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[긴급진단] 헌법·조세 전문가 7人 중 6人 “종부세 위헌”

종부세 중과 위헌 소지 높다 4, 있다 2, 없다 1

  • 김지영 기자 kjy@donga.com

[긴급진단] 헌법·조세 전문가 7人 중 6人 “종부세 위헌”

  • ● 이석연 전 법제처장 “헌법의 조세법률주의, 권력분립주의 위배”
    ● 장영수 교수 “과잉금지, 비례의 원칙에 위배되는 과도한 과세”
    ● 박훈 교수 “재산권 침해 나타날 정도면 헌법상 과잉금지 위배”
    ● 신평 전 헌법학회장 “과세 적법성 초월해 재산권 침해 소지 다분”
    ● 이동식 교수 “세부담 과한 것과 위헌은 다른 기준에 따른 판단”
    ● 고문현 교수 “국민적 합의 통해 적정한 부과 기준 마련해야”
    ● 윤지현 교수 “공감대 위에서 장기적으로 지속될 세제 설계해야”
2021년 ‘폭탄 수준’의 종부세가 부과된 사람들이 집단 위헌 소송을 준비하고 있다. [gettyimages]

2021년 ‘폭탄 수준’의 종부세가 부과된 사람들이 집단 위헌 소송을 준비하고 있다. [gettyimages]

국세청에 따르면 2021년 종합부동산세(이하 종부세) 납부 고지 인원이 사상 첫 100만 명을 넘어섰다. 전년(74만4000명)보다 38% 늘어난 102만7000명을 기록한 것이다. 이 가운데 주택 종부세 대상이 94만7000명으로 전체의 92%에 달한다. 이들에게 부과한 주택 종부세 고지세액은 총 5조7000억 원으로 전년(3억6000억 원)보다 약 1.6배가 늘어났다. 문재인 정부 첫해인 2017년 종부세수(1조6864억 원)와 비교하면 4년 새 약 3.5배가 증가한 것이다.

사상 최대의 종부세수 확보는 종부세 산출의 각 요소인 공시가격, 공정시장가액 비율(과세표준을 정할 때 공시가격에 적용하는 할인율), 과세표준에 따라 달라지는 종부세율을 일제히 높였기 때문에 가능했다. 특히 법인이 소유한 주택엔 6억 원 공제 없이 공시가격 전액에 최고 종부세율을 일괄 적용해 공시가격 합계액이 6억 원이 안 되는 경우에도 수천만 원의 종부세가 부과됐다. 조정대상지역 2주택, 비조정지역 3주택 이상 다주택자에게도 전년보다 0.6~3%포인트 높아진 종부세율이 적용됐다. 이사나 상속 등 불가피한 사정으로 일시적 2주택자가 됐거나 임대등록이 자동 말소된 주택임대사업자도 예외가 아니었다.

이에 따라 무지막지하게 오른 종부세 고지서를 받고 분통을 터트린 이가 한둘이 아니다. 이미 1500명이 넘는 대규모 인원이 집단 위헌 청구소송을 준비 중인 것도 사실. 과연 현행 종부세는 헌법을 위배했을까. 헌법 또는 조세법을 잘 아는 법률 전문가 7인에게 위헌 여부에 대해 물었다.

이석연 전 법제처장 “조세법률주의·평등주의, 권력분립주의 위배”

1988년 헌법재판소(이하 헌재)가 출범한 후 제1호 헌법연구관으로 5년간 활동한 바 있는 이석연 전 법제처장은 “조세법적 차원에서 현행 종부세의 가장 큰 문제는 조세법률주의를 위반하고 헌법이 추구하는 권력분립주의를 위배한 점”이라고 말했다. 그가 밝힌 법리적 근거는 이렇다.

