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“자사고·외고 폐지는 정치적 억지”

8학군 부활, 강남 집값 더 뛴다

  • 김유림 기자 mupmup@donga.com

“자사고·외고 폐지는 정치적 억지”

  • ●정권 따라 바뀌는 ‘수월성 교육’
    ●대통령 말 한마디에 백년지대계 좌지우지
    ●2025년 고교 평준화·고교 학점제는 차기 정권의 몫
    ●자사고·외고 폐지는 ‘조국 사태 물타기용’
    ●수월성 교육 반대 명분 빈약…“교육에 서열은 당연”
    ●서울대 한 명 못 보내는 자사고·외고도 많아
    ●예산 확보 불투명, 제2의 누리과정 될라
11월 5일 전국 외고·국제고 학부모연합회 소속 학부모들이 서울 중구 이화여자외국어고등학교 강당에서 일반고 일괄 전환 추진 반대 성명 발표 기자회견을 하고 있다. [뉴시스]

11월 5일 전국 외고·국제고 학부모연합회 소속 학부모들이 서울 중구 이화여자외국어고등학교 강당에서 일반고 일괄 전환 추진 반대 성명 발표 기자회견을 하고 있다. [뉴시스]

백년지대계인 교육이 또다시 흔들리고 있다. 교육부가 오는 2025년까지 자율형사립고(자사고)와 외국어고(외고)·국제고 등을 일괄 폐지하기로 하면서 교육계는 물론 학생과 학부모들의 반발이 거세다. 유은혜 부총리 겸 교육부장관은 11월 7일 ‘고교 서열화 해소 및 일반고 교육역량 강화 방안’이라는 제목의 고등학교 체제 개편안을 발표했다. 교육부는 초·중고등교육법 시행령을 고쳐, 고교학점제가 전면 도입되는 2025년부터 자사고·외고·국제고 59곳을 모두 일반고로 전환한다는 방침이다. 고교학점제는 학생들이 진로에 따라 자신이 원하는 과목을 선택·이수하고 누적 학점이 기준에 도달할 경우 졸업을 인정받는 제도다. 

현재 전국 단위로 학생을 모집하는 49개 일반고의 모집 특례도 2025년에는 폐지될 예정이다. 자사고, 외고 등과 마찬가지로 고교 서열화를 조장한다는 이유에서다. 따라서 해당 학교들은 2025년부터 다른 일반고와 동일하게 학교 소재지 관할 시·도교육청의 고입 기본계획에 따라 학생을 모집하게 된다. 

한편 과학고와 영재고는 존치하기로 했다. 다만 영재학교 지필고사를 폐지하고, 과학고·영재학교 지원 시기도 동일화(현재는 영재학교 선발 후 과학고를 선발해 중복 지원 가능)하는 등 선발 방식을 바꿀 방침이다. 이로써 외고는 도입된 지 33년 만에, 국제고·자사고는 27년, 24년 만에 역사 속으로 사라지게 됐다. 사실상 ‘완전 고교 평준화’가 실시되는 셈이다. 

이번 개정안은 현재 초등학교 4학년부터 적용된다. 전환 이전에 입학한 학생들은 졸업할 때까지 자사고·외고·국제고 학생 신분을 유지할 수 있다. 일반고로 전환된 후에도 학교가 원하면 기존의 교육과정과 명칭을 동일하게 유지할 수 있다. 기존에 교육부가 5년에 한 번씩 실시하던 ‘학교 재지정을 위한 운영성과평가’도 2024년까지 실시하지 않기로 했다.


조국 사태 후 ‘일괄 폐지’로 노선 변경

문재인 정부가 외고· 자사고를 ‘적폐’ 대상으로 정한 가장 큰 이유는 이들 학교가 당초 ‘자율성 추구’라는 본래 취지를 상실하고 오로지 명문대 합격의 수단으로 전락했다고 보기 때문이다. 교육부 자료에 따르면 2019학년도 대학입시에서 서울대를 가장 많이 보낸 고등학교는 용인외대부고(73명), 대원외고(53명), 하나고(51명), 상산고(38명) 순으로 상위권 대학 대부분을 외고·자사고 등 특목고가 차지했다. 



