- 건설업계가 기지개를 켜고 있다. 불황의 늪을 막 빠져나온 건설업계는 지금 우리 사회를 한 단계 끌어올릴 제도적 개혁을 주문한다. 좋은 전통은 배우고 악습은 버리자는 것이다. 그 변화의 중심에 전문건설업계를 대표하는 대한전문건설협회 (KOSCA)와 박덕흠 회장이 있다. 박 회장은 “주계약자 공동도급제, 노무제공자제도를 하루빨리 정착시키고, 직접시공 의무제도를 폐지해 건설업을 선진국형으로 탈바꿈시켜야 한다”고 역설한다. 박 회장이 그리는 미래의 청사진이 궁금하다.
한강의 기적을 일으키고 전쟁의 폐허에서 우리나라를 구한 건설업은 요즘 위기를 기회로 만들기 위해 바쁘게 움직인다. 경기침체와 불황에 공격적으로 대처한다는 자세다. 부동산시장의 흐름이나 거시경제 지표에 지나치게 의존하던 과거의 행태에서 벗어나 제도적인 개혁에 직접 나섬으로써 새로운 도약의 발판을 마련하기 위해 노력하고 있다. 그 변화의 중심에 대한전문건설협회(KOSCA·이하 코스카)가 있다.
1985년 10월 건설부(현 국토해양부) 장관의 승인으로 설립된 코스카는 건설업, 특히 전문건설업 분야에 존재하는 다양한 업무 영역의 효율성을 증대시키기 위해 만들어진 기관이다. 코스카는 출범 이후 줄곧 건설생산체계를 개편, 건설 산업 선진화를 추진하고 급변하는 건설 산업 환경에 대처하기 위한 노력을 계속해왔다.
전문건설업체는 공사현장에서 직접 시공하는 업체를 말한다. 종합건설업체들이 종합적인 계획과 관리, 조정업무를 담당하는 것과는 달리 실내건축과 토공 등 25개 업종으로 구성된 전문건설업체들은 시설물의 일부 또는 전문 분야를 직접 시공하고 있다.
지난해 11월 8대에 이어 9대 회장에 연임한 박덕흠(57) 회장은 취임 직후부터 “전문건설업계의 구조적·제도적 개편이 필요하다”고 역설해왔다. 건설업계만의 발전이 아닌 국가발전의 근간이 되는 산업 전반의 개혁을 주장하고 또 실천하고 있는 박 회장을 만나 그의 생각을 들어봤다.
주계약자 공동도급제와 직할시공제
“공사의 질을 높이는 데 쓰여야 할 돈이 오랫동안 종합건설업체들만의 이익으로 흘러들어갔습니다. 바로 수직적인 도급제도 때문에 생긴 일입니다. 종합건설업체와 전문건설업체가 동등한 파트너십을 맺고 역할 분담을 철저히 했다면 일어날 수 없었던 일이죠. 주먹구구식의 관행을 계속 이어간다면 또다시 국가 경쟁력을 심각하게 훼손시키는 결과를 초래할 겁니다.”
박 회장의 목소리에선 엄중함과 단호함이 묻어났다. 그는 ‘관행’이던 도급제도의 문제를 통렬히 비판했고 ‘주계약자 공동도급제’가 하루빨리 자리 잡아야 한다고 주장했다.
‘주계약자 공동도급제도’는 종합건설업체가 주계약자로서 전체 공사를 계획·관리·조정하고 공동수급체 구성원인 전문건설업체도 하도급자가 아닌 원도급자의 지위에서 동등하게 공사를 수주해 시공하는 방식이다. 현행 도급제도의 문제점을 끈질기게 제기해온 전문건설업체들의 노력이 열매를 맺어 최근 시범운영을 거쳐 확대 시행되기에 이르렀다. 박 회장은 “새로운 제도에 적응하는 동안 많은 어려움이 있을 수 있지만 좀 더 합리적이고 효율적인 방향으로 제도를 개선해나가는 것이 장기적으로는 국가발전과 기업의 건강함을 도모할 수 있는 방법이다”라고 여러 차례 강조했다.
도급의 폐해가 문제가 된 것은 어제오늘의 일이 아니다. 종합건설사에 비해 상대적으로 규모가 작을 수밖에 없는 전문건설업체, 즉 토공이나 철근콘크리트, 창호, 실내건축, 배관 등 실질적으로 세부 공정별 공사를 수행하는 전문건설업체는 지금까지 종합건설사의 하도급을 받아 시공하고, 공사를 주관한 종합건설사로부터 대금을 지급받아왔다. 그 과정에서 수많은 뒷거래가 강요되었음은 물론이고 전문건설사들은 불공정한 하도급의 관행 아래 언제나 연쇄부도의 불안에 떨어야 했다.
실제로 1997년 IMF 외환위기 사태 당시 하나의 대기업이 무너지면 그 대기업과 관련된, 혹은 하도급을 받아오던 수많은 중소기업과 개인사업자들이 도미노처럼 줄줄이 도산하는 상황이 곳곳에서 벌어졌다. 대기업의 성장과 몰락에 일희일비하고 생존까지 맡겨야 했던 것이 대다수 중소기업과 개인사업자의 현주소였던 것이다.