“조세의 종목과 세율은 반드시 법률로 정해야 한다. 종부세는 부동산 공시가격에 따라 적용되는 세율이 달라진다. 공시가격은 법률도, 시행령도, 그 밑에 있는 시행규칙도 아니고 아주 하위법령인 국토부의 훈령으로 정해진다. 공시가격을 기준으로 종부세율도 결정되니 법률로 정해야 할 세율을 사실상 국토부 훈령으로 하는 것이다. 이는 조세법률주의에 어긋남에도 법제처 통제를 받지 않는다. 대통령령까지는 법제처 통제를 받는데 국토부 훈령은 안 받는다. 공시가격 인상은 세율을 엄청 올린 것과 같은 효과를 발휘해 다주택자뿐만 아니라 집 한 채를 가진 사람들까지 종부세를 부담한다. 정부의 정책 실패로 집값이 올랐는데 그걸 근거로 공시가격을 부당하게 올리고 세금을 전년보다 몇 배에서 몇백 배로 올려 부과했다. 정책 실패에 따른 부담을 국민에게 전가한 것이다. 이는 명백한 조세법률주의 위반이며, 국회의 입법권을 사실상 침탈했으니 권력분립주의를 따르는 헌법적 대원칙에도 어긋난다.”



그는 과잉금지원칙과 조세평등주의 위배, 재산권 침해의 관점에서도 종부세의 문제를 끄집어냈다.

“주택처럼 이익 실현이 되지 않은 재산에 대해 보유세를 과세하려면 그 규모와 세율을 마구 올려선 안 된다. 그런 점에서 고율의 종부세 부과는 예측 가능성을 생명으로 하는 조세평등주의, 조세공평주의에 위배된다. 결과적으로 재산권 침해 소지도 있다. 다른 나라는 공시가격을 자주 바꾸지 않는다. 10년마다 조정하는 나라도 있고 독일이나 일본은 공시가격을 5% 이상 못 올린다는 규정도 두고 있다. 세율을 올릴 때도 비례의 원칙에 맞아야 한다. 주택을 가만히 갖고 있기만 했는데 집값이 올랐다고 엄청난 액수의 종부세를 부과하는 건 비례의 원칙에도 어긋난다. 주택임대사업자 가운데 종부세가 1억 원 넘게 나온 사람이 수두룩하다. 정말 차별적, 압살적(壓殺的) 과세를 하고 있다. 돈을 많이 벌고 재산이 많으면 거기에 비례해서 세금을 내야 하는 건 당연하다. 하지만 터무니없이 많아지면 안 된다, 과잉금지원칙을 지키면서 과세해야 한다.”

장영수 교수 “과잉금지, 비례의 원칙에 위배되는 과도한 과세”

2008년 헌법재판소 판결에 따라 종부세는 가구(家口)별에서 인(人)별 부과 방식으로 바뀌었다. [동아DB]

2008년 헌법재판소 판결에 따라 종부세는 가구(家口)별에서 인(人)별 부과 방식으로 바뀌었다. [동아DB]

장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 “종부세에 대한 위헌 논란은 노무현 정부 때부터 거듭돼 왔다”며 “그때와 지금은 쟁점이 다르다”고 강조했다.

“노무현 정부 때는 ‘재산세를 이미 내는 데 또 다른 보유세인 종부세를 부과하는 건 이중과세 아니냐’ ‘1가구 1주택에 중과하는 건 목적에 반하는 것 아니냐’ ‘공동명의 주택은 가구별이 아닌 인별로 과세해야 하지 않느냐’가 핵심 쟁점이었다. 실제로 2008년 이명박 정부 들어 헌재에서 일부 내용에 대한 헌법 불합치 판결이 났다. 그래서 종부세가 가구별 과세에서 인별 과세로 바뀌었다. 그때와 달리 지금은 급격한 세율 인상이 핵심이다. 부동산 가격 상승에 따른 공시가격 상승이 특히 문제다. 정부의 부동산정책 실패로 인한 집값 상승의 부담을 국민에게 전가하는 셈이다. 게다가 집값이 오르며 표준과세 구간도 높아지고 종부세율 자체도 올랐다. 공정시장가액 비율과 공시가격의 현실화율도 전년보다 높아졌다. 정부가 2030년까지 현실화율을 시세의 90%로 높이겠다고 발표했으니 앞으로 국민의 조세 저항이 더 심각해질 것이다.”

현재 종부세에 대한 국민적 저항이 커지는 이유 중 하나는 퇴로가 없다는 데 있다. 장 교수는 “지금 선진국과 비교해 보더라도 보유세(재산세·종부세)와 거래세(취득세·양도소득세)를 모두 높여 팔지도, 사지도, 갖고 있지도 못하게 하는 나라는 우리나라가 유일하다”며 “거래세와 보유세 중 어느 쪽에 무게를 둘지 확실히 해야 한다”고 강조했다.