또한 이들 학교는 고교 진학 과정에서부터 경제적 배경에 따른 불평등을 유발한다는 비판을 받고 있다. 초등학교 때부터 자사고·특목고 진학을 위한 사교육이 과열되면서 ‘공부도 돈이 있어야 할 수 있다’는 인식이 팽배해진 탓이다. 

실제로 교육부가 발표한 통계에 따르면 고등학교 유형에 따라 자사고와 외고, 국제고 학비가 일반고와 비교해 평균 3배 이상 높은 것으로 나타났다. 입학금과 수업료, 학교운영지원비 등이 포함된 등록금은 물론이고 교과서비, 기숙사비, 급식비 등 수익자부담금을 합친 ‘학부모 부담금’은 일반고보다 월등히 높다. 일반고 학부모 부담금은 연간 280만 원 수준인 반면 민족사관고와 상산고 같은 전국 단위 자사고는 연간 1250만 원에 달한다. 그다음으로 국제고(970만 원), 외고(830만 원), 광역단위자사고(790만 원) 순으로 학비가 비싸다. 

2015년 김희삼 광주과학기술원 교수가 발표한 ‘사회 이동성 복원을 위한 교육정책 방향’ 중 서울 지역 고1 학생의 학교 유형별 가구소득 분포를 살펴보면 월 소득 500만 원 이상의 고소득 가구 자녀가 자사고와 특목고에 진학하는 경향이 두드러졌다. 

여기에 이른바 ‘조국 사태’까지 불거지면서 정부의 고교 서열화 폐지 움직임은 더욱 빨라졌다. 10월 22일 문재인 대통령이 국회 시정연설에서 “정시 비중 상향을 포함한 ‘입시제도 개편안’을 마련하겠다”고 발표하자, 그동안 자사고·특목고의 ‘단계적 폐지’를 약속했던 교육부는 하루아침에 ‘일괄 폐지’로 급선회했다. 이처럼 대통령 말 한마디에 교육정책이 좌지우지되는 상황에 많은 이가 실망감을 표하고 있다.


김대중 정부 시절 ‘자립형 사립고’ 도입

더욱이 이번 교육부 발표 내용은 법률이 아닌 시행령 개정을 통해 추진하는 사안이라, 정권이 바뀌면 또다시 뒤집힐 수 있다는 우려가 제기된다. 이에 대해 유은혜 장관은 11월 11일 정부세종청사에서 열린 기자간담회에서 “2025년까지 가만히 있다가 일괄 전환하는 게 아니라 5년간 일반고 역량 강화를 계속 추진할 것이고, 특권 교육이나 차별화된 교육에 대해 많은 국민이 불만과 반감을 갖고 있다는 점에서 이를 쉽게 뒤바꾸기는 힘들 것”이라고 장담했다. 하지만 그동안 정권에 따라 손바닥 뒤집듯 바뀌어온 우리 교육의 역사를 되짚어보더라도 교육부의 말에 동의하기 쉽지 않다. 

무엇보다 자사고 등을 일반고로 전환할 경우 예상되는 부작용이 만만치 않다. 대표적으로 수월성(秀越性) 교육의 부재를 꼽을 수 있다. 수월성 교육이란 남보다 뛰어나고 우수한 학생을 선발해 그 능력을 더욱 끌어올려주는 교육을 뜻한다. 자사고, 특목고 등이 생겨난 배경도 수월성 교육에 대한 시대적 요구가 있었기 때문이다. 

