• 하원 전원 선출, 하원 다수당 탄핵 발의 권한

• 156년간 39차례 중간선거에서 36차례나 여당 의석 줄어

• 트럼프, 경제 활성화·북한 비핵화 진전으로 승리 꾀할 듯

• ‘러시아 스캔들’ 특검, 선거 후 탄핵 시도 결정지을 것

미국 중간선거(midterm elections)는 상원(Senate)의 대략 3분의 1, 하원(House) 전원(435명), 그리고 각 주(州)의 선거 주기에 따라 주지사, 주의회, 주검찰총장, 교육감 등을 선출하는 선거다. 4년인 대통령 임기 중간에 치러지므로 중간선거라는 이름이 붙었다. 물론 대통령 이름은 투표용지에서 빠지는 선거(off-year elections)다. 중간선거는 ‘의원 정수 할당법(Apportionment Act)’이 제정된 1872년부터 비로소 전국적으로 동일한 날짜에 치러지기 시작했다. 

중간선거 투표율은 대통령선거에 비해 평균 10% 이상 낮은 수치를 보인다. 지난 2008년 대선 투표율은 40년 이래 가장 높은 57.1%였지만 만 2년 후 열린 2010년 중간선거에서 36.9%로 하락했다. 그럼에도 의미는 작지 않다. 대통령 선출 후 2년이 지나면 의회 권력이 바뀔 수 있고, 또 그 2년 후에는 현직 대통령이 재선 혹은 교체될 수 있기 때문이다. 

중간선거에 나갈 각 정당의 후보는 50개 주마다 다양한 일정과 방식으로 경선을 거친다. 올해 가장 빠른 후보 경선은 지난 3월 6일 텍사스에서 치러졌다. 반면 루이지애나의 경우 중간선거 당일인 11월 6일에 후보자와 당선인을 한꺼번에 결정한다. 그만큼 미국 선거가 각양각색이라는 뜻이다. 이렇다보니 미국 정치에는 국정 운영과 선거운동이 명확히 구분되지 않는 일종의 ‘영구적 캠페인(permanent campaigning)’ 현상이 자리매김한 지 오래다. 말하자면 미국은 선거에 의한, 선거를 위한, 선거의 나라다.

대통령 소속당 패배 징크스, 왜?

중간선거와 관련해 가장 잘 알려진 특징 중 하나는 ‘대통령 소속당 패배’ 징크스다. 지금과 같은 ‘민주·공화 양당 체제’가 구축돼 치러진 1862년 중간선거 이후 현재까지 총 39차례의 선거 중 무려 36차례나 대통령 소속당의 의회 의석 수가 줄었다. 1894년 클리블랜드(Grover Cleveland) 행정부 아래 치러진 중간선거에서는 대통령이 속한 민주당이 무려 125석을 빼앗겨 역사상 가장 큰 패배를 기록했다. 2008년 최초의 흑인 대통령으로 당선된 오바마의 첫 중간선거였던 2010년에도 티파티(Tea Party) 광풍으로 인해 여당인 민주당이 63석 패배라는 수모를 겪었다. 

‘대통령당’은 왜 중간선거에서 고전할까. 정치학자들은 지지층 부침 현상을 주요 원인으로 꼽는다. 대통령선거에서 개혁과 변화를 갈망하며 대통령을 지지했던 유권자들이 2년이 지난 후 별 변화 없는 정치 현실에 실망해 투표장에 나오지 않으면서 대통령 소속당이 부진할 수밖에 없다는 설명이다. 대통령선거가 주로 두 정당 후보 중 하나에 대한 선택 투표(choice)인 데 반해 중간선거는 현직 대통령에 대한 신임 투표(referendum) 성격이 강하다. 그렇다보니 대통령 지지율 하락이라는 필연적 법칙과 대통령 소속당의 중간선거 패배가 일종의 경향으로 증명돼온 셈이다. 