“보유는 자유롭게 해라. 대신 거래는 투기가 될 수 있으니 거래세를 무겁게 하겠다든지 아니면 보유세를 높이고 양도세를 없애거나 낮춰 큰집, 비싼 집, 여러 집을 감당하지 못하면 팔 수 있게 해야 한다. 예컨대 5억 원에 산 집이 10억 원이 됐다. 소득이 없는데 보유세가 많이 나오니 팔아야겠는데 양도세 3억 원을 내고 나면 7억 원으로 지금보다 주거 환경이 안 좋은 집을 사야 한다. 부담스러워도 그 집에 사는 게 덜 손해인 것이다. 그래서 노무현 정부 때 종부세 부과 대상자들이 ‘정권 바뀌기만 기다린다’고 했고 이명박 정부 때 실제로 종부세가 크게 완화됐다. 큰 줄기에서 보면 지금이 그때와 똑같다. 오죽하면 ‘노무현 정부의 시즌2다. 그때의 실패를 답습한다’는 얘기가 나오겠는가. 진정으로 투기 방지, 부동산시장 안정을 목적으로 한다면 보유세를 높이더라도 거래세는 낮춰야 한다. 고양이가 쥐를 몰 때도 도망갈 구멍은 남겨둔다지 않나. 퇴로를 막아놓고 국민을 조이기만 하는 식으로 몰아세워선 안 된다.”

그는 “종부세를 내는 인원이 전 국민의 2%니까 괜찮다”는 식으로 분열을 조장해선 안 된다고 지적하기도 했다. 인구 2%를 4~5인 가구로 치면 실제로는 전 국민의 8~10%가 종부세의 영향을 받는 셈이며, 종부세를 내는 인원이 2%가 아닌 0.2%라 하더라도 정당하고 공정하게 과세해야 한다는 것이다.

“인구 2%만 종부세를 내니까, 이들에게는 얼마든지 과세해도 된다는 식으로 하는 건 법률 정의에도 어긋난다. 돈이 많은 사람에게는 얼마든지 뜯어가도 된다는 식으로 과세하는 건, 극단적으로 말해 히틀러가 유대인을 학살하며 얘들은 유대인이니까 아무렇게 나 해도 괜찮다고 했던 것과 다를 바가 없다. 현재 종부세를 폭탄에 비유하는 건 단순히 경제적 부담을 많이 준다는 문제를 넘어 그 정당성이 어디 있느냐로 볼 때 비판의 소지가 매우 높다. 이대로 계속 가기는 힘들 것이다. 과거 노무현 정부 이후 그랬던 것처럼 정권이 바뀌면 제도 자체가 크게 달라질 수밖에 없다. 설령 민주당 정권이 다시 들어선다고 해도 국민들이 이렇게 반대하는 정책을 계속 쓰기는 힘들 것이다.”

장 교수는 이러한 이유로 현행 종부세는 위헌 소지가 높다고 판단했다.

“어떤 제도의 합헌 여부를 따질 때 가장 일반적으로 쓰는 원칙이 비례의 원칙, 과잉금지의 원칙이다. 결국 공익적 필요성이 얼마나 크고 그것에 상응해서 국민의 부담이 얼마나 크냐를 비교할 거다. 종부세 부과가 공익적 필요성이 없다고는 할 수 없으나 과연 국민이 큰 부담을 느낄 정도의 공익적 필요성이 중요할까. 또 실제로는 부자도 아니면서 단지 특정 지역 집값이 엄청 올라 종부세 부담을 떠안은 사람들의 고통을 고려한다면 현행 종부세는 비례성 원칙에 위배되는 과도한 과세다. 과잉금지원칙에 반한다고 얘기하는 것이 충분히 가능하다고 본다.”

