• 이번에도 또 북한식 협박외교가 승리한 것일까. 미 국무부가 10월11일 발표한 북한의 테러지원국 해제 성명을 지켜본 사람들은 이렇게 반문했을 법하다. 임기 말 부시 행정부를 상대로 북한은 전형적인 벼랑 끝 외교를 벌였기 때문이다. 미국 대선 레이스가 한창인 2008년 가을, 워싱턴과 평양은 과연 무엇을 생각했고, 이는 상황을 어떻게 바꿨으며, 또 앞으로 어떻게 전개될 것인가. 지난해까지 청와대와 통일부에서 관련 문제를 담당했던 전문가의 분석이다.

지난 8월 핵 검증 계획서 채택이 난항을 겪고 미국이 테러지원국 해제를 지연하는 데 반발한 북한은 불능화 중단 조치를 단행하는 강수를 뒀다. 나아가 폐연료봉 재처리를 공언하고 단거리 미사일을 발사하는 등 위기지수를 고조시켰다. 심지어 핵 실험장 주변의 ‘부산한 움직임(show up)’을 통해 제2의 핵실험을 감행할지 모른다는 연기도 피웠다. 그리고 그 결과는 신고 시설과 미신고 시설의 ‘분리 검증 방안’, 심하게 말하면 불완전하고 부정확한 검증 방안의 도출이었다.

그러나 전쟁 강화협상이 아닌 외교협상에서 어느 일방이 완승하거나 완패하는 경우는 없는 법이다. 비록 이번 합의가 외견상 북한 쪽에 유리해 보이기는 하지만, 어떤 식으로든 양측 이익의 균형점을 찾아냈을 때 협상이 타결되는 게 외교 교섭의 진리다. 그렇다면 과연 이번 합의를 통해 미국과 북한이 얻는 이익은 과연 무엇인가.

이번 합의가 다소 의외인 것은 대부분 전문가들의 판단과 어긋났기 때문이다. 북한이 임기 말 행정부와 담판을 짓느니 그럭저럭 시간을 끌다가 11월 미 대선 이후 차기 행정부를 상대하는 게 더 개연성이 높아 보였던 것이 사실이다. 그러나 북한은 이제까지 밀고 당기기를 거듭했던 부시 행정부와 중간결산하기를 택했다.

왜 그랬을까. “적과도 대화가 필요하다”는 버락 오바마 민주당 후보의 당선이 유력해 보이는 현재 상황이고 보면, 차기 행정부 출범까지 기다리는 게 유리하지 않았을까? 눈앞에 보이는 테러지원국 해제라는 과실 때문이었을까? 그러나 테러지원국 해제조치가 당장 안겨줄 실익이 크지 않다는 것을 평양이 몰랐을 리 없다.

영(零)에 대한 두려움



북한은 이번에 검증 문제를 털고 가기를 원했던 것으로 보는 게 더 정확할 듯하다. 설사 차기 백악관이 북한과의 협상에 더 적극적으로 나선다고 해도 검증 문제를 피해갈 수는 없는 노릇이다. 차라리 어느 때보다도 허약한 상태에 놓인 부시 행정부를 상대로 3단계 협상 진입의 복병이 될 수 있는 검증 문제를 정리하고 넘어가는 게 유리하다고 보았다는 것이다. 핵 문제를 담당하는 김계관 북한 외무성 부상은 “미국이 원하는 신고 및 검증은 핵 폐기 과정에서 자연스럽게 해결될 수 있다”는 언급을 몇 차례 했던 것으로 전해진다. 북한의 속내는 미국과의 ‘빅딜’을 위해 3단계 협상에 조기 진입할 수 있기를 희망한다는 것이다.

다른 측면에서 보면 ‘클린턴 학습효과’도 한몫했을 것이다. “반복은 곧 죽음”이라는 게 2000년을 기억하는 북한 측 인사들의 공통된 반응이다. 임기 말 클린턴 행정부와의 협상을 지나치게 지연시키다가 시기를 놓쳐 2000년 북미공동 코뮤니케와 1994년 제네바합의가 모두 휴지조각이 됐던 실수를 다시는 범하지 않겠다는 뜻이다. 물론 부시 행정부와의 합의 역시 구속력을 보장할 수는 없겠지만, 최소한 6자회담에서 추인되는 합의 결과는 누가 백악관의 주인이 되더라도 마냥 무시하기 어렵다는 점에서 분명 다르다.

부시 행정부의 북한 테러지원국 해제 결정은 정책효과를 냉정하게 따지는 과정(이른바 ‘합리적 행위자 모델’)을 통해 나왔다기보다는 정부부처 간 이해관계(이른바 ‘조직과정 모델’)나 내부정치 논리에 따른 것이라고 보는 게 더 설득력이 높아 보인다. 많은 이가 지적하듯 부시 행정부와 국무부로서는 전세계를 통틀어 사실상 유일한 외교 치적에 해당하는 북한과의 협상 진전에 손상이 가는 것을 원치 않았다.