대통령 소속 정당이 중간선거에서 의석을 늘린 사례는 미국 역사에서 딱 세 차례다. 1932년 루스벨트(Franklin D. Roosevelt)는 대공황이라는 전례 없는 위기 상황에서 압도적 표차로 대통령에 당선됐다. 바로 2년 뒤 치러진 1934년 중간선거에서도 대통령 소속당은 상원과 하원 각각 9석씩 의석을 늘렸다. 1998년 중간선거에서는 깅리치(Newt Gingrich) 하원 의장이 이끌던 공화당이 여론의 역풍을 맞았다. 경제를 잘 운영해 인기가 많던 클린턴 대통령을 성추문만으로 탄핵까지 몰고 가서다. 분노한 유권자들은 하원 민주당에 5석을 더 얹어줬다. 2001년에는 9·11 사태 이후 들끓던 안보 쟁점을 부시 대통령과 공화당이 선거 전략으로 연결하는 데 성공함으로써 이듬해 중간선거에서 하원 8석·상원 2석을 늘렸다. 

2019년 1월 3일 개원하는 제116대 의회를 구성하기 위한 올해 중간선거는 상원 35명과 하원 전체 435명을 선출한다. 우선 상원 선거를 살펴보자. 6년의 상원 임기를 다한 현역 의원 의석과 사퇴 및 은퇴로 인한 공석을 다 합쳐 총 35석이 걸렸지만 민주당이 불리한 형국이다. 우리에게도 잘 알려진 버니 샌더스(Sanders) 등 2명의 무소속 의원도 이번 선거에 나선다. 이들은 민주당 의원총회에 참석하므로 결국 민주당이 지켜야 할 의석은 총 26석이다. 

공화당은 9석인 기존 의석 유지에 성공하고 몇몇 민주당 의원을 낙선시킨다면 현재 2석인 격차(공화당 51석, 민주당 49석)를 더 벌릴 수 있다. 9월 초 여론조사에 따르면 민주당 상원 현직이 불리한 순서로는 노스다코타, 인디애나, 미주리, 플로리다, 웨스트버지니아, 몬태나 등이다. 경합주로 구분되는 공화당 현직 의석은 네바다, 애리조나, 테네시 정도에 불과하다. 다시 말해 민주당이 이번 상원 선거에서 위에 언급한 6석을 모두 수성하고 공화당 경합주 의석 3곳 중 2곳에서 승리해야 다음 의회에서 상원 다수당이 되는 상황이다. 현재 판세로 보면 공화당의 다수당 지위가 116대 상원에서 더 공고해질 가능성이 크다.

트럼프가 중간선거 최대 이슈?

이번 중간선거에서는 탄핵 발의 권한을 쥔 하원 다수당 지위를 놓고 현재 다수당인 공화당과 2011년 이래 줄곧 소수당인 민주당 사이의 경쟁이 치열하다. 미국 상원은 개인 영향력에 더불어 필리버스터(filibuster) 여부가 입법 과정에서 절대적으로 중요하다. 하원에서는 단순 과반 의석을 확보한 다수당이 일체의 의사 일정과 입법 경쟁을 장악한다. 1석이라도 의석수가 많은 정당이 의장과 모든 상임위원회 위원장직을 차지할 수 있어서다. 이 때문에 우리 국회처럼 개원 협상이 따로 필요 없는 곳이 미국 의회다. 

실제로 2017년 1월 개원한 현행 115대 의회의 다수당인 공화당은 제2차 세계대전 이후 가장 큰 규모의 의석을 보유하고 있다. 공화당이 민주당보다 46석 많다. 따라서 민주당이 중간선거를 통해 하원 다수당이 되려면 기존 의석을 수성하고 추가로 23석 이상을 공화당으로부터 빼앗아와야 한다. 이번 선거 결과를 유추해보면 대략 3가지 정도로 좁혀볼 수 있다. 

첫째, 2017년 1월 트럼프 대통령 취임 이래 실시된 버지니아 주지사 선거와 앨라배마 상원 선거, 펜실베이니아 및 오하이오 하원 선거 등 각종 보궐선거 결과를 기준 삼아 예측해보면 공화당이 60~70석을 상실해 대패하는 시나리오가 가능하다. 둘째, 민주당이 매직 넘버인 23석보다 10석 정도 많은 30~40석을 공화당으로부터 탈환해 하원 다수당으로 등극하는 경우의 수도 있다. 셋째, 대통령 소속당 중간선거 패배라는 징크스를 깨진 못하더라도 공화당이 매직 넘버 23석보다 적은 수의 현역 지역구만 뺏기는 경우다. 이렇게 되면 공화당은 하원 다수당 지위를 유지할 수 있다. 