박훈 교수 “재산권 침해 나타날 정도면 헌법상 과잉금지 위배”

박훈 서울시립대 세무학과 교수도 “현행 종부세는 헌법상 과잉금지를 요구하는 비례의 원칙을 위배했다고 본다”고 말했다. 그는 “기본적으로 보유세는 좀 올리자는 입장이지만 현재의 부동산 세제가 유지돼 취득·보유·처분 상황과 결합하면 집을 사고 보유하고 팔 때 낸 세금의 합계액이 실제 집값보다 많을 수도 있다”고 꼬집었다.

“목적만 정당해선 안 되고 수단이 적절해야 한다. 그리고 피해를 최소화해야 한다. 정책 목적을 달성하기 위한 다른 방법이 있으면 그걸 먼저 써야 한다. 부동산 경기를 잡겠다는 공익적 목적과 세금을 부담하는 사익을 비교했을 때 어떤 유형은 사익 침해가 지나친 경향이 있다. 결국 과잉금지 부분이 문제라고 본다. 일시적 2주택자라든지 대출을 받아서 부동산을 보유해 순자산이 많지 않은 경우는 그렇지 않은 사람보다 자산가치가 높지 않음에도 보유세를 많이 내야 한다. 이런 상황과 비교하면 재산권 침해 소지가 있음을 알 수 있다. 전체가 아닌 일부에 재산권 침해가 발생해도 제도 자체에 문제가 있는 것이다. 보유세를 높이는 것을 무조건 반대하는 입장은 아니지만 재산권 침해가 발생할 정도면 위헌 소지가 있다고 본다.”

자산이 집만 있는 건 아니다. 현금, 토지, 주식 등 다양한 형태로 존재한다. 그런데 우리나라는 유독 주택에 대한 세부담이 과중하다. 박 교수는 이 점을 들어 “조세평등의 원칙에 위배된다고도 볼 수 있다”며 “주택의 세부담을 상가, 토지, 오피스텔 등과 비교해도 자산 간 형평성이 문제가 될 수 있다”고 지적했다. 그러면서 “개개인의 납세 의무자가 억울한 상황이 나타났을 때 그걸 세밀하게 살피지 못한 부분은 헌법적 재산권을 침해하거나 평등 원칙을 위배한 흔적이 될 수 있다”고 덧붙였다.

“보유세를 강화하더라도 취득세와 양도소득세를 같이 놓고 봐야 한다. 다주택자를 잡아야겠다는 목적 달성에만 급급해 취득과 처분을 고려하지 않으면 억울한 사람이 나올 수밖에 없다. 헌법에는 국가가 세금을 거둬가면서 지켜야 할 원칙이 있다. 제도가 바뀌면 이제 막 진입한 사람한테 경고하고 부담을 주면 안 된다. 현행 종부세 같은 강도 높은 세제를 시행하려면 미리 알려주고 빠져나갈 수 있도록 해줘야 한다. 기존에 집을 가진 사람이 팔지도 못하게 하면서 갖고 있는 부담만 커지도록 세제를 바꿔 불이익을 주는 것이다. 궁극적 해법은 퇴로를 만드는 것이라고 본다. 지금 같은 상황을 오래 가져가는 건 조세 저항만 키울 뿐이다.”

그렇다면 헌법이 요구하는 과잉금지원칙에 부합하고 개인의 재산권을 침해하지 않는 세금 인상의 범주는 어느 정도일까. 박 교수는 “독일 헌재에서 ‘세금이 번 돈의 절반을 넘어선 안 된다’는 반액 과세 판결을 냈다가 나중에 뒤집혔다”며 “개인적으로는 반액 과세가 합당하다고 생각한다. 집은 국가와 공동 투자하는 자산인 만큼 국가가 세금이라는 명목으로 번 돈의 50%를 넘게 가져가서는 안 된다고 본다”는 소신을 밝혔다.

신평 변호사 “재산권 침해” 이동식 교수 “큰 위헌 소지 없다”

경북대 법학전문대학원 교수, 한국헌법학회장을 지낸 신평 변호사는 “현행 종부세가 과세의 적법성을 초월해 국민의 재산권을 침해했을 소지가 다분히 있다”며 “재산권 침해 여부를 따질 때 법으로 허용하는 한계가 정해지는데 그 한계를 벗어났다고 판단된다”고 말했다.

