• 文 “낮은 단계 연방제나 국가연합 꼭 실현”

• 지방분권 개헌 시도도 같은 맥락

• 정치권 일각 “낮은 단계 연방제는 ‘적화통일’ 지름길”

• “세습 독재자와의 연방제에 거부감 커”

• “자유민주주의·시장자본주의 애매모호해져”

• “북한이 내전 일으키면 속수무책”

역대 모든 대통령이 통일 대통령을 꿈꿨다. 이승만 초대 대통령은 북진 통일을 주장했고, 김대중 전 대통령은 연방제 통일을 거론했다. 대체로 보수 성향 대통령들은 자유민주주의 체제로의 흡수통합형 통일을 지향한다. 반면, 진보 성향 대통령들은 연방제 또는 국가연합 같은 공생공존형 통일을 언급했다. 

문재인 대통령은 어떤 통일을 꿈꿀까? 그는 낮은 단계의 연방제 또는 국가연합 방식을 원하는 것으로 보인다. 2012년 8월 김대중 전 대통령 3주기 추도식 당시 대선후보였던 문 대통령은 이렇게 언급했다. 

“남북 국가연합 또는 낮은 단계의 연방제를 꼭 실현해 그분이 6·15 선언에서 밝힌 통일의 길로 나아가고 싶다.” 

여기서 그분은 김대중 전 대통령일 것이다. 2000년 김대중 전 대통령과 김정일 북한 국방위원장이 맺은 6·15 남북 공동선언문 2항엔 이런 내용이 있다. 

“남과 북은 나라의 통일을 위한 남측의 연합 제안과 북측의 낮은 단계 연방 제안이 서로 공통성이 있다고 인정하고, 앞으로 이 방향에서 통일을 지향해 나가기로 하였다.” 



문 대통령은 2017년 4월 25일 대선후보 TV토론에서도 이렇게 밝혔다. “낮은 단계의 연방제는 우리가 주장하는 국가연합과 거의 다르지 않다고 생각한다.”

“위험천만한 ‘낮은 단계 연방제’”

그렇다면 북한 정권이 말하는 ‘낮은 단계의 연방제’는 어떤 것일까? 한마디로 말하면, 높은 단계의 연방제인 ‘고려민주연방공화국’으로 가는 중간 단계다. 고려민주연방공화국은 어떻게 건국될까? 남과 북이 고려민주연방공화국이라는 이름의 중립국가를 선포하고 각각의 자치정부와 그 위의 연방정부를 두는 방식이다. 연방정부에는 입법부로 최고민족연방회의, 행정부로 연방상설위원회를 둔다. 사법부는 각 자치정부에 둔다. 자치정부는 자치 입법, 행정 기관도 갖는다. 

낮은 단계의 연방제는 높은 단계의 연방제에서 연방정부가 행사하는 기능을 모두 자치정부가 갖되 연방정부는 조정 역할만 하도록 하는 방안이다. 높은 단계의 연방제와 낮은 단계의 연방제의 공통점은 ‘1국가 2체제’라는 점이다. 

반면, 국가연합은 2국가 2체제다. 분명히 차이점이 존재하지만 본래 연방제 통일론자였던 김대중 전 대통령은 공통점에 더 주목해 6·15 선언에 “서로 공통성이 있다”는 내용을 포함시키는 데 동의했다. 보수진영은 이 점을 근거로 김대중 전 대통령을 ‘종북(從北)’으로 의심한다. 기본 인식이 김대중 전 대통령과 큰 차이가 없다는 점에서 보수진영은 문 대통령도 종북이라 비판한다. 

보수진영은 낮은 단계 연방제에 대해 강하게 우려한다. 그 속에 숨은 ‘북한의 저의’ 때문이다. 북한은 1960년대부터 연방제를 주장해왔다. 이후 1970년대 들어 공식 명칭을 ‘고려연방제’로 바꾸더니 1980년대 이후에는 ‘고려민주연방공화국’을 주장했다. 그사이에 북한 정권의 본질이 바뀌었다면, 북한의 이런 변화를 긍정적으로 평가할 수 있을 것이다. 하지만 북한 체제는 변하지 않았고 ‘적화통일 전략’도 바뀌지 않았다. 그렇다면 고려민주연방공화국 주장은 적화통일 전략 차원에서 나온 것으로 봐야 한다. 실제로 북한은 고려민주연방공화국 창립 방안을 처음 내놓은 1980년 당시 한국 정부가 취해야 할 선결조건을 제시하기도 했다. 이런 내용이다. 

