• 일관성·형평성 잃고 수사기관 남용 여지
• 국회의원·정당·시민단체의 브로커化
• 유치원 교사는 포함, 어린이집 교사는 제외
• ‘1인 미디어 시대’ 언론인의 범주는?

3월 3일 국회를 통과한 ‘김영란법’(부정청탁 및 금품 등 수수의 금지에 관한 법률)에 대한 논란이 끊이지 않는다. 당초 정부 원안에서는 적용 대상을 공직자와 준(準)공무원으로 한정했던 것을 국회에서 민간인 신분인 사립학교 교직원과 언론사 직원까지 포함시켰기 때문이다.

신문협회와 잡지협회는 ‘언론자유 침해’를, 한국교총 등은 ‘사학의 자유’를 이유로 반발한다. 대한변협은 헌법재판소에 헌법소원심판청구소송을 제기했다. 이에 대해 입법을 주도한 국회의원들은 ‘법의 근본 취지를 부정하는 마녀사냥식 비판’이라며 반박했다. 참여연대, 언론노조 등 진보단체에서도 ‘개혁에 대한 저항’이라고 폄하했다.

국민 정서는 국회의원 편이다. 여론조사기관 리얼미터와 종편방송 jtbc가 19세 이상 성인 500명을 대상으로 조사한 결과, 64%가 법 통과를 ‘잘한 일’이라고 평가했다. 사립학교 교직원과 언론인까지 포함한 것에 대해서도 70% 가까이가 ‘바람직하다’고 지지했다. “일단 하라는 게 다수 국민의 명령”이었다는 조해진 새누리당 의원의 이야기가 설득력을 얻는 대목이다.

통과된 법에 반대하면 악(惡), 찬성하면 선(善)이라는 이분법 구도가 생겨났다. 언론자유를 주장하는 칼럼엔 “돈 받아 처먹고, 밥·술 받아 처먹는 게 언론자유냐”는 댓글이 빠지지 않고 달린다. 심지어 진보매체에는 “김영란법에 트집 잡는 논자들은 결국 언론의 자유를 앞세워 청탁을 일삼고 촌지와 향응을 계속 받겠다는 것이나 다름없다”는 주장까지 실린다.

그럼에도 국회에서 통과된 김영란법을 살펴보면 여와 야, 진보와 보수에 상관없이 전체 국회의원의 심각한 직무유기를 지적하지 않을 수 없다. 유승민 새누리당 원내대표조차 법 통과 후 “1년 반 전부터 국회로 넘어왔는데 시간이 부족해서 살펴보지 못했다. 여야 모두 언론의 자유라든지, 평등권에 위배되는 것들을 다 살펴보지 못했다는 말을 하는 것을 보니까 국회가 너무 졸속으로 하지 않았나…국회 차원에서 국민에게 사과해야 할 것 같다”고 고백했을 정도로 많은 문제가 있기 때문이다. 제정 의도가 무엇인지, 무엇을 위한 것인지 정체를 모를 정도다.



원외 정치인은 제외

우선 법 적용 대상에 일관성과 형평성이 있는가 하는 문제다. 국민이 김영란법을 지지하는 것은 그만큼 우리 사회가 청렴하지 못하기 때문이다. 특히 이른바 ‘스폰서 검사’ 사건의 경우도 금품수수와 업무의 연관성을 입증할 수 없어 관련자가 풀려나는 것을 보며 국민은 분노했다. 인·허가 등에 막강한 영향력을 행사하는 공직자가 민간업자로부터 금품을 수수하거나 향응을 제공받고도 대가성이 없다는 이유로 처벌을 면하는 일은 없어야 한다는 국민적 합의가 김영란법을 만든 원동력이다.

