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특집 | 崔&朴 슈퍼게이트

‘최순실 사태’ 이후 3대 개헌 시나리오 - 4년 중임 대통령제_특정 지역, 의원내각제_내각사퇴-국회해산, 이원집정부제_대통령-총리

8년 집권 악몽? 일상화? 싸우다 ‘내란’?

  • 이종훈|시사평론가 rheehoon@naver.com

‘최순실 사태’ 이후 3대 개헌 시나리오 - 4년 중임 대통령제_특정 지역, 의원내각제_내각사퇴-국회해산, 이원집정부제_대통령-총리

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이런 점을 보면 내각제 국가에서 법정 임기는 큰 의미가 없다. 총리는 지지율이 높을 때 의회를 해산하고 조기 총선을 치러 정당 기반을 더 강화할 수 있다. 최근 일본에선 내년 1월 중의원 해산과 조기 총선이 관심사다. 이미 자민당이 다수당이다. 하지만 아베 신조 총리가 추진하는 평화헌법 개정에 반대하는 의원이 많기에 조기 총선으로 개헌에 찬성하는 의원 비율을 높이려 한다.

비인기 신상품 회수하듯

반면에 지지율이 하락하면 임기 초반이라도 사퇴하는 것이 관례다. 아베 총리는 2006년 9월 총리로 선출된 바 있다. 하지만 각종 비리 사건과 참의원 선거 참패로 지지율이 떨어지자 1년 만에 사퇴됐다. 이처럼 내각제는 정치적 변동성이 크다. 반면에 여론 반응도는 대통령제보다 훨씬 높다. 민심이 변하면 이에 따라 권력구조가 신속하게 재편된다. 대의제를 극대화할 수 있다.

이런 점에서 내각제는 3년이면 세상이 변하는 요즘 시류에 잘 맞는다. 신상품에 대한 시장의 반응이 나쁘면 빨리 거둬들이고 다른 신상품을 조기에 출시하는 게 요즘 추세다. 2년 또는 3년 주기로 신상품을 출시하는 것이 원칙이지만, 그 이전에라도 시장이 원하면 차기 신상품을 내놓는다. 하다못해 개량형이라도 내놓는다. 의원내각제는 이런 신축성을 지녔다. 다수당 내에서도 쉽게 총리를 교체하거나 개각을 단행할 수 있다. 오히려 이것이 자연스럽기조차 하다.

언뜻 내각제는 ‘다이내믹 코리아’에 잘 부합하는 듯하다. 내각제하에서 최순실 스캔들 같은 것이 터지면 총리와 모든 장관은 바로 짐을 싸야 한다. 다수당은 새로운 인물로 구성된 총리·내각 진용을 내놓는다. 지지율 5% 대통령을 1년 이상이나 더 지켜봐야 하는 것보다는 낫다.



내각제의 단점은 정치적 안정성이 떨어진다는 점이다. 우리나라도 제2공화국 때 내각제를 도입했다. 제헌의회 초기 도입하려다 이승만 당시 의장의 주장으로 포기했다. 이승만 초대 대통령은 미국식 대통령제를 고집했고 스스로 대통령에 올랐다. 그러나 제왕적 대통령제의 폐해를 입증한 장본인이 되고 말았다. 그래서 도입한 내각제였지만, 결과는 기대 이하였다.

‘손맛’은 없지만…

너무 짧은 기간이어서 장단점을 평가할 여건이 아니라고는 하지만, 제2공화국은 집권 내내 매우 불안정했다. 집권 민주당 내 신·구파가 대립하는 가운데, 계파 나눠 먹기 차원의 개각이 빈번했다. 여론조사가 발달한 시절이 아니어서 지지율보다는 계파 이익이 개각의 주된 기준이 됐다.

이런 아픈 기억 탓에 일반 국민은 내각제를 별로 좋아하지 않는다. 툭하면 극한 대치를 벌이는 우리 정치 풍토로 볼 때 내각제를 도입하면 내각 총사퇴와 국회 해산이 일상화할 것이라는 우려가 많다.

반면 정치권에선 내각제에 대한 선호도가 높다. 몇몇 전문가는 “내각제는 여론 호응도가 높고 안보·경제·사회 변동에 신속히 대처할 수 있어 한국에 적합하다”고 말한다. 여론조사 지지율 기준에 따라 총리와 내각의 진퇴가 결정된다면 불안정성도 줄어든다는 것이다. 그러나 국민이 대통령을 직접 뽑는 ‘손맛’은 없어진다.



이원집정부제

‘최순실 사태’ 이후 3대 개헌 시나리오 - 4년 중임 대통령제_특정 지역, 의원내각제_내각사퇴-국회해산,  이원집정부제_대통령-총리

의원내각제 국가인 영국 의회.

최순실 게이트 이후 거국중립내각을 구성하라는 요구가 거세지고 있다. 쟁점으로 떠오른 것이 대통령과 책임총리의 권한 배분 문제다. 외치(外治)는 국민이 선출한 박근혜 대통령이 담당하고 내치(內治)는 국회가 선출한 총리가 담당하는 것이 바람직하다는 의견이 다수다. 이대로 되면 사실상의 이원집정부제가 된다. 원칙적으로 개헌을 해야 가능하지만, 비상시국이니 일단 이런 방식으로 여야 협치 정부를 만들자는 이야기다.

과연 실현 가능할까. 박 대통령이 헌법에 맞지 않는 이런 방식에 동의할지 야권은 반문한다. 설사 이런 정부가 만들어져도 박 대통령과 야권 출신 총리가 손발을 잘 맞출지 의문이다. 결국 약속의 문제이자 실천의 문제다.

과거 경험은 부정적 전망을 갖게 한다. 내각제하의 제2공화국 때도 이원집정부제의 요소가 없지 않았다. 대통령을 존속시킨 것이다. 이것이 화근이었다. 윤보선 대통령과 장면 총리 사이에 분쟁이 빚어졌다.

그 대상은 국군통수권과 공무원 인사였다. 민주당 신파 출신 장면 총리는 자유당에 부역한 경찰관을 해임했고 신파를 공직에 대거 기용했다. 그러자 민주당 구파 출신 윤보선 대통령이 정실인사라며 문제를 제기했다. 구파에 대한 안배 요구가 뒤따랐다. 윤 대통령은 자유당 시절 헌법을 근거로 국군통수권이 대통령에게 있다고 주장해 논란을 빚었다.




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이종훈|시사평론가 rheehoon@naver.com

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