“사회 민주화와 전두환 정권 퇴진, 국가보안법과 반공법 폐지, 공산당 활동을 포함한 모든 정치, 사회단체 및 개별 인사들의 자유로운 활동 보장, 주한미군 철수 및 조미 평화협정 체결, 미국의 ‘2개의 조선’ 조작책동 및 내정 간섭 중지.”

이것을 보면 북한의 궁극적 목적이 한국의 국방력 약화 및 남남갈등 유발을 통한 한반도 적화통일이라는 점이 분명해진다. 북한이 낮은 단계의 연방제를 들고 나온 이유는 당장 고려민주연방공화국이라는 높은 단계의 연방제로는 한국을 설득할 수 없다고 판단했기 때문이다. 그래서 ‘낮은 단계’는 포장을 바꾼 정도로밖에 볼 수 없다. 

이 점에서 북한이 주장하는 낮은 단계의 연방제는 국가연합과 큰 차이가 난다. 낮은 단계의 연방제에 대해 몇몇 정치인은 “인권을 탄압하는 세습 독재자와 연방제를 한다는 것에 많은 한국인이 거부감을 갖는다”고 말한다. 이들은 “김정은 정권과 한국이 한 체제로 엮이면 한국의 자유민주주의와 시장자본주의 국체가 애매모호해진다” “결국 북한으로 적화통일될 것”이라고 우려한다. 한 정치권 인사의 말이다.

“내전 발발해도 미국이 한국 못 도와”

“연방제하에선 북한이 무력을 사용해 내전을 일으키더라도 한국이 단합된 힘으로 저지하기가 지금보다 어려워진다. 무엇보다 미국이 연방제 국가의 내부 문제라 한국을 돕기 어렵다. 적화통일 가능성이 높아진다. 자유민주주의와 시장자본주의 국체를 희생하면서까지 독재자와 연방제를 추진해선 안 된다. 통일은 한국의 민주주의-자본주의체제로의 통일이어야 한다.” 

문 대통령은 연방제와 국가연합 사이의 차이점을 잘 모르는 것 같다. 적어도 발언 내용으로 봐서는 그렇다. 더욱이 문 대통령은 한발 더 나아가려고 노력하고 있다. 연방제 수준의 지방분권 내용을 담은 개헌이 그것이다. 지난해 문 대통령은 지방분권을 강화한 개헌안을 발의했다. 이 시도는 무산됐다. 당시 최대권 서울대 명예교수는 ‘국회 개헌특위 자문위 지방분권 개헌안 무엇이 문제인가’ 토론회 개회사에서 이렇게 지적했다. 

“개헌을 빙자해 우리나라를 연방국가로 만드는 것은 김일성 이래로 북한이 수십 년간 주장해온 연방제 통일방안을 수용하기 쉽게 그 토대를 만들어준다는 우려가 있다.” 

연방제 개헌이 결국 연방제 통일방안 수용의 마중물 역할을 한다는 것이다. 연방제 개헌이 이뤄지고 나면, 연방제라는 단어에 대한 거부감이 사라지긴 할 것이다. 당시 토론회에 참석한 몇몇 전문가는 다음과 같은 취지의 주장도 펼친 것으로 전해진다. 

“남북한 연방제를 거쳐 통일이 된 이후 대통령을 뽑을 경우 일당 지배 체제인 북한에서는 단일 후보자에 대해 몰표가 나올 것이다. 반면에 다당제인 남한에서는 다수 후보자로 표가 분산될 것이다. 이렇게 되면 결국 북한이 지지하는 후보가 대통령에 당선될 것이다.” 

그럴 수도 있고, 아닐 수도 있다. 연방제 수준의 지방분권 도입이 연방제 통일방안 수용으로 바로 이어지진 않을 것이다. 그러나 보수진영은 최악의 상황을 우려한다. 북한이 연방제를 도입하지 않고 우리만 연방제와 유사한 지방분권을 도입한 상태에서 낮은 단계의 연방제 또는 국가연합을 도입하면 어떤 일이 벌어질까?