따라서 당연히 이 법의 적용 대상은 공직자라야 한다. 2012년 김영란 당시 국민권익위원장이 법 제정의 필요성을 제기한 취지로 볼 때도, 2013년 정부가 내놓은 원안도 적용 대상은 공무원과 국민의 세금으로 일하는 사람(준공직자)이다. 공직자와 준공직자는 국민이 낸 세금으로 월급을 받기 때문에 국민은 그들에게 청렴과 부패 금지를 요구할 권리가 있다.

그런데 이 법은 적용대상 공직자를 ‘국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회, 감사원, 국가인권위원회, 중앙행정기관(대통령 소속기관과 국무총리 소속기관을 포함한다)과 그 소속기관 및 지방자치단체’ ‘공직자윤리법 제3조의2에 따른 공직유관단체’, ‘공공기관의 운영에 관한 법률 제4조에 따른 기관’으로 한정한다. 여기에 포함되지 않은 공공기관은 국민 세금으로 운영됨에도 적용을 받지 않는다.

정당이 대표적인 경우다. 우리나라는 법적 요건을 충족한 정당에 대해 정당보조금을 지급한다. 당연히 세금으로 지원한다. 더구나 원외 당협위원장과 고위직 간부들은 사실상 국회의원과 같은 영향력을 행사한다. 그런데도 국회에 등록된 국회의원과 보좌관 등만 법의 적용을 받을 뿐 당협위원장, 사무부총장, 부대변인 등 원외 고위간부와 사무직원은 적용 대상이 아니다. 거물 정치인이 초등학교 행정직원보다도 부정청탁이나 금품수수 가능성이 현저하게 낮다는 논리다.

형평성과 일관성의 기준

사립학교 교직원과 언론인은 왜 이 법 적용 대상에 포함된 것일까. 의원들은 ‘형평성’ 문제를 들었다. 공립학교 교직원은 규제 대상에 포함되는데 사립학교 교직원이 포함되지 않고, KBS·EBS와 같은 공공기관 언론은 포함이 되는데 민간 언론이 포함되지 않으면 형평성에 맞지 않는다는 논리를 댔다.

형평성 때문에 민간 영역을 넣었다면 같은 범주에 있는 의사는 왜 빠졌을까. 국립대 의대 교수와 직원은 공직자 범주에 들어간다. 형평성 논리라면 일반 개인병원 의사도 포함해야 한다는 주장이 설득력을 갖는다.

송기춘 전북대 법학전문대학원 교수는 “사립학교 교원은 교원의 지위를 법률로 정하고 사립학교 교원의 복무에 대해 국공립학교 교원에 관한 규정을 준용하도록 한다는 점에서 적용 범위에 넣는 것은 큰 문제가 없다”고 말한다. 사립학교 교원 보수의 상당액을 국민 세금으로 충당하는 게 현실이므로 적용 대상에 포함하는 것은 일리가 있다. 오히려 국민 세금이 지원되는 어린이집이 포함되지 않는 게 문제다.

김영란법은 ‘초·중등교육법, 고등교육법, 유아교육법 및 그 밖의 다른 법령에 따라 설치된 각급 학교 및 사립학교법에 따른 학교법인’으로 규정해놓았다. 어린이집은 영유아보육법 적용을 받으므로 대상에 포함되지 않는다. 유치원에 근무하는 원어민교사는 처벌 대상이 되면서 어린이집 원장은 돈을 받아도 처벌받지 않는 모순이 생긴다.

파워 블로거, 언론사 경비원

민병두 새정치민주연합 의원은 입안 논의 과정에서 “언론도 힘 있는 기관이니 언론은 다 포함시키자”고 주장했다. 다른 찬성 의원들도 ‘언론의 공공성’ ‘언론의 공적 기능’을 이유로 들었다.

이에 대해 김주영 명지대 법학과 교수는 “사립학교 교직원과 언론인을 ‘공직자 등’의 개념에 포함한 것은 공공적 속성은 물론 부정청탁 사건 발생 빈도나 사회적 관심사를 토대로 정당화가 불가능하진 않을 것”이라면서도 “하지만 민간 부문의 다른 영역, 예를 들면 민간 의료계, 금융계, 나아가 대기업과 하도급 기업에서의 부정청탁은 왜 대상으로 삼지 않는지에 대한 문제가 제기될 수 있다”고 말했다.