힐은 왜 리찬복을 만났나

더욱이 문제는 그리 간단하지 않아서, 이번에 판이 깨지면 단순히 외교 실적 하나가 날아가는 문제로 끝나는 게 아니다. 부시 행정부의 북핵 외교가 두고두고 추궁당할 우려가 있었다는 것이다. 제2차 북핵 위기의 원인이 됐던 고농축우라늄(HEU) 관련 정보의 신빙성 문제가 이미 논란의 대상으로 떠올랐고, 차기 행정부에서는 제임스 켈리 전 국무부 동아태담당 차관보, 크리스토퍼 힐 현 차관보, 조지프 디트라니 전 대북 특사, 성 김 현 대북 특사 등 핵 협상에 관련된 인물들이 줄줄이 청문회에 불려 나갈 판이다.

이번에 협상이 결렬돼 북한 측 표현대로 ‘영(零)의 상태’가 되면 부시 행정부는 지난 8년간 북한의 핵 능력을 증대시키고 핵 실험을 초래한 것말고는 한 일이 없다는 비난을 면할 길이 없게 된다. 바로 이 점이 불완전 검증에 대한 논란을 감수하면서 부시 행정부 외교팀이 협상을 타결한 가장 직접적인 이유일 듯하다. 실질적인 검증 가능성은 차치하고, 일단 명목상으로는 우라늄 농축 및 핵 확산도 검증 대상이 된다는 것을 명문화하기는 했기 때문이다.

다른 한편으로는 공개되지 않은 북미 간 구두 합의가 있었을 가능성도 배제할 수 없다. 우리는 평양에서 북미 간에 어떤 대화가 오갔는지 정확히 알지 못한다. 힐 차관보가 방북 기간 왜 북한군의 리찬복 상장을 만났는지, 왜 브리핑 과정에서 한미 정상 간 협의가 필요할 수도 있다는 말이 나왔는지 납득할 만한 설명이 없었기 때문이다. 정부는 소위 ‘중대 제안’은 없었으며 핵 검증 문제가 포커스였다고 해명하고 있지만, 북한을 대변하는 매체들은 연일 북한의 “획기적이고 대범한 해결책”이 제시됐을 가능성을 흘리고 있다.

이러한 의문을 푸는 단서 가운데 하나는 “미신고 시설에 대한 검증을 북미 상호 합의하에 추진”하기로 했다는 점이다. 북한이 그동안 취해온 입장에 비춰볼 때 미신고 시설에 대한 검증은 핵 폐기 단계에서 북미 군사회담을 통해 합의돼야 한다는 입장을 밝혔을 것이라는 추론이 가능한 대목이다. 북한 외무성 대변인은 10월12일 “무력화 단계에 부합하는” 검증이라는 표현을 통해 완전한 검증은 3단계 협상 과정에서 다뤄야 한다는 평양의 입장을 확인해 주고 있다.

다가오는 2012년

이제 북한은 미국의 차기 행정부를 상대로 문자 그대로 ‘빅딜’을 시도할 것으로 보인다. 그렇다면 이번에 검증 문제를 타결한 것 역시 3단계 협상에서 빅딜을 추진하기 위한 사전포석인 셈이다. 이러한 북측의 속내에는 몇 가지 이유가 있다.

무엇보다 김정일 국방위원장의 건강 악화로 인해 생전에 치적을 달성하고 북한 체제를 안정화해 후대에 물려주려는 평양의 조바심은 한층 고조됐다. 김일성 주석도 사망 직전에 대미, 대남 관계에 유난히 적극적이었다는 사실을 기억할 필요가 있다. 더욱이 강성대국 원년이자 주체 연호 사용 100주년인 2012년이 그리 멀지 않았다. 김정일 정권으로서도 ‘업적’이 절실한 상황인 것이다. 여기에는 북미 수교라는 외교적 치적과 에너지 문제 해결이라는 경제적 치적이 모두 포함된다. 여기에다 영변 핵시설이 갈수록 노화되면서 핵 능력 증대라는 절대적인 카드가 소진돼가는 것도 평양이 협상을 서두를 수밖에 없게 만든 이유로 분석된다.

이러한 북한 처지에서 판단할 때 최악의 상황은 미국의 차기 행정부가 북핵 문제 해결에 적극 나서지 않아 시간만 속절없이 흘러가는 경우다. 2·13 합의는 미국 측에서 보자면 대단히 잘된 합의다. 불능화 상태가 오래 지속되면 될수록 영변 핵시설은 노후화돼 고철덩어리로 변해버리기 때문이다.

