대통령 권한 분산, ‘국회해산권’ 부활 절실
대선·총선 동시 실시, 도농복합선거구제 도입해야
지방분권 완성할 양원제, 국회 자정작용에 도움
헌신·희생·책임·통합 가능한 정치 리더십 필요
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개헌의 방향과 시기가 쟁점이다. 개헌의 방향에 대한 의견은 다양하다. “지방분권형 개헌과 국가운영 시스템 대(大)개조” “대통령 권한 축소와 결선투표제의 4년 중임” “국회해산권과 내각 불신임권” “국민소환과 국민발안, 국민투표제 도입” 등이 거론된다. 개헌 시기와 관련해서는 “2026년 지방선거와 동시에 개헌 국민투표를 하자”는 제안과 함께 “조기 대선을 치르기 전에 개헌하자”는 주장도 나온다.
조기 대선 전 개헌은 이재명 더불어민주당 대표의 동의나 묵인 없이는 사실상 불가능하다. 이재명 대표는 “지금은 탄핵에 집중해야 할 때”라고 말한다. 조기 대선 국면에서 개헌론은 당 밖의 ‘반명(이재명을 반대하는 세력)’과 당내 ‘비명(이재명과 친하지 않은 세력)’의 연결고리가 될 가능성이 있다. 개헌의 국민적 공감대가 넓어지고 비명과 반명 연합의 정치적 파괴력이 높아진다면 이재명의 선택도 불가피하다. ‘2030년 지방선거와 개헌 국민투표를 함께 치르자’는 게 그의 대안일 것으로 보는 견해가 지배적이다.
‘견제와 균형, 협치’ 가능한 개헌이어야
개헌의 방향은 대체로 한 방향으로 모인다. ‘제왕적 대통령’으로 상징되는 권력을 삼권(행정부·입법부·사법부의 권력) 분립의 틀 안에서 견제와 균형 원칙대로 작동하게 해야 한다는 것이다. 권력구조를 개편하는 방법으로 최근 ‘임기 3년의 대통령 선출과 4년 중임제, 그리고 결선투표제’가 관심을 모은다. 여권의 대선후보를 중심으로 거론되며 야권에서도 비명계와 전직 총리, 국회의장 출신들이 관심을 보이는 제도다.
‘대통령 임기 4년’ 개헌론은 두 가지 측면에서 장점을 갖는다. 첫째, 5년 임기의 대통령과 4년 임기의 국회의원 선거는 여소야대 가능성을 높인다는 게 지금까지 우리가 경험한 바다. 특히 지금의 민주당처럼 단일 정당이 과반 혹은 3분의 2(200석) 가까운 의석을 독점하면 ‘제왕적 국회’와 이를 등에 업은 야당 대표의 등장 가능성이 더 높아진다. 최근 거대 야당의 ‘1극 체제’가 증명했듯 ‘여의도 대통령’의 행보는 차기 대선을 향한 ‘닥치고 공격’의 모습으로 우리에게 익숙하다.
윤석열 대통령이 2024년 12월 3일 비상계엄을 선포하고 있다. 대통령실
여대야소 구도에서는 여당의 역할이 더욱 중요해진다. 지금까지의 경험처럼 여당이 ‘여의도 출장소’나 ‘용산 출장소’로 비쳐선 안 된다. 정부 여당이 아니라 입법부 본연의 역할을 우선해야 한다는 얘기다.
대통령 4년 중임제는 책임정치와 정책의 연속성에 도움이 되는 것으로 알려져 있다. ‘이재명의 민주당’이 아니라 ‘민주당의 이재명’이어야 한다는 말이다. 4년 중임제는 정당의 연속성과 책임성을 강화하는 효과도 있다. 반면에 대통령이 재선을 의식해 인기에 영합하는 포퓰리즘 정책을 남발하거나 대선과 총선 동시 실시에 따른 여대야소 구도 고착화로 권력 집중의 위험성이 커질 수 있다. 또한 대통령과 국회 권력의 협조와 협치를 지향하는 순기능이 발현되기보다 국무총리와 의원의 장관 겸직 등 국회와 국회의원에 대한 대통령의 권력 개입과 우월적 지위의 강화로 이어질 수 있다.