이번 중간선거가 유독 관심 받는 까닭은 트럼프 대통령 자신이 선거의 핵심 이슈라는 점 때문이다. 반(反)트럼프(anti-Trump) 슬로건으로 집결할 민주당 지지 세력이나 트럼프 지키기에 나설 공화당 보수 유권자나 모두 ‘트럼프 때문에 선거에 참여하고 투표할 것’이라는 게 대다수 여론조사 결과다. 경제, 이민, 무역, 건강보험, 교육 등 다양한 정책 이슈가 공히 ‘트럼프 몰아내기’ 대 ‘트럼프 보호하기’ 구도로 짜여 중간선거 흐름을 결정하고 있다. 

이에 따라 현재 트럼프 대통령에 의해 ‘가짜 뉴스’로 통칭되는 미국 주류 언론이 중간선거 기간 트럼프에게 타격이 될 여러 뉴스거리를 집중 보도할 것으로 보인다. 반대로 트럼프 대통령은 빈번하게 지지 유세 집회를 열어 보수층 결집과 투표를 독려할 가능성이 높다. 이벤트 창출과 이미지 정치에도 골몰할 것이다. 

우리가 주목할 점은 또 있다. 현재 경선을 통과해 본선에 진출한 캘리포니아 39지역구의 영 킴(Young Kim) 공화당 후보 등 한인 후보들의 미국 하원 입성 여부다. 미국 한인 사회는 1998년 이래 20년간 단 한 명의 연방 하원 의원도 배출하지 못했다. 하지만 이번에는 1~2명 후보가 성공 가능성을 보이면서 기대감을 고조시키고 있다. 

한편 11월 6일 중간선거 이후 116대 임기 시작일인 2019년 1월 3일 전까지 두 달 가까이 시간이 있다는 점도 주목할 필요가 있다. 레임덕 의회 현상이 나타날 가능성이 있어서다. 극단적으로는 선거에 패배한 현역 의원이 여전히 의석을 차지하고 표결도 하는 상황인 셈인데, 양극화한 미국 의회에서 때로 레임덕 의회 시기에 초당파적인 의회 정치가 펼쳐지기도 한다. 쉽게 말해 트럼프 눈치를 보느라 소신을 피력하지 못했던 상원과 하원의 공화당 낙선 의원들이 한두 달 사이에 미국 정치를 흔들어놓을 수 있다는 뜻이다.

트럼프, 잠잠한 북한 이슈 활용 가능성

정리하면 이번 하원 중간선거에서 트럼프 대통령에게 불리한 변수로는 △전통적 징크스로서 대통령 소속 정당 의석 상실 현상, △40% 초반대에서 변화 없는 낮은 대통령 지지율, △현역 공화당 하원의원 30여 명의 대규모 은퇴로 경합 지역구가 폭증한 상황, △경합 지역구들이 주로 펜실베이니아, 일리노이, 캘리포니아, 뉴저지 등 민주당 강세주에 몰려 있는 형국, △트럼프 대통령에 의해 ‘공공의 적’으로 규정된 주류 언론의 트럼프에 대한 반격 가능성, △반(反)트럼프 정서로 결집된 민주당 지지자들의 대규모 투표 참여 가능성, 그리고 △경합 지역구가 몰려 있는 미국 교외 지역 유권자들이 느끼는 체감 경제 호황의 정도가 전국 경제지표와 일치하지 않을 가능성 등이다. 

트럼프 대통령에게 유리하게 작용할 요소는 뭘까. 먼저 △4% 이상을 기록한 올해 2분기 경제성장률과 3%대로 낮아진 실업률 등 성공적 경제 지표와 경제 호황, △트럼프를 ‘탄핵 세력’으로부터 지키기 위해 보수 유권자들이 중간선거에 높은 참여율을 보일 가능성, △민주당이 트럼프 반대 전선을 형성하고는 있지만 강력한 선거 메시지를 만들지 못하고 있다는 점, 그리고 △2차 북·미 정상회담을 워싱턴에서 개최할 가능성 등 현직 대통령으로서 외교 정책을 선거 목적으로 이용할 여지 등이다. 

