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심층분석

‘위기’의 문재인 외교

논리·일관성·공감력 부재가 문제다

  • 차두현 아산정책연구원 객원연구위원

‘위기’의 문재인 외교

  • ● 文정부의 유엔 ‘북한 인권결의안’ 찬성 의사가 의심받는 이유
    ● 文대통령 ‘대북제재 완화’ 언급에 유럽 정상들 유보적 반응
    ● 북한만 있고 국제사회와의 공감대 노력 부족한 한국 외교
    ● ‘연내 종전선언’ ‘김정은 연내 답방’에만 집착?
    ● 국민적 공감과 합의가 가장 확실한 대북관계 ‘대못’
    ● 2017년의 ‘초심’으로 돌아가라
‘위기’의 문재인 외교
국정감사 기간인 지난 10월 10일, 강경화 외교부 장관은 2018년의 유엔 북한 인권결의안 표결(12월로 예상)에 기권하지 않을 방침임을 표명했다. 2017년에 찬성한 사례를 감안할 때 사실상 찬성 의사를 내비친 것이다. 조명균 통일부 장관 역시 비슷한 입장을 밝힌 바 있다. 2007년의 유엔 인권결의안 기권 경우와 달리, 남북관계 발전에도 불구하고 인권에 관한 한 국제 기준을 따르겠다는 방침은 분명 모범정답이다. 그럼에도 당연한 것으로 간주돼야 할 이런 정책 방향이 왜 거듭된 질문과 대답의 과정을 거치는지 되돌아볼 필요가 있다. 아마 2018년 들어 우리 외교가 어딘가 중심을 제대로 잡지 못하는 모습을 보이고 있기 때문일 것이다.


강경화 외교부 장관은 10월 10일 유엔의 북한인권결의안 표결(12월 예상)에 기권하지 않을 방침임을 표명했다. [동아DB]

강경화 외교부 장관은 10월 10일 유엔의 북한인권결의안 표결(12월 예상)에 기권하지 않을 방침임을 표명했다. [동아DB]

2017년에는 한국 외교에 대해 이러한 의문이 별로 존재하지 않았다. 출범 초기부터 의욕적으로 추진된 각종 양자/다자외교에서 한국 외교는 많은 공감을 이끌어냈고, ‘신베를린 선언’으로 대변되는 대북정책 구상은 국제적 의제창출자(agenda setter)로서의 위상을 재확인하는 계기가 되기도 했다. 반면 2018년의 한국 외교는 그런 무게감이나 신뢰감이 상대적으로 약한 것이 현실이다. 무엇이 잘못된 것일까. 1년 남짓한 동안 어떠한 문제점이 한국 외교에 이상신호를 울리고 있을까.

2018년의 한국 외교에서 가장 크게 드러나는 문제점은 논리적 일관성의 부재다. 한 국가나 정부가 표방하는 방침은 환경이나 여건에 따라 바뀔 수 있다. 그러나 적어도 1년 혹은 수년 단위의 기간은 변함이 없어야 주변으로부터 신뢰를 받을 수 있다. 아쉽게도 올해엔 이러한 미덕이 깨진 사례가 여럿 존재한다. 대표적인 게 대북제재와 관련된 우리 정부의 입장이다.


일관되지 못한 논리

문재인 대통령이 유럽순방에서 북한에 대한 제재 완화를 언급했지만 동의를 얻지 못했다. 10월 19일 ASEM 회의 의장성명에서는 북한의 비핵화를 다시 강조했다. [동아DB]

문재인 대통령이 유럽순방에서 북한에 대한 제재 완화를 언급했지만 동의를 얻지 못했다. 10월 19일 ASEM 회의 의장성명에서는 북한의 비핵화를 다시 강조했다. [동아DB]

3월 9일(미국 현지시각), 정의용 안보실장은 3월 5~6일 이뤄진 방북 결과를 워싱턴에서 브리핑하는 자리에서 다음과 같은 표현을 쓴 바 있다. “트럼프 대통령의 리더십과 최대압박정책이 국제사회의 연대와 함께 우리로 하여금 현시점에 이를 수 있도록 했다.” 이 메시지는 대북제재가 분명 효과를 발휘했음을 한국도 인정한다는 뜻이었다. 대북제재가 유용한 대북정책 수단으로 자리 잡았다면 특별한 상황 변화가 없는 한 이 기조는 유지되는 것이 옳다. 설령 북한이 대북제재의 완화 혹은 해제를 강력히 원하더라도 한국의 입장에서는 이 카드를 쉽게 포기하지 않는 것이 오히려 남북한 관계의 발전 면에서 유리하다. 

