 이익만을 대변했다. 결국 1913년 발효된 제17조 수정헌법조항에 의해 상원의원 역시 직접투표를 통한 선출 대상이 됐다.

중요한 건 미국 건국의 아버지들이 보여준 통찰력이다. 그들은 영국에 맞서 독립을 쟁취한 신생국의 헌법을 만들고 있었다. 몹시도 흥분되고 떨리는 순간이었다. 하지만 인간과 정치의 본성에 대한 냉철한 시각을 잃지 않았다. 민주주의는 한 나라가 대중의 뜻에 의해서만 움직인다는 말로 오해돼서는 안 된다. 특정한 이해관계로 뭉친 사람들, 소수의 선동꾼들이 대중을 부추겨 그릇된 방향으로 몰아갈 우려가 있기에 경각심을 늦출 수 없다.

그들의 우려는 두 세기가 지난 후 라틴아메리카에서 현실화했다. 증거와 법리에 따라 유무죄를 따질 필요조차 없는 ‘도덕적 무능력’을 이유로 대통령을 탄핵할 수 있다고 헌법에 명시한 나라 페루는 연이은 탄핵 후폭풍 탓에 내전에 준하는 갈등에 빠졌다. 정도의 차이가 있지만 다른 나라들의 사정도 마찬가지다. 대통령은 당장 탄핵을 피하기 위해 부패한 수단을 동원해 상대편 정파를 설득하거나, 국민에게 돈을 뿌리는 포퓰리즘의 유혹을 떨쳐내기 어려워진다.

이렇게 민주주의가 민주주의를 망치는 상황이 반복되다보면 불안정한 정국에 지친 국민 중 일부는 차라리 군부 쿠데타가 벌어지기를 바라게 된다. 피 흘리며 얻어낸 민주주의를 다시 독재에 헌납하는 꼴이다. 하루가 멀다 하고 탄핵을 들먹이는 민주당이 무슨 행동을 하고 있는지 국민들은 똑똑히 인식해야 한다. 그들은 우리를 ‘민주주의의 자살’로 이끄는 중이다. 양식 있는 지지자들부터 앞장서서 말려야 한다.