그렇다면 이번 중간선거와 북한 이슈는 어떤 상관관계가 있을까? 트럼프 대통령의 대북 접근법은 무당파와 일부 민주당 지지자들 사이에서도 어느 정도 호응을 얻고 있다. 또 경제 호황과 더불어 트럼프의 리더십이 긍정적 평가 요인으로 작용하는 것이 사실이다. 물론 9월 초 현재 북한 이슈가 이번 중간선거 판세를 좌우할 거라고 보는 현지 전문가나 여론조사 결과는 전무하다. 그럼에도 트럼프 대통령은 북한 비핵화 진전을 통해 경제 활성화와 안보 문제를 동시에 해결한 ‘성공한 정치가’를 염두에 두고 있는 것으로 보인다. 

이는 2012년 오바마가 “GM이 되살아났고, 빈 라덴은 죽었다(GM is alive, and Bin Laden is dead)”라고 강조함으로써 그해 11월 재선에서 낙승을 노린 상황과 유사하다. 만약 11월 6일 중간선거를 앞두고 북한 정세가 다시 불안해져 ‘위기의 정치’로 이어진다 해도 미국 정치 특성상 되레 결집 효과를 촉발해 현직 대통령에게 유리하게 돌아갈 가능성도 상존한다. 이는 2002년 중간선거에서 성공을 거둔 조지 W 부시 대통령의 선거 전략이 2002년 가을 이라크 전쟁 가능성 고조에 집중된 사례로 유추할 수 있다. 

현재로서는 6·12 싱가포르 정상회담 이후 북한 비핵화의 실질적인 진전은 미미하다. 하지만 동시에 안보에 대한 위기감도 미국 국내 분위기상 어느 정도 수그러들었다. 이 때문에 북한 이슈는 크게 부상하지 않고 있다. 다만 트럼프 대통령은 ‘러시아 스캔들’을 수사하고 있는 로버트 뮬러 특별검사와 주류 언론의 파상 공세를 버텨야 한다. 이 때문에 김정은 북한 국무위원장과의 정상회담이 만들어낼 수 있는 극적 효과를 중간선거전까지 계속해서 활용코자 할 공산이 크다.

트럼프 차기 행보 vs 민주당 후보군 정면 승부

어떤 정당이 하원 다수당이 됐건 116대(2019.1~2021.1) 미국 의회에서는 2020년 대통령선거를 향해 모든 정책과 정쟁이 집중될 전망이다. 민주당은 트럼프 대통령 탄핵안 발의를 두고 차기 대선을 염두에 둔 채 철저한 손익계산을 해보며 매우 신중히 접근할 것으로 보인다. 헌법에 규정된 모호한 탄핵 기준보다는 중간선거 이후 나올 뮬러 특검 결과에 대한 여론 동향과 선거 전략이 탄핵 시도를 결정지을 것이다. 

2019년 미국 정치 관전 포인트는 트럼프의 차기 대선 행보를 막기 위한 민주당의 총력전과 민주당 내 후보군의 정면 승부다. 트럼프와 민주당은 2016년 대선에서 그 중요성이 부각된 중서부 지역 백인 노동자 계층의 표심을 잡기 위해 치열한 경쟁을 펼칠 것이다. 이는 당분간 초당파적 보호무역 광풍을 더욱 부채질할 전망이다. 

반대로 국경선 장벽과 기후변화 대책 등을 둘러싼 미국 국내 정치 갈등은 공화당과 민주당 간 극단적 대립을 초래할 것이다. 그런 의미에서 11월 중간선거 결과는 독불장군 트럼프가 예외적 인물인지 혹은 미국 정치가 근본적으로 변한 것인지를 판단할 중요한 시금석이 될 전망이다. 미국 정치 향배와 떼려야 뗄 수 없는 우리의 이익과 전략을 고려하더라도 지난 2년간 트럼프 시대를 살아온 미국 유권자의 선택이 무엇일지 더욱 궁금하다.

서정건
_{● 1970년 출생
● 서울대학교 정치학과 졸업
● 미국 텍사스 주립대(어스틴) 정치학 박사(미국의회 전공)
● (전) 미국 노스캐롤라이나 주립대(윌밍턴) 정치학과 교수
● 現 경희대학교 정치외교학과 교수, 미국 우드로 윌슨 센터 풀브라이트 펠로(2019)
● 저서 : ‘미국 정치와 동아시아 외교 정책’
‘Trump by Nixon: Maverick Presidents in the Years of U.S. Relative Decline’}