文정부 자가당착 빠져 北에 말려들 수도

1개의 연방국가 내에 1개의 중앙집권정부(북한 정부)와 1개의 분권정부(한국 정부)가 존재하게 된다. 이 경우 남북한 정부 사이에는 권력 불균형이 발생한다. 강력한 중앙정부를 가진 북한이 약한 중앙정부를 가진 한국보다 더 큰 영향력을 행사하게 된다. 한국에선 여론 결집이 더 어려워진다. 연방대통령 선출에서 북한 출신이 유리한 것은 부인하기 어렵다. 

남북한 정부가 낮은 단계건 높은 단계건 연방제를 도입한다면, 이런 우려가 먼저 해소돼야 한다. 이런 점에서 문 대통령의 통일철학이 완결적인지 의문이다. 독일은 동독을 서독연방에 가입시키는 형태로 통일을 이뤄냈다. 더욱이 유럽연합(EU)이라는 더 큰 국가연합 구조가 일종의 안전판 구실을 했다. 

독일 통일 사례는 우리 정부의 주요 벤치마킹 대상이다. 최근 유럽연합 사례에 대해서도 통일부가 연구를 시작한 것으로 알려진다. 이 또한 낮은 단계의 연방제, 국가연합 사례로 가치가 있다고 판단한 때문일 것이다. 

이 정부가 끝나기 전에 새로운 연방제 또는 국가연합 통일방안이 나올지 모르겠다. 하지만 북한 체제의 특수성에 대해 관심을 기울이지 않는다면, 자가당착에 빠져 북한 논리에 일순간 말려들어 빼도 박도 못하는 상황에 봉착할 수도 있다.

우려해온 사안이 미국에서 공론화

3월 27일 백악관 국가안전보장회의 아시아담당 국장을 지낸 한국계 빅터 차 미국 전략국제문제연구소(CSIS) 한국석좌는 미국 상원 외교위원회 청문회에 출석해 문재인 대통령의 목표가 연방제, 곧 1국 2체제라고 주장했다. 많은 사람이 내심 우려해온 사안이 미국의 심장부에서 공론화된 것이다. 

빅터 차 한국석좌는 “통일이 목표가 아니라 한국과 북한이 경제적으로 합병돼도 정치적으로는 분리된 한 나라 두 체제를 유지할 수 있게 하는 것을 목표로 하고 있다”고 설명했다. 문재인 대통령이 생각하는 낮은 단계의 연방을 나름대로 추정해서 설명한 것인데, 정경 분리 부분이 눈길을 끈다. 이런 지적에 대해 문정인 대통령 통일외교안보특보는 객관적 사실을 외면하고 있다고 반박했다. 문재인 대통령이 희망사항으로 언급한 것을 확정된 정책으로 단정 하지 말라는 지적이다. 

문재인 정부의 공식 통일방안은 무엇일까? 국가연합에 가깝다. 일단 기본 틀은 김영삼 정부 시절에 만든 민족공동체 통일방안이다. 화해협력-남북연합-통일국가 단계를 거치는 방안으로서, 여기에서 말하는 남북연합이 국가연합을 말한다. 정세현 전 통일부 장관은 국가연합 단계에 이르는 데 상당한 시간이 걸릴 것으로 내다봤다. 그때를 우리나라가 주변 4강국을 상대로 제 목소리를 낼 때라고 전제하면서, 문재인 대통령이 강조한 ‘신한반도체제’도 이 단계에서 가능할 것으로 전망했다. 

낮은 단계의 연방제나 국가연합이 당장 현실화할 가능성은 그다지 높아 보이지 않는다. 이런 우려스러운 상황을 준비할 시간 여유가 있어 그나마 다행이다. 실제로 이런 과정이 찾아올지 아니면 독일처럼 갑작스레 통일을 맞게 될지 예단하기 어렵다. 다만 사전에 준비를 철저히 해서 나쁠 것은 없다. 연방제 또는 국가연합 도입 이후 전개될 시나리오에 대한 더욱 정밀한 연구가 반드시 필요하다고 본다.