반면, 이동식 경북대 법학전문대학원 교수는 “현행 종부세에 큰 위헌 소지는 없다”는 입장을 나타냈다. 이 교수는 “세금 부담이 과하고 문제가 있다는 것과 위헌이라는 건 다른 기준에 의한 판단이기 때문”이라고 그 이유를 설명했다.

고문현 교수 “국민적 합의 통해 적정한 부과 기준 마련해야”

고문현 숭실대 법학과 교수는 “종부세 부과 자체가 위헌이라고 여겨지지는 않는다. 다만 과세 정도가 지나치다면 과잉금지원칙에 위배될 수 있고 재산권 침해 여지가 있지만 재산권을 본질적으로 침해했는지는 판단하기 어렵다”고 밝혔다.

“종부세를 감당하기 힘들어 집을 처분할 수밖에 없는 경우 재산권과 거주의 자유, 행복추구권을 침해했을 여지가 있지만 강남에 살고 싶어도 못 사는 사람이 있고, 종부세 내고 싶어도 못 내는 사람이 있다. 그들에겐 강남에 살고 종부세를 내는 자체가 상대적 박탈감을 줄 수 있다. 더구나 집은 주변이 개발되고 주거 환경이 좋아지면 가격이 오르는 공공재적 성격이 강하다. 헌법 22조 3항에 재산권 행사의 공공복합성 의무가 있다. 공공복리에 맞게 재산권을 행사하라는 것이다. 따라서 집값이 오른 주택에 종부세를 부과하는 자체는 문제가 안 된다고 생각한다. 다만 지나치게 많은 세금을 물리는 것은 문제의 소지가 있다. 한도가 지나치면 안 된다. 그 수준이 너무 높으면 위헌 소지가 있다.”

위헌 논란의 중심에 선 현행 종부세의 문제를 해소할 방법은 뭘까. 그가 제시한 해법은 이렇다.

“공시가격 현실화는 국민적 합의를 통해 적정한 수준을 찾는 것이 중요하다. 위헌이라 단정할 순 없고, 어느 정도 감당할 수 있는 수준으로 과세하는 것이 타당하다. 종부세를 지나치게 부과하는 건 재산권 침해 소지가 있지만 적정 수준이면 헌법 제22조 3항 ‘재산권 행사의 공공복합성 의무’에 위배되지 않는다고 본다. 그래서 국민적 합의를 통해 적정 수준의 부과 기준을 마련하는 것이 중요하다.”

국세청은 2021년 11월 하순부터 종부세 고지서를 발송했다. 종부세는 국세청에서 부과하는 국세다. [뉴스1]

국세청은 2021년 11월 하순부터 종부세 고지서를 발송했다. 종부세는 국세청에서 부과하는 국세다. [뉴스1]

윤지현 교수 “공감대 위에서 장기적으로 지속될 세제 설계해야”

윤지현 서울대 법학전문대학원 교수는 “주택이라는 자산을 많이 가진 사람이 덜 가진 사람보다 종부세를 더 내도록 하는 자체는 문제라고 보기 어렵다”면서 “부과 방식의 일부가 헌법에 위배될 가능성을 배제할 수는 없지만 ‘위헌’ 여부는 상당히 기술적인 판단의 대상”이라는 의견을 피력했다. 윤 교수는 “현행 종부세제의 가장 큰 문제는 너무 자주, 심지어는 즉흥적이라는 느낌을 주면서 바뀐다는 점”이라며 다음과 같은 해법을 제시했다.

“국민이 제도에 대한 신뢰나 예측가능성을 존중하고, 점진적으로 새로운 질서에 적응해 갈 수 있도록 하는 방안을 충분히 강구해야 한다. 정권이 혹시 바뀌더라도 계속 유지될 수 있는 공감대를 찾아 그 위에서 장기적으로 지속될 수 있는 세제를 설계해야 한다.”

그는 “최근에 종부세 부담을 높이면서, 부동산을 통해 이익을 얻은 ‘악당’들을 ‘응징’하자는 식의 메시지가 돌아다닌다는 느낌을 받았다”면서 “이런 식으로 편을 가르고 분열을 조장하는 것은 누구에게도 도움이 되지 않는다”고 강조했다.


#종부세 #재산권침해 #조세법률주의 #과잉금지 #신동아



신동아 2022년 1월호

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