앞서 말한 대로 지난 8월 북한이 불능화 조치를 중단하고 영변 핵시설의 원상복구를 추진한 데는 이러한 사정도 작용했을 것이다. 영변 시설의 원상복구에 6개월에서 1년이 소요된다고 보면, 미국의 차기 행정부를 압박하기 위한 ‘협상카드’를 사전에 비축한다는 의미가 있었던 것이다.

정책 결정에 있어 평양은 플랜 A와 플랜 B를 하나의 문건에 담는 독특한 담론구조를 갖고 있다. 만약 부시 행정부가 불완전 검증안과 테러지원국 해제를 받지 않았다면 북한은 외무성 대변인 담화에서 밝힌 대로 기어이 영변 시설을 원상 복구했을 것이다. 흥미롭게도 당시는 존 매케인 공화당 후보가 일시적으로 지지율 역전에 성공한 시기였다. 거꾸로 협상 타결 즈음은 오바마 후보의 당선이 유력해진 시점이다. 북한으로서는 차기 행정부가 북한과의 협상에 적극적으로 임할 것이라고 기대할 근거가 생긴 셈이다.

그러나 이는 거꾸로 말하면 누가 백악관을 차지하든 2009년에 북핵 협상이 지지부진해지거나 검증 문제로 교착상태에 빠질 경우 평양이 또다시 상황악화 조치를 취할 개연성이 남아 있다는 뜻이 된다. 역설적이게도 당장은 불능화 차원에서 인출한 폐연료봉이 이때는 핵 능력을 증대하는 데 활용될 수 있다.

내년에 북핵 협상이 어떻게 전개될지 낙관하기가 조심스러운 것은 이 때문이다. 평양은 분명 큰 판을 벌일 준비가 돼 있는 것으로 보인다. 문제는 미국이 북핵 문제 해결에 우선순위를 부여하고 적극적으로 협상에 나설지 여부다. 결국은 미국의 차기 행정부가 어떤 대북정책을 취하는지가 최대 변수인 셈이다.

1기 부시 행정부 출범을 전후해 미국의 북핵 협상가들이 몰두해 있던 생각 가운데 하나는 “북한과는 둘만의 협상을 해선 안 된다”는 것이었다. 북한은 협상 자리에서 늘 위협 카드를 사용하므로 미국은 늘 당할 수밖에 없다는 일종의 피해의식이었다. 오죽하면 북한과 ‘대화(talk)’할 수는 있어도 ‘협상(negotiation)’할 수는 없다는 말까지 나왔겠는가. 그러나 8년이 지난 지금 이들은 ‘미국이 협상을 피하면 북한은 상황을 악화시키는 등 예고한 대로 행동한다’는 인식을 갖고 있다. 북한과의 협상을 회피하면 상황은 도리어 악화된다는 일종의 ‘1기 부시 학습효과’인 셈이다.

제2의 북미 공동코뮤니케?

누가 대선에서 승리하느냐에 따라 차이가 있겠지만, 미국의 차기 행정부는 북한과의 본격적 양자 협상을 마다하지 않을 것으로 보인다. 2001년 출범한 부시 행정부가 소위 ‘ABC(Anything But Clinton)’ 차원에서 클린턴 행정부의 대북정책을 부정하는 것을 출발점으로 삼았다면, 차기 행정부는 그러한 차별화의 유혹에서 상대적으로 자유로운 편이다. 김정일 위원장과의 만남을 공언해온 오바마 후보가 당선되면 말할 것도 없고, 설사 매케인 후보가 당선되더라도 부시 행정부의 정책을 전면 부정하기는 힘들 것이다.

지난 2년간 북한과 미국은 힐 차관보와 김계관 부상을 매개로 상당히 속 깊은 대화를 나눴다. 미국은 북한이 진정으로 핵을 포기할 의사가 있는지, 핵 포기의 대가로 무엇을 원하는지 속내를 읽었을 것이다. 또한 이미 적지 않은 정치적 거래가 오갔다. 미국은 자국의 제도와 시스템상 도저히 불가능하다던 방코델타아시아(BDA) 금융제재를 풀었으며, 북한은 놀랍게도 1만8000쪽 분량의 원자로 가동 기록을 미국에 넘겨줬다. 북미 간 ‘비밀신고서(confidential minute)’라는 실로 창조적인 싱가포르 합의를 만들어내기도 했다. 강공도 서로 원 없이 펼쳐봤다. 핵실험도 있었고, 대북제재도 있었다. 이제는 상대방을 알 만큼 알게 된 것이다.

이 모든 협상과정이 국무부에 의해 차기 행정부 수뇌부에 보고될 것이며, 차기 백악관은 양자협상의 유용성을 인정할 수밖에 없을 것이다. 워싱턴이 미적대면 북한이 엉덩이에 불을 놓을 것이라는 사실을 선행학습을 통해 잘 알고 있으므로 북한과의 협상 자체를 주저할 리는 없을 것으로 보인다. 예를 들어 외신에 보도된 2차 핵실험 협박도 얼마든지 다시 등장할 수 있기 때문이다.