그런데 10월 대통령의 유럽순방 기간 중 다소 결이 다른 뉘앙스의 말이 나왔다. ‘불가역적 비핵화 시’라는 단서가 붙기는 했지만, 전반적으로는 한국이 벌써 제재 완화에 무게중심을 두기 시작했다는 인상을 줄 수 있었다. 강경화 장관이 10월 국정감사 기간 중 언급한 ‘5·24조치’ 해제도 단순히 착오에 의한 해프닝으로만 치부할 수 없는 것이 사실이다. 

물론 정부는 공식적으로 “제재가 통하지 않으니 북한의 변화를 위해 온건책을 동원해야 한다”고 이야기한 바 없다. 그러나 혹시라도 그런 인식을 가지고 있는 것이 아닌가 하는 인상을 다른 국가에 줄 수 있는 수사(修辭)나 언급은 자제하는 게 옳았다. 정부가 남북관계 발전에 속도를 내는 듯한 인상을 줄 때마다 미국이 국무부 논평 등을 통해 ‘비핵화와 남북관계 발전이 균형 있게 진행되어야 한다’고 언급한 것은 오해든 공연한 우려든 간에 바람직하지 않은 것이 현실이다. 문제는 이런 언급이 반복되어 나타났다는 점이다.


공감력의 부족

한국 외교가 드러내는 두 번째 문제는 공감력의 부족이다. 대통령 유럽 순방 시 우리의 ‘제재 완화’ 언급에 대해 유럽 정상들이 유보적 반응을 보인 것이나, 10월 19일(유럽 현지시각) 브뤼셀에서 개최된 ASEM 회의 의장성명에 북한이 한사코 거부하는 ‘완전하고 검증 가능하며 불가역적 비핵화(CVID)’란 단어가 포함된 것은 비핵화 문제에 대한 한국과 국제사회의 공감대가 부족함을 여실히 보여준다. 유럽 국가들이 미국 이상으로 ‘CVID’를 강조하는 이유는 국제 비확산체제의 유지에 있으며, 이는 핵기술이나 무기가 테러리스트 그룹이나 극단주의자들의 손에 넘어가는 것에 대한 우려에서 비롯된다. 유럽 주요 국가들은 거의 예외 없이 대형 테러로 인한 아픈 상흔의 경험이 있다. 

설령 1차단 방북 시 북한이 했다는 약속, 즉 한국에 대해 핵무기를 사용하지 않겠다는 방침을 액면 그대로 받아들인다고 해도 북한 핵 개발은 ‘직접적 사용’ 이외에 ‘확산’의 위험성을 분명히 지니고 있다. 김정은 위원장이 2016년 5월의 제7차 노동당대회 총화 보고를 통해 핵무기나 기술을 해외에 이전하지 않겠다는 뜻을 밝혔다 하더라도 이를 신뢰할 국가는 그리 많지 않을 것이다. 비확산이 제대로 이뤄지기 위해서는 무엇보다 북한이 그동안 어느 수준의 핵기술과 무기를 얼마만큼 개발했는지가 우선 밝혀져야 한다. 미국과 EU 국가들이 ‘핵 리스트’의 선제 제출을 강력히 요구하는 것도 이 때문이다. 북한이 여전히 모라토리엄(핵/미사일 발사실험 유예) 단계에 머물러 있는 상태에서 제재 완화를 준비해야 한다는 주장은 설득력이 약할 수밖에 없는 이유다. 

공감력 부족은 대미 외교에서도 나타났다. 2018년 6월의 싱가포르 북·미 정상회담 이후 한국 대미외교의 중점은 주로 트럼프 행정부와의 소통, 특히 트럼프 대통령을 설득하는 데 있었다 해도 과언이 아니다. 그런데 트럼프 대통령의 대북정책은 집권당인 미 공화당과도 궤적에 차이가 있다. 이런 상황에서는 트럼프만을 움직인다고 해서 절대로 지속 가능한 한미 공조가 형성되지 못한다. 그런데도 미 의회나 워싱턴의 주요 정책 네트워크에 대한 의원외교나 공공외교(public diplomacy)는 상대적으로 등한시된 것이 현실이다. 이런 상황에서 한국의 길과 한국의 목소리를 이해하는 광범위한 여론이 미국 내에서나 국제사회에서 형성될 수 있을까?


은연중 드러나는 시한 강박관념

한국 정부가 남북관계 발전에 일종의 시한 강박관념을 지니고 있는 듯한 인상을 주는 것도 문제다. 9월 18~20일 열린 3차 남북 정상회담 이후 다소 이해하기 힘든 외교 일정이 한국 정부의 기대 혹은 긍정적 전망 형태로 발표된 바 있다. 폼페이오 미 국무장관의 4차 방북 방침이 발표된 직후인 10월 초, ‘청와대 핵심관계자’가 폼페이오 방북 결과에 따라 2차 북·미 정상회담이 미국 중간선거 이전에도 이뤄질 수 있을 것이라고 전망한 인터뷰가 대표적이다. 정상회담이 열린다면 북·미 관계 진전과 한반도 평화체제를 향한 또 한 번의 계기가 만들어지는 것은 분명하다. 그러나 북한의 비핵화 관련 가시적인 조치를 촉구하는 미국의 입장이나 여전히 선언(풍계리 핵실험장 폐쇄에 대한 전문가 초청, 검증하에 동창리 엔진실험장 폐쇄)에 머물고 있는 북한의 입장을 감안할 때, 이는 지나친 ‘희망적 사고’라는 지적을 피하기 힘들다. 