특히 시민단체를 제외한 것은 의문이다. 이진복 새누리당 의원은 “사실 가장 큰 이권단체가 시민단체 아닌가”라고 반문했다. 당초 국회 논의 과정에서 시민단체를 포함하자는 의견이 있었지만 시민단체의 정당한 활동을 과도하게 위축시킬 수 있다는 지적에 따라 제외됐다는 이야기도 들린다. 새정연 간사인 김기식 의원은 참여연대 출신이다.

언론인의 금품수수 문제가 종종 발생하는 것은 부인할 수 없는 현실이다. 하지만 김종대 국회공직자윤리위원회 위원장(전 헌법재판소 재판관)은 “민간 자본에 의해 만들어진 신문과 방송에 대한 판단은 독자가 해야지, 국가가 개입해 해당 회사 임직원들에게 돈 받았느냐 안 받았느냐 할 수는 없다”며 “국·공영 언론이 아닌 민간 언론의 언론인을 법 적용 대상에 포함시키는 것은 헌법적으로 문제가 크다”고 지적했다.

언론인의 범주도 논란거리다. 법엔 ‘언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 제2조 제12호에 따른 언론사’로 규정돼 있다. 방송사업자, 신문사업자, 잡지 등 정기간행물사업자, 뉴스통신사업자 및 인터넷신문사업자가 여기에 포함된다. 이 회사에 소속된 직원일 경우 운송직, 경비원까지 모두 적용 대상이다.

반면 언론에 직접 논설이나 칼럼을 쓰는 객원 논설위원이나 칼럼니스트는 해당되지 않는다. 수십, 수백만 회원을 거느리며 웬만한 매체보다 강력한 영향력을 행사하는 파워 블로거, 인터넷 포털사의 자체 기자도 법이 규정한 언론사 범주에 들어가지 않는다.

법조계 일부에서는 ‘언론인’을 법적으로 규정한다는 것 자체가 현실적으로 무의미한 일이라고 말한다. SNS와 개인 미디어의 발달로 전 국민이 기자나 마찬가지인 현대사회에서 법률적으로 언론인이라는 개념을 정의하겠다는 시도 자체가 어불성설이라는 지적이다.

국회의원은 합법적 로비 창구?

김영란법의 구체적인 내용에도 문제가 있다는 지적이 나온다. 법은 크게 부정청탁 금지와 금품수수 금지를 규정했다.

그런데 부정청탁 규정과 예외 조항이 지나치게 지엽적이고 추상적이어서 일반 국민은 어떠한 행위가 부정청탁에 해당되는지 명확히 판단하기 어렵다. 헌법상 형벌의 명확성 원칙에 위배될 소지가 큰 셈이다.

또한 통과된 법을 보면 원안의 취지를 무색하게 하는 부분이 들어 있다. 당초 원안은 ‘선출직 공직자·정당·시민단체 등이 공익적인 목적으로 공직자에게 법령·조례·규칙 등의 제·개정, 폐지 등을 요구하는 행위’를 부정청탁의 예외로 규정했다.

그러나 통과된 법률엔 ‘선출직 공직자·정당·시민단체 등이 공익적인 목적으로 제3자의 고충·민원을 전달하거나 법령의 제정, 개정, 폐지 또는 정책, 사업, 제도 및 그 운영 등의 개선에 대해 제안하는 경우’로 바뀌었다. 국회의원은 지역 유권자 등 이해관계자들의 민원을 전달하고 이 사안이 부정청탁 유형에 속하더라도 처벌을 받지 않는다는 얘기다.