1987년 9월 17일 개헌안 문안 최종 마무리 작업을 끝낸 국회 개헌특위가 전체회의를 열고 있다. 동 아DB
‘교착과 대립 정치’ 끝낼 결선투표제와 양원제
결선투표제는 과반 득표한 당선자를 내고자 하는 선거제도다. 프랑스 대선과 총선에서 사용되는 대표적 제도로 1차 투표에서 과반 득표자가 나오지 않을 경우 상위 2명의 후보를 대상으로 2차 투표를 시행한다. 일부 남미 국가에서처럼 제도 설계에 따라서는 상위 2명 또는 일정 비율 이상 득표자가 2차 투표에 나서기도 한다.
결선투표제의 장점은 선출된 권력의 정통성 강화다. 1987년 민주화 이후 치러진 대선에서 과반으로 당선한 경우는 박근혜 전 대통령이 유일하다. 결선투표제는 과반 득표해 당선한 대통령의 권력 행사에 대한 정당성과 구심력을 높일 수 있다. 결선투표제는 대통령선거는 물론 국회의원 선거에도 적용될 수 있는데 대체로 대선을 우선하는 경향이 있다. 절반 이하 득표로 당선된 대통령과 여소야대의 국회는 우리가 경험해 온 ‘교착과 대립의 정치’를 야기할 수 있다. 국민 직선으로 선출된 대통령과 국회 권력의 구성 과정에서 보다 많은 유권자의 참여와 지지를 유도하고자 하는 게 결선투표제의 핵심이다. 결선투표제는 다당제 연합정치의 가능성을 높인다. 결선투표제와 함께 다당제 국회를 불러올 수 있는 국회의원 선거제도를 채택한다면 양당 중심의 정치가 아니라 다양한 정당 선택의 기회를 국민에게 제공할 수 있을 것이다.
4년 중임의 대통령과 결선투표제 그리고 다당제 국회의 국회의원 선거제도가 한국 정치의 모든 문제를 해결할 것으로 자신하기는 어렵다. 그럼에도 ‘권력 집중과 승자독식의 선거제도’를 기반으로 한 지금의 다수결 민주주의로부터 ‘협력과 협치의 합의제 민주주의’로의 전환을 요구할 근거는 충분하다. ‘3년 임기의 대통령론’은 조기 대선을 염두에 둔 대안이다. 지금은 ‘낡은 것이 소멸하고 있지만 새로운 것이 태어나지 못하는 위기’이기 때문이다. 따라서 2025년 정치 리더십의 가장 중요한 역할은 공화국의 상처를 치유하고 회복해 새로운 시대와 새로운 세대의 헌정 체제를 정비하는 것이다. 2028년은 총선과 함께 대선을 동시에 치르고 개헌을 통한 새로운 체제가 출발하는 원년이 될 것으로 보인다.
지방분권형 개헌 또한 개헌 논의 과정에서 다뤄야 할 중요한 안건이다. 우리나라는 강력한 국가와 중앙집권의 오랜 역사와 경험을 가지고 있다. 지난 30여 년 동안 쏟아부은 다양한 노력에도 불구하고 지방자치는 여러 도전에 직면한 게 현실이다. 따라서 지방분권 선언과 함께 자치입법과 자치재정에 필요한 헌법 내용을 바탕으로 지방정치를 완성하기 위한 제도적 틀을 완성할 수 있을 것이다. 지방분권 개헌은 그동안의 자치와 분권 노력을 바탕으로 국민의 삶의 질을 개선하고 문제를 해결하는 데 큰 도움이 될 것이다.
지방분권 개헌은 양원제를 포함한다. 양원제는 국회를 상원과 하원 두 그룹으로 나누는 제도다. 상원은 나라의 중요한 결정을 다시 검토하고 신중하게 처리하는 역할을 한다. 주로 경험이 많거나 나라를 대표하는 사람들이 상원에 배속된다. 하원은 국민이 직접 투표로 뽑은 사람들이 모여 법을 만들고 국가의 문제를 논의하는 역할을 한다. 국민의 의견을 대표하는 그룹인 셈이다. 양원제는 상원과 하원이 독립적으로 존재하면서 서로 역할을 나눠 일한다. 법을 만들 때도 상원과 하원이 각각 심사하고 논의하는 과정을 거쳐야 하기에 심사와 논의를 더 신중하고 꼼꼼하게 진행하게 된다. 나라가 크거나 여러 지역의 이해관계가 복잡할 때 주로 양원제를 선택한다. 미국 일본 영국 등이 양원제를 사용하는 대표적 나라다.