9~10월 중 자주 거론된 연내 ‘종전선언’ 실현을 전제로 하더라도 이것이 현실적으로 이뤄지기 위해서는 종전선언의 내용과 형식, 그리고 발표 장소에 대한 북·미 간 의견이 교환됐어야 했다. 그럼에도 당시 이와 관련된 양자 간 협의가 있었다는 징후는 존재하지 않았다. 아무런 사전 협상이나 대화 없이 불쑥 2개월 내에 종전선언이 이뤄질 개연성은 높지 않았다. 중국까지 종전선언 당사자로 끼어들 경우 시간은 더 소요될 수밖에 없다. 무엇이 이런 전망을 낳았을까. 정부가 ‘연내 종전선언’이라는 ‘판문점선언’의 합의 내용이나 3차 남북 정상회담 때 합의된 김정은 위원장의 ‘연내’ 답방에 지나치게 집착한 것은 아니었을까, 이 시점에서 돌아볼 필요가 있다. 

앞으로 갑자기 상황이 급진전돼 연내 김정은 위원장 답방과 3자 혹은 4자 종전선언이 실현되지 말라는 법은 없다. 다만 그러한 경우에도 한국이 어떤 시한을 두고 대북정책이나 대(對)주변국 외교에 매달린다는 인상을 줄 경우, 이는 우리의 협상 레버리지를 스스로 제약하는 결과가 된다. 모든 협상에서 상대방의 선의(善意)를 무조건 믿을 수 없고, 그렇기에 약한 모습을 드러내는 것은 삼가야 한다는 것은 국제관계와 외교의 기본이다.


對주변국 외교의 실종

엄밀히 말해 남북관계는 외교 영역에만 속하는 것은 아니다. 남북 간의 ‘특수관계’ 때문이다. 그렇기에 남북관계 발전을 위해서는 외교 본연의 임무, 즉 주변국과의 공조 및 협력관계 형성이 당연히 따라줘야 우리 이익이 극대화될 수 있다. 문제는 2018년에 들어 우리의 외교활동에서 북한 관련 사항만 부각될 뿐, 미국 등 주변국과의 협력 및 공조를 위한 절실한 노력의 흔적을 찾아보기가 쉽지 않다는 점이다. 

이는 대주변국 공조의 가장 큰 축이라 할 수 있는 한미 관계에서도 마찬가지다. 수시로 탄탄한 공조와 공통 인식을 외쳤지만, 한미 간 대북제재의 완화나 남북 군사적 신뢰 구축을 둘러싸고 견해차가 암시된 게 한두 차례가 아니다. 동맹이라고 해서 이견이 없을 수는 없다. 이견이 있을 때 적절한 갈등관리를 통해 견해차를 해소하거나 수렴해나가는 것이 외교력이다. 그러기에 한미 간 서로 다른 시각에 대해서는 입장차를 분명히 밝히고 이를 조정하기 위한 노력이 있어야 한다. 가장 좋지 않은 징후는 외형적으로는 ‘같은 길’을 외치면서 이면적으로 다른 행동을 하고 있다는 인상을 주는 때다. 경우에 따라서는 ‘평양공동선언’의 한 구절인 “남과 북은 한반도의 완전한 비핵화를 추진해나가는 과정에서 함께 긴밀히 협력해나가기로 하였다”가 한국의 북한 비핵화 유도가 아니라 대미 ‘민족공조’로 곡해될 수도 있음을 유의해야 한다. 

한반도 문제에 미국 이상으로 큰 영향력을 지닌 대중국 외교도 마찬가지다. 중국의 경우 2018년 상반기 이후의 남북관계 발전에 대해 지지 입장을 지속적으로 밝혔으며, 북·중 정상회담 이후에는 고위급 방한을 통해 그 결과를 공유하는 협력 의지를 과시하기도 했다. 현재 구도가 ‘쌍중단·쌍궤병행(雙中斷·雙軌竝行)’ 즉, 북한 및 한미 간 서로를 자극하는 행위를 삼가고 대화를 통한 비핵화 노력을 지속하라는 자신들의 주장대로라는 판단에서 이런 태도를 보였을 수 있다. 그러나 그것이 전부일까. 중국은 자신들이 배제될 수 있는 ‘3자 종전선언’을 정말 흔쾌히 받아들일까. 중국의 역할에 대한 뚜렷한 비전을 제시하지 못하고 있는 한국 정부에 대해 진정한 ‘비핵화’ 협력을 해줄 의지가 있을까 되돌아봐야 한다. 