‘공익적 목적’ 여부도 칼로 무 자르듯 판단할 수 있을지 의문이다. 방사성폐기물처리장, 쓰레기매립지, 장애인 시설 건설처럼 공공의 필요에 의한 시설인 동시에 지역민이나 건설업자의 사적 이해관계가 걸린 일이 많기 때문이다. 또한 개인 사업자가 업무와 관련해 지자체 공무원에게 직접 전화해서 해결을 요청하면 부정청탁이지만, 개인사업자의 요구를 받은 국회의원과 정당 소속 정치인, 시민단체가 해당 지자체 공무원에게 요청하면 예외가 된다. 국회의원, 정당, 시민단체 영향력이 더욱 커질 게 자명하다. 이들이 합법적 로비 창구가 될 가능성이 커진 셈이다.

금품수수 부분도 처벌 기준이 모호하다. 특정인으로부터 1회 100만 원, 또는 1년 300만 원 이상의 금품이나 편익 제공을 받지 못하도록 규정하면서 예외조항을 뒀는데, 그 허용 범위가 모호하다.

예를 들어 ‘공직자 등의 직무와 관련된 공식적인 행사에서 주최자가 참석자에게 통상적인 범위에서 일률적으로 제공하는 교통, 숙박, 음식물 등의 금품 등’은 허용한다. 문제는 ‘직무연관성’과 ‘통상적인 범위’가 불분명하다는 점이다. 본인은 직무와 관련이 있고 비용도 통상 범위라고 생각해도 검찰과 경찰 등 수사기관의 견해가 다를 경우 얼마든지 문제 삼을 수 있다.

예를 들어 기업이나 기관과 연계해 해외출장을 가는 게 ‘통상적인 범위’에 해당할까. 또한 대통령의 지방순시, 야당 대표의 민생탐방 때 시간과 지리적 여건, 기상 상태 등으로 헬기나 비행기를 이용한다면 ‘통상적인 범위’일까. 그 범위에서 벗어난다면 취재 기자들은 수십, 수백만 원에 달하는 비행기와 헬기 이용료를 분담하고 동행 취재를 가거나 아예 취재를 포기해야 한다. 중소 언론의 경우 취재 환경이 더욱 열악해질 것이라는 전망이 나오는 이유다.

특히 정권에서는 비리 수사를 빌미로 공무원뿐 아니라 언론을 통제하는 구실이 될 수 있다. 강기정 새정연 정책위의장도 “가장 걱정하는 부분은 검찰의 권력남용”이라고 말했다. 그런데 야당에서 이를 해결하겠다는 방안으로 내놓은 게 ‘검·경 직선제’다. 앞뒤가 맞지 않는다는 느낌이다.

또한 ‘원활한 직무수행 또는 사교·의례, 부조 등의 목적으로 제공되는 음식물·경조사비·선물 등은 대통령령으로 정하는 가액 범위’ 안에서 허용하도록 규정했다. 현행 공무원과 공직유관단체 종사자에게 적용되는 ‘공직자 훈령규정’에 음식물·선물 한도는 3만 원, 경조사비 5만 원 등이다. 여당에선 이 기회에 식사 접대비 제한을 없애는 등 이를 완화하려는 움직임을 보인다. 역시 문제의 본질을 호도한다는 의구심을 지울 수 없다.

‘향우회, 친목회, 종교활동 등으로 장기적이고 지속적인 친분관계를 맺은 사람이 질병·재난 등으로 어려운 처지에 있는 공직자를 도와주는 것은 액수와 상관없이 가능하다’는 규정도 문제다. ‘장기적이고 지속적인 친분관계’의 기준과 ‘허용되는 액수의 기준’이 논란이 될 수밖에 없다. 이 기준대로 면죄부가 주어진다면 특정 지역, 특정 학교 출신들의 ‘우리끼리 문화’가 더욱 심화할 가능성이 높다.