특히 오바마 후보가 당선될 경우 북미관계의 진전 속도가 얼마나 가팔라질지는 가늠하기가 쉽지 않다. 오바마 후보가 백악관의 새 주인이 된다면 본인은 전대미문의 금융위기 해결에 전념하기 위해 외교안보 문제를 존 바이든 부통령에게 일임할 가능성이 높다. 미국의 1기 행정부는 대체로 재선을 지상 목표로 삼기 때문에 가시적인 성과를 도출하는 데 매진하는 경향이 있다. 미국이 안고 있는 수많은 외교 현안 중에서 그나마 성과가 가시권에 들어온 것은 북핵 문제뿐이다.

남북미 삼각관계의 구조

이 경우 사실상 외교사령탑 역할을 하게 될 바이든은 수차례 방북 시도를 했던 인물이다. 그의 보좌관 출신으로 현재 오바마 캠프의 한반도 정책팀장인 프랭크 자누지는 실제로 여러 차례 북한을 다녀왔다. 이렇게 놓고 보면 북미 관계는 실무적 외교협상이나 군사회담은 물론 고위급 회담을 통한 제2의 북미 공동코뮤니케 채택까지 급진전될 가능성도 배제할 수 없다. 양국 최고지도자의 위임을 받은 대표가 북미 간 적대관계 청산과 평화 정착을 위한 대화 개시를 선언하는 문서에 서명하는 방식이다.

미국 정권교체기에 즈음한 남북미 삼각관계는 8년 전보다는 제네바합의를 전후한 상황과 유사해 보인다. 북한이 미국과의 협상에만 주력하고 남북 협력은 거부하는 소위 ‘통미봉남(通美封南)’ 현상이 재현될 가능성이 높다는 뜻이다. 이명박 정부 출범 직후부터 남북 당국 간 대화 단절 상태는 지속돼왔지만, 문제는 미국의 차기 행정부에서 북미 양자협상이 가속화될 경우 이 같은 추세가 더욱 강화될 우려가 있다는 사실이다.

앞으로 북핵 문제를 둘러싸고 북미 간 크고 작은 양자회담이 예상되는 가운데, 남북관계는 북한이 지난 10월2일 남북군사실무회담에서 제기한 대북(對北) 유인물 살포 문제로 어느 정도 추가 악화가 예고돼 있는 상황이다. 문제는 남북 당국 간 신뢰가 부족한 상황이다 보니 우리 정부가 먼저 손을 내밀어도 북한이 흔쾌히 응할 가능성이 높지 않다는 점이다. 우리 정부로서는 자칫 조급해질 수 있는 대목이다.

기억해야 할 점은 우리가 북미관계 급진전을 우려해 이를 차단하려고 할 경우 남북관계뿐 아니라 한미관계도 악화된다는 1993~94년의 뼈아픈 교훈이다. 이럴 때일수록 긴 호흡을 갖고 북미관계 진전에 대처하는 전략적인 접근이 필요하다. 북미관계가 일정 수위에 도달하면 북한은 남측으로도 다가오는 경향이 있다. 1994년 6월 김일성 주석이 북핵 중재를 위해 방북한 지미 카터 전 대통령을 통해 남북정상회담을 제안한 경우가 대표적인 사례다. 2005년 9·19 공동성명 전후에도 북한은 대미관계 개선과 대남관계 개선을 동시에 추구했다. 차분하게 때를 기다리면 남북관계의 돌파구는 의외로 크게 열릴 수 있다.

김성배 ● 1967년 충북 충주 출생 ● 서울대 외교학과 졸업, 서울대 정치학 박사 ● 통일연구원 연구원 및 책임연구원, 국가안전보장회의(NSC) 사무처 정책기획담당관, 통일부 2급 정책보좌관 역임 ● 現 국가안보전략연구소 책임연구위원 ● 저서 및 논문 : ‘부시 행정부의 한반도 리포트’(역서) ‘9·11 테러 이후 부시 행정부의 한반도정책’(역서)

그러므로 지금 상황에서 중요한 것은 우선 남북관계의 추가적 악화를 막고, 다른 한편으로 남북관계 발전에 대한 일관되고 분명한 대북 메시지를 보내는 일이다. 이명박 정부 출범 1주년을 계기로 보다 과감한 대북 제안을 내놓는 방안도 검토해볼 만하다. 미국 차기 행정부와의 대북정책 공조도, 미국의 대북접근을 끌어내리는 ‘하향식’이 아니라 북미관계 진전을 남북관계 진전으로 확산시키고 북미관계와 남북관계의 선순환 발전구조를 정착시키는 ‘상향식’으로 이루어져야 할 것이다.