외고는 전두환 정부 시절인 1980년대, 아시안게임과 올림픽 개최를 앞두고 외국어를 능숙하게 구사할 수 있는 인력을 조기에 양성한다는 목적으로 설립했다. 최초의 외고는 1984년 개교한 대원외고와 대일외고. 1992년 고교 평준화 정책의 보완책으로 특목고 지정이 확대되면서 이때 외고도 특목고로 지정됐다. 2019년 4월 기준 전국에 외고는 총 30곳으로 학생 수는 1만7000여 명에 달한다. 

자율형 사립고는 2001년 김대중 정부 시절 도입된 ‘자립형 사립고’가 시초다. 자사고 역시 고교 평준화에 따라 교육이 획일화됐다는 문제의식에서 생겨난 학교로 당시 광양제철고, 민족사관고, 포항제철고가 자립형 사립고로 전환했다. 이후 이명박 정부 시절인 2009년 학교의 자율성과 학생의 학교 선택권을 더 다양화한다는 목적으로 자립형 사립고를 자율형 사립고로 지정하기 시작했다. 이때부터 전국에서 다 지원 가능한 ‘전국 단위 자사고’와 거주지 관할 시·도 내 학교에만 지원할 수 있는 ‘광역 단위 자사고’로 나누어졌다. 

초기엔 높은 등록금에 비해 일반 사립고와의 차별성이 뚜렷하지 않다는 지적을 받기도 했지만, 외고에 불합격한 상위권 학생들이 자사고로 몰리면서 ‘명문대에 특화된 학교’로 입소문이 나기 시작했다. 현재 전국에 42개의 자사고가 있으며 학생 수는 3만3000여 명에 이른다. 국제고는 1998년 부산국제고등학교를 시작으로 이후에 청심국제고, 서울국제고 등이 생겨났고 학교 수는 총 7개, 학생 수는 3100여 명 수준이다.


“교육에 서열은 반드시 존재”

11월 7일 유은혜 사회부총리 겸 교육부 장관이 서울 종로구 정부서울청사에서 ‘고교서열화 해소 및 일반고 교육역량 강화 방안’을
발표하고 있다(오른쪽). 11월 7일 서울자사고 학부모연합회가 주최한 교육부 규탄대회에서 한 학부형이 손을 모으고 있다.

11월 7일 유은혜 사회부총리 겸 교육부 장관이 서울 종로구 정부서울청사에서 ‘고교서열화 해소 및 일반고 교육역량 강화 방안’을 발표하고 있다(오른쪽). 11월 7일 서울자사고 학부모연합회가 주최한 교육부 규탄대회에서 한 학부형이 손을 모으고 있다.

현재 이들 학교는 교육부의 일반고 전환 조치에 강력하게 반발하고 있다. 서울자사고교장연합회(자교연)와 서울자사고학부모연합회는 11월 7일 서울 중구 이화여자고등학교에서 규탄대회를 열었다. 자교연은 “공정성 확보와 고교 서열화 해소라는 미명하에 우리 교육이 획일적인 평등으로 퇴행할 것”이라고 주장했다. 

다수의 교육전문가는 “교육에서 ‘수월성’과 ‘형평성’은 양자택일이 불가능하다”고 주장한다. 형평성을 위해 수월성을 포기한다는 것 자체가 모순이란 얘기다. 박주호 한양대 교육학과 교수는 “세계적으로 수월성 교육이 생겨난 이유는 공교육의 경쟁력을 강화시키기 위함이었다. 수요자(학생)에게 학교 선택권을 줌으로써 공립학교가 어떻게든 경쟁에서 살아남기 위해 교육의 질을 끌어올릴 것이란 기대감이 작용한 것인데, 이제 와서 공교육이 기대에 미치지 못한다며 선택권을 준 학교를 없애버리는 건 말이 안 된다”고 비판했다. 이어지는 박 교수의 말이다. 