일본과의 공조 역시 원활치 못한 것이 현실이다. 일본은 한국과 함께 북핵 위협의 최대 잠재 피해국이며, 이러한 면에서 많은 협력 가능성을 지니고 있다. 그러나 독도 문제나 과거청산의 갈등 사안에 발목이 잡힘으로써 협력 이슈들을 적절히 활용하지 못하고 있다. 러시아와도 수사적인 차원 이상의 협력을 이끌어내는 데 충분치 못했다는 평가를 받을 수밖에 없는 것이 현실이다.


남북관계 일변도에서 벗어나야

2017년 7월 6일 문재인 대통령이 신베를린 구상을 밝히고 있다. [동아DB]

2017년 7월 6일 문재인 대통령이 신베를린 구상을 밝히고 있다. [동아DB]

한국 외교의 문제점들은 모두 한 가지 공통적 특성을 지니고 있다. 바로 남북관계 일변도의 정책, 그것도 급속한 관계 진전에 몰입하기 때문에 발생하는 외교의 실종 현상이라는 점이다. 이는 궁극적으로는 대북정책 및 외교에 대한 국민적 공감대를 확대하는 데에 도움이 되지 않으며 미국을 비롯한 주변국들에 대해 ‘한반도 운전자론’의 지지를 얻어내는 데에도 결코 유익하지 못하다. 무엇보다 북한의 운신 폭만 넓혀 남북한 관계의 지속 가능성 면에서도 부정적인 영향을 줄 수밖에 없다. 

이제는 한국 외교 역시 2017년의 초심으로 돌아가야 한다. 현실은 현실대로, 이상은 이상대로 분리해서 접근하면서, 전반적인 페이스를 우리 쪽으로 끌고 와야 한다. 가장 먼저 해야 할 일이 우리 정책의 논리적 일관성을 되찾는 일이다. 그리고 한반도 비핵화와 평화체제와 관련해 한국이 지향하는 바는 무엇이라는 구체적 대안을 자신 있게 제시할 수 있어야 한다. 북한의 긍정적 변화를 이끌어내기 위해 한국이 사용할 수 있는 선택지는 남북한 관계에서의 양보와 포용 이외에도 다양하게 나타날 수 있다는 메시지를 전달해야 한다. 우리의 정책 투명성과 신뢰성을 높일수록 한국 외교정책의 활력은 증가하기 때문이다. 

미국을 비롯한 주변국, 그리고 국제사회와 눈높이를 맞추고 공감대를 확산하기 위한 노력 역시 전개돼야 한다. 이를 위해서는 한국 정부가 한반도 평화와 남북관계 발전에 대해 생각하는 기본 인식이 국제사회와 어떤 면에서 차이가 있는지를 차분히 살펴봐야 한다. 이를 바탕으로 우리가 양보할 수 있는 면과 없는 면을 구분해야 하며, 그 쟁점들에 따라 차별화된 다변적 외교를 전개해야 한다. 그래야 한국 외교가 살아난다. 동시에 설득과 전달 이상으로 상대방 목소리를 수용하고 경청하는 자세 역시 필요하다.


소통 부재의 정책 결정 과정

이러한 외교가 원활하게 펼쳐질 수 있으려면 국내적으로 다양성과 민의 수렴이라는 기초에 충실해야 한다. 우리 정부는 외교·안보 정책의 결정 과정에서 국회나 국민과 제대로 소통하고 있는가. 혹자는 정부가 주요한 정책에 대해 그 결과를 공유했다고 지적할지도 모른다. 그러나 소통과 ‘홍보’는 분명히 다르다. 전자는 광범위한 의견 수렴이며 후자는 일방적인 설득과 강변이 개입될 수 있기 때문이다. 

극히 민감한 부분을 제외하면 정부의 외교정책 지향과 추진전략을 국민 및 대의기관인 국회와 공유해나가야 하며, 양방향 소통을 통한 조정과 수렴 과정을 거쳐야 한다. 그래야 정권에 관계없이 일관성 있게 추진 가능한 정책이 만들어질 수 있다. 어느 정부든 자기가 선호하는 정책이 있고, 그 정책의 지속적 추진을 위해 ‘대못’을 박고 싶은 유혹에 빠진다. 그러나 어떤 정부의 정책이든 시간과 성과 강박관념에 빠질수록 지속 가능성은 약화된다. 가장 큰 ‘대못’은 국민적 공감과 합의다. 이것이 대북 인권결의안에 기권하느냐 안 하느냐보다 더 중요한 근본적 숙제다.


신동아 2018년 12월 호

차두현 아산정책연구원 객원연구위원
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