‘이해충돌 방지’ 무산 뒤의 위선

가장 모호한 예외조항은 ‘사회상규(社會常規)에 위배되지 아니하는 것으로 인정되는 행위’다. 귀에 걸면 귀걸이, 코에 걸면 코걸이 식의 애매한 문구로, 형벌의 명확성 원칙에 위배된다. 학창 시절부터 절친하게 지내온 여고동창이 있는데 자녀가 그 동창의 남편이 직원으로 있는 학교에 배정됐다고 하자. 해마다 생일선물을 주고받던 사이라 관례대로 선물을 줬다면 ‘직무관련성’이 있어 처벌 대상이 될까, 아니면 ‘사회상규에 위배되지 않으므로’ 처벌 대상이 되지 않는 걸까.

원안에서는 가족이 부정청탁이나 금품을 받을 경우 이를 신고하도록 하고 이를 어길 경우 처벌하도록 했다. 그런데 그 범위를 ‘가족’에서 ‘배우자’로 축소한 것도 논란이다. 이 내용 자체가 ‘연좌제 금지’라는 헌법 정신과도 정면충돌하는 위헌이라는 주장도 있지만, 오히려 법을 빠져나갈 여지를 준 것이라는 지적이 더 설득력을 얻는다. 공직자에게 주나 그 배우자에게 주나, 자식이나 며느리에게 주나 부패가 생긴 것은 마찬가지이기 때문이다.

눈길을 끈 일이 하나 있다. 원래의 법안엔 ‘이해충돌 방지’ 조항이 있었다. 공직자가 자신 또는 가족, 4촌 이내 친족 등과 이해관계가 있는 직무를 수행하지 못하게 하는 내용이다. 공직자가 자신의 가족 등을 소속 또는 산하기관에 채용하지 못하도록 해 인사의 공정성도 확보하도록 하려는 취지다. 그런데 적용 대상이 너무 포괄적인 과잉 입법이라며 국회의원들이 제외했다. 여야는 이 부분을 포함하는 개정 작업을 4월에 처리하겠다는 방침이다.

민변 “보완 촉구” 성명

그런데 김영란법을 통과시킨 그날, 국회에서는 한 야당 의원의 아내가 야당 추천 몫의 국가인권위원(차관급)으로 임명되는 안을 통과시켰다. 해당 의원도 표결에 참여했다. 원안대로 ‘이해충돌 방지’ 규정이 들어 있었다면 있을 수 없는 일이다. 오얏나무 아래에선 갓을 고쳐 쓰지 말라는 속담을 모르는 것일까.

민주사회를 위한 변호사모임도 통과된 법에 대해 보완을 촉구한다. 민변은 “공직자를 규율하는 법률을 민간인에까지 적용하게 됨으로써 권력이 비판적 언론에 재갈을 물리는 수단으로 악용할 우려가 있다는 비판이 있다” “부정청탁의 개념 또한 광범위해 오히려 그 실효성이 떨어지거나 검찰이 남용할 우려마저 있다”고 지적했다. 또한 “선출직 공무원 등이 제3자의 고충민원을 전달하는 행위도 부정청탁 예외로 규정해 국회의원의 특권을 지나치게 보호하고 적용 대상 가족 범위를 배우자, 자녀, 형제자매, 생계를 같이하는 며느리·사위 등에서 배우자로 대폭 축소해 여전히 배우자 아닌 친지 등을 활용한 부정청탁·금품수수의 가능성을 남겨놓는 등 실효성 면에서도 많은 의문을 남겼다”고 우려했다.

이상민 국회 법사위원장은 “국회의원이나 법관 등 고위공직자, 권력 있는 사람들로 한정해 이 법을 실시해보고 확대하는 게 어땠을까 하는 아쉬움이 있다”고 한 언론 인터뷰에서 토로했다.

하지만 정치권은 “제정하자마자 손대는 것은 졸속 입법임을 자인하는 것”이라며 발을 빼는 분위기다. 그러나 문제가 있다면 당장 바로잡는 것도 용기다. 이대로라면 세월호 참사 이후 우리 사회의 최우선 과제로 떠오른 부패 척결에 김영란법이 제 기능을 다할 수 있을지 의문이다.