“교육에 서열은 있을 수밖에 없다. 정부는 앞으로 고교학점제 등을 통해 절대평가를 하겠다고 하는데, 절대평가에도 분명 서열이 있다. 일정 수준에 도달했느냐 못했느냐를 두고 통과와 실패를 논하는 것 역시 이분화된 서열화다. 더욱이 교육의 경쟁력은 수월성에서 나온다. 국가경쟁력도 마찬가지다. 개인의 역량 차이라는 건 분명 존재하고, 그중에 일부 우수한 인재를 육성하는 건 국가 미래를 위해 당연한 일이다.” 

박 교수에 따르면 교육학은 크게 두 가지 사조로 나뉜다. 학문 중심적 사조와 아동 중심적 사조가 그것이다. 학문 중심적 사조는 말 그대로 공부에 정진하게끔 하는 게 교육의 주된 목적인 반면, 아동중심적 사조는 아이가 하고 싶어 하고 잘하는 것 위주로 교육하자는 주의다. 이 두 사조는 시대 상황에 따라 번갈아가며 선택받아왔다. 

박 교수는 “미국의 경우 1940~50년대 초반까지만 해도 아이들의 행복을 중요시하는 아동 중심적 사조가 강했다. 그러다 1957년 소련이 인류 최초로 인공위성 ‘스푸트니크’를 쏘아 올리자 여기에 자극을 받아 학문 중심적 사조를 본격적으로 펼치기 시작했고, 이러한 분위기는 레이건 정부 들어 더욱 강해졌다”고 밝혔다. 

그러면서 그는 “지금처럼 경제성장률이 1%대로 예상되고, 4차 산업혁명을 준비해야 하는 상황에서는 탁월성과 창의성을 갖춘 인재 양성을 위해 수월성 교육에 더욱 매진해야 한다”고 강조했다.


고교학점제 정착 의문

또 다른 교육전문가는 교육부가 일괄 폐지의 정당성을 강조하기 위해 내세우는 논리부터 빈약하다고 지적한다. 이 전문가는 “고교 서열화의 주범으로 자사고, 외고 등을 꼽지만 이는 대통령의 지시라는 결론에 맞추기 위해 과정과 논리를 억지로 만들어 붙인 꼴밖에 안 된다”며 “어떤 외고는 서울대를 30명 넘게 보내는 반면, 어떤 외고는 한 명도 배출하지 못하기도 한다. 서열화 자체가 문제라는 식으로 몰고 가는 건 분명 다른 의도가 있기 때문”이라고 주장했다. 이어 그는 “이번 교육부 조치는 교육적 판단이 아니라 정치적 판단에 의해 이뤄진 졸속”이라고 목소리를 높였다. 이는 교육부 발표와 동시에 여기저기에서 ‘조국 사태 물타기용’이라는 비판이 터져 나오는 배경과 같다. 

일선 교육 현장에서도 교육부를 비판하는 목소리가 거세다. 서울 소재 고등학교 교사인 최모 씨는 “교육 실상을 제대로 알고 내린 조치는 분명 아니다. 정부가 최근 조국 사태를 겪으면서 무너진 지지율을 다시 끌어올리려고 하자 교육부도 덩달아 무리수를 둔 꼴”이라고 비판했다. 

한국교원단체총연합회는 2025년 고교학점제 도입에 맞춰 자사고·외고·국제고를 폐지하는 것 역시 순서상 맞지 않다고 주장한다. 교총 관계자는 “고교학점제 도입은 차기 정권의 몫일뿐더러, 정부의 공언대로 학생들이 대학에서처럼 진로에 따라 원하는 과목을 선택해 듣는 게 과연 제대로 안착될 수 있을지 의문”이라고 밝혔다. 2017년 8월 교총이 전국 고교 교원 1613명을 설문조사한 결과, 고교학점제 도입에 찬성하는 응답은 35.6%에 그친 반면, 부정적 응답은 48.9%로 나타났다.