글로컬(glocal·글로벌+로컬) 시대에 대응하기 위한 양원제는 지방분권의 완성으로 이어진다. 동시에 양원제는 보수와 진보 진영을 대표하는 두 정당 간 정치적 이해관계를 조정하기 위한 타협책으로서도 요구된다. 단원제 국회와 달리 상원과 하원이 상호 견제와 균형을 유지하고, 타협과 협력을 통해 제왕적 국회와 제왕적 야당 대표가 등장할 가능성을 낮추는 효과도 기대할 수 있다.
1987년 9월 2일 노태우 당시 민주정의당 총재와 김영삼(오른쪽) 통일민주당 총재가 첫 공식 회담을 갖고 개헌안에 합의했다. 동아DB
선거제도 개혁 없이는 개헌 실효성 없어
‘대통령 권력의 분산’과 삼권의 견제와 균형이 목적인 개헌’이든, ‘순수 대통령제로의 개헌’이든, ‘지방분권을 이루기 위한 개헌’이든 핵심은 국회다. 어떤 개헌을 하든 국회의 권한과 기능이 지금보다 더 강화된다면 그 출발점은 ‘국민 대표의 국회 구성’이어야 한다. 국민 대표를 뽑는 선거제도 개혁이 핵심이라는 말이다. 노회찬 전 의원은 생전에 “선거제도 개혁 없이는 개헌의 실효성이 없다. 대표성 강화 없이 대통령 권한만 이양하면 뒤틀린 권력구조가 발생한다”고 지적한 바 있다. 또 “국회의 정당 득표율과 의석수가 일치를 달성해야 내각제나 분권형 대통령제가 의미를 갖는다”고도 했다. 참으로 정확한 지적이다.
여야를 불문하고 한국의 정당은 상대방을 죽이기 위해 대결하는 정치와 진영 싸움을 멈추지 않는다. 국민의힘과 민주당은 현재 정치 양극화의 축으로 기능한다. 당론을 빌미로 하는 ‘정당집단주의의 패거리 정치’에서 어떻게 얼마나 벗어나느냐가 개헌과 정치개혁 성공의 관건이다. 현행 헌법의 ‘5년 임기 대통령과 4년 주기 총선’은 여소야대 구도를 만들 가능성을 높인다. 차기 대선을 향한 거대 야당 ‘1극 체제’의 전방위적 ‘여의도 대통령’ 지키기 행보는 제왕적 야당 대표와 제왕적 국회 출현을 불가피하게 한다. 이때 국회는 특정 정당과 정치인의 정치적 목표 실현을 앞당기기 위한 정치적 도구로 전락한다.
제왕적 국회는 소선거구 단순다수제의 승자독식 구조에서 탄생한 거대 정당의 의석 과점에서 출발한다. 현행 제도는 ‘지역주의와 양당 체제 고착화의 주범’이다. 대량 사표(死票) 발생, 비례성과 대표성의 악화가 근본적으로 불가피하다. 작년 총선에서 지역구 투표의 41.5%에 해당하는 1213만 6757표가 사표였다. 우리나라 총선에서는 대부분 그랬다.
대통령이든 국회의원이든 한 표라도 더 얻은 사람이 당선되는 현행 선거제도로 인해 2위 이하의 표는 정치적 의사결정 과정에 반영되지 못한다. 단순다수제와 소선거구제는 지역주의와 결합하면서 양당 중심의 대결 구도를 심화하는 양상으로 치닫는다. 지난해 4월 치러진 총선에서 민주당 지지율은 전체 투표자의 48%였는데 실제로 차지한 의석은 지지율보다 30% 이상 많다. 소선거구 단순다수제는 이처럼 득표율 이상 권한을 행사하도록 보장하는 선거제도다.
민주화 이후 지역주의 기반의 양당 체제는 기득권화하고, 폐쇄적 엘리트 구조로 변질됐다. 양당의 극단적 대립과 양극화는 당연한 결과다. 어느 쪽이든 여당은 대통령의 하수인으로 전락하며 정책보다는 정쟁과 대립을 주도한다. 선거제도 개혁은 개헌보다 어렵다. 더 많은 정치인의 이해관계에 지각변동이 생기기 때문이다. 노무현 대통령은 “권력을 잡는 것보다 선거제도 개혁이 더 큰 정치 발전을 가져온다”는 신념하에 “정권을 내놓는 한이 있더라도 선거제도를 고쳐야 한다”고 강조한 바 있다.