학군 프리미엄 더 강해져

서울 대치동 학원가 풍경. [뉴스1]

서울 대치동 학원가 풍경. [뉴스1]

설령 교육부의 바람대로 자사고·외고 폐지로 고교 서열화가 사라진다 해도, 입시에 유리한 교육 수요가 존재하는 한 이번 조치는 오히려 더 큰 불평등을 낳을 수 있다는 우려가 제기된다. 자사고·외고에 대한 분산 효과가 사라져 학군 프리미엄이 더욱 기승을 부릴 것이라는 추측이 가능하기 때문이다. 교육계에서는 벌써부터 강남 8학군 부활을 우려하고 있다. 

실제로 경기고·서울고 등 지역 명문고가 위치한 서울 강남은 1970년대 중반부터 시행된 고교평준화정책으로 전성기를 누리며 강남 8학군이란 명성을 얻었다. 임성호 종로학원하늘교육 대표는 “자기 거주지 주변에 명문고가 없는 부모는 자녀를 외고나 자사고로 보냈지만 앞으로 이 학교들이 일반고로 바뀌면 자녀 진학을 위해 아예 거주지를 옮기려고 하는 사람이 많아질 것”이라며 “이는 곧 부동산 수요로 이어질 것”이라고 내다봤다. 

야권에서는 “교육 독재” “강남 띄우기 정책”이라는 비난과 함께 헌법소원 움직임까지 나오고 있다. 나경원 자유한국당 원내대표는 “자사고·특목고 폐지는 강남·목동 집값 띄우기 정책밖에 안 된다”며 “교육부는 국민의 권익과 첨예한 이해관계가 달린 사안을 국회의 입법권을 침해하면서 밀어붙이고 있다”고 질타했다. 

자사고·외고·국제고 폐지에 따른 예산도 만만치 않다. 교육부는 자사고, 외고, 국제고를 한꺼번에 일반고로 전환할 경우 해마다 2600억 원이 필요할 것으로 예측한다. 교육부 관계자는 “첫해 800억 원, 2년차 1700억 원, 3년차 2600억 원이 필요하고 이후부터는 매년 2600억 원 정도 소요될 전망”이라고 밝혔다. 

현재 외고와 자사고의 학교운영비와 법정부담금은 학부모 납입금 등으로 충당하지만, 일반고로 바뀌면 지방자치단체 교부금으로 이를 지원해야 한다. 이에 대해 교육부는 “해마다 2600억 원의 새로운 예산이 필요하다고 이해하는 분들도 있는 것 같은데, 이는 중앙정부 국고에서 편성하거나 추가로 소요되는 게 아니라 시도교육청별 지방교육재정교부금에서 나가는 돈”이라고 말했다. 

하지만 일괄 전환 시점인 2025년에는 고교 무상교육 재원을 다시 마련해야 하는 때여서, 각 시도교육청과 중앙정부 간 갈등이 불거질 여지가 다분하다. 2020년부터 2024년까지 재원은 중앙정부와 각 시도교육청이 47.5%씩 부담하고, 나머지 5%는 지방자치단체가 맡는 구조로 확정됐지만, 그 이후에는 아무것도 확정되지 않은 상태다. 

따라서 교육부의 설명대로 일반고로 전환하는 학교 59곳에는 지방교육재정교부금을 지원하면 되겠지만, 무상교육이 전체 일반고로 확대되면 현재 수준의 예산으로는 전체를 충당하기 힘들어질 것이라는 게 교육계 분석이다. 고교 무상교육을 전면 도입할 경우 연간 약 2조 원의 예산이 필요한데, 만약 이를 교육감들이 거부하기라도 하면 ‘제2의 누리과정 사태’가 재연될 수도 있다. 

이에 대해 교육계 한 인사는 “지금이야 친(親)전교조 교육감이 대다수라 정부와 뜻을 같이할지 모르겠으나 5년 뒤에는 정권이 또 어떻게 바뀔지 모른다. 재원 마련에 대한 대책 없이 무조건 믿고 따라오라는 발상은 매우 위험하다”고 꼬집었다.

'신동아 12월호'




신동아 2019년 12월호

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