현실적으로는 협조와 협치와 공존과 공영의 정치가 불가피하도록 제도적으로 강제하는 것이 개헌의 시작이 돼야 한다. ‘제왕적 야당 대표를 위해 존재하는 것처럼 보이는 국회’가 등장하지 않도록 제도적 강제 장치를 마련할 필요도 있다. 민주주의는 집단 지성을 활용해 문제를 해결하고 개인의 성장을 촉진하는 체제다. 상호 존중과 인정을 전제로 여야가 공동체에 함께 기여하도록 정치적으로 경쟁하게 만든다.
차기 개헌은 ‘대통령 권한의 분산과 결선투표제 도입, 도농복합선거구제로의 국회의원 선거제도 개편’을 원칙으로 해야 한다. 그중에서도 국회의원 선거제도 개편이 성공적 개헌을 위한 출발점이다. 승자독식의 선거제도 개혁을 통한 기득권 양당 체제 해체가 개헌의 핵심이기 때문이다. 대통령 4년 중임제, 총선·지방선거와 대선 일정 맞추기, 결선투표제 도입 등은 효율적이고 안정적인 국정 운영을 위한 대안이다.
제왕적 국회의 등장 가능성을 줄이는 방법은 두 가지가 대표적이다. 여당의 제대로 된 역할을 전제로 여대야소를 추구하거나 원내 과반 정당이 등장하지 못하도록 하는 것이다. 대통령 임기를 조정해 대선과 총선을 동시에 치르거나 도농복합선거구제를 통해 다당제 국회를 만드는 것이 좋은 대안이 될 수 있다. 도농복합선거구제에 의한 다당제 국회는 양당의 주류 세력인 민주당 수도권, 국민의힘 영남권 의원들에게 불리할 수 있다. 절대다수당인 민주당의 이재명 대표, 특히 수도권 의원들의 선택에 주목하는 이유다. 그들의 선의와 공적 마인드가 절실히 필요한 대목이다.
2월 12일 서울 여의도 국회도서관에서 국민의힘 의원들이 대거 참석한 가운데 열린 지방분권 개헌 토론회. 뉴시스
‘비정상의 정상화’ 선도할 리더십 절실
‘제왕적 대통령’의 권력을 분산하면 국회의 권한과 기능과 역할이 상대적으로 더 커져 제왕적 국회가 출현할 수 있다. 제왕적 국회를 통제할 수 있는 수단은 많지 않지만 아예 없는 것도 아니다. 1987년 개헌 과정에서 뺀 ‘대통령의 국회해산권’이 대표적이다. 최근 대통령의 국회해산권이 부활해야 한다는 목소리가 커지는 것도 그런 이유에서다. 대통령과 의회 권력의 대치와 충돌에 따른 교착 상태는 의회 해산과 총선을 통해 해결할 수 있다.
아울러 정무직 공무원을 국회가 탄핵소추한 때는 직무 정지가 아닌 상태로 업무를 계속하면서 탄핵심판을 받도록 해야 한다. 이렇게 하면 탄핵 남발과 같이 정치적 판단에서 업무 정지를 목적으로 행하는 정치 공세를 줄일 수 있을 것으로 보인다. 개헌을 통해 국회의원 임기를 2년으로 바꿔 특정 세력의 장기 독점을 막을 수도 있다. 2년마다 국회의원의 50%를 교체하는 방식도 상정 가능하다. 특정 정당의 거대화(절반 의석 이상)를 막는 게 포인트다.
2025년 우리는 매우 중요한 갈림길에 서 있다. 지금 대한민국 공동체가 풀어야 할 과제와 이를 해결하기 위한 리더십의 조건에 대한 심사숙고가 필요하다. 올해 우리가 조기 대선 실시 여부와 상관없이 반드시 해내야 할 과제는 새로운 시대와 새로운 세대를 맞이하기 위한 헌정 체제 정비다. 올해는 ‘구체제의 붕괴와 리더십 실패’ ‘새로운 체제와 리더십의 요구’가 서로 대립하는 인터레그넘(Interregnum)의 시간이다. 인터레그넘에 필요한 리더십은 자기 헌신과 희생 그리고 책임과 통합을 토대로 하는 정치 리더십이다. 대한민국의 지속 가능한 전진을 위해 ‘비정상의 정상화’를 꾀하는 과도기적 전환 리더십이 지금 필요하다.
신동아 4월호 표지