건설업계의 사정은 특히 심각했다. 통상적으로 이루어지는 ‘발주자-원도급자-하도급자’의 다단계 구조로 인해 하도급자인 전문건설업체는 원도급자인 종합건설업체의 행보에 따라 생사 여부가 갈릴 수 밖에 없었다. 사실상의 종속기업으로 아무런 권한을 갖지 못한 경우도 많았다. 박 회장은 “많이 좋아졌다고는 하지만 지금까지도 이런 사례는 어렵지 않게 만날 수 있다”고 말했다. 박 회장은 ‘좋은 사례’라며 최근 문제가 됐던 경부고속철도 노반신설 기타공사를 소개했다. 내용을 간추리면 이렇다.
“원도급자인 OO토건이 2009년 1월초 한국철도시설공단으로부터 공사선급금 3억8000여만원을 현금으로 지급받았음에도 하도급자인 H사에는 몇 달 뒤인 4월과 5월, 7월이 만기인 어음으로 결제할 것임을 통보했다. 심지어 H사의 통장에 어음할인료 1000만원을 아무런 계약 없이 일방적으로 입금했다.”
박 회장에 따르면, 이 사건을 두고 전문건설업계에서는 “이 같은 폐단을 없애기 위해서라도 주계약자 공동도급제도가 빨리 자리 잡아야 한다”는 목소리가 거세졌다. 전문건설업체들의 이익을 대변하는 코스카도 목소리를 높였다. 그 결과 최근 행정안전부에서는 주계약자 공동도급제도를 모든 지자체에 전면 확대 적용키로 결정한 바 있다.
주계약자 공동도급제가 시행되면 종합건설업체와 전문건설업체가 공동으로 공사를 도급받음으로써 불공정한 하도급 관행을 줄일 수 있고 발주자로부터 직접 공사대금을 수령하게 됨으로써 연쇄부도의 불안에서 벗어날 수 있는 근본적인 방안이 마련된다. 또한 하도급의 하도급으로 이어지는 과정에서 정당한 대가를 지급받을 수 없었던 관행에서 벗어나 합당한 대가를 지급받음으로써 생산성이 향상되고 이로 인해 부실공사를 방지하는 효과까지 기대할 수 있게 된다.
이 제도는 지난해 16개 지방자치단체에서 시범 운영되어 좋은 평가를 받았고 올해 1월부터는 모든 지방자치단체와 지방공기업에서 시행하는 2억원 이상 100억원 미만의 종합공사를 대상으로 그 시행이 확대 적용되었다. 국가 공사의 경우에는 500억원 이상 최저가 낙찰대상 공사에 이 제도가 적용되어 이미 1건의 공사가 발주된 바 있다. 이후 결과에 따라 시행 범위는 더욱 확대될 전망이다. 박 회장의 얘기다.
“오랜 노력의 결실인 만큼 각 회원사들이 책임 시공과 공사 기준 준수, 품질 확보, 주계약자인 종합건설사들과의 협조체제 구축 등에 만전을 기해주리라 기대하고 있습니다. 무엇이든 시작이 중요합니다. 앞으로 시행 결과에 따라 지금의 2억원 이상 100억원 미만 종합공사 대상으로 정해진 규모가 더욱 확대 시행될 수 있는 만큼 초심을 다지고 최선을 다하는 것만이 장기적인 발전을 기대할 수 있는 방법이겠지요.”
공사현장의 특수성 감안해야
대한전문건설협회가 주계약자 공동도급제와 함께 시행을 간절히 바라는 제도 중 하나는 바로 노무제공자제도다. 국회 국토해양위원회 소속 한나라당 백성운 의원이 발의한 건설산업기본법의 골자이기도 한 이 제도는 2008년 없어진 ‘시공참여자제도(십장제도)’를 대체할 제도로 고안됐다. 시공참여자제도의 폐지로 인해 전문건설업체가 건설근로자를 직접 고용해야 하는 상황이 되면서 늘어난 행정적·경제적 부담을 고려해 만들어진 제도적 장치. 물론 여기에는 “건설시공의 효율성을 충분히 살리면서 전문건설업체와 건설근로자가 모두 윈윈할 수 있어야 한다”는 원칙이 깔려 있다.
박덕흠 회장은 원도급업체와 하도급업체, 건설근로자가 모두 동등한 입장에서 일할 수 있어야 한다고 역설했다.
박 회장은 각 산업의 특성과 메커니즘을 고려하지 않은 획일적인 제도가 건설업체의 부담을 가중시켜 효율성을 떨어뜨리며 근로자의 권익 보호에도 별다른 실효성이 없다고 강조했다. 그도 그럴 것이 현장을 옮겨 다니며 일을 하는 건설근로자들의 경우 하루 이틀 일할 현장의 회사와 계약을 하고 일하는 것보다 팀을 이룬 시공참여자와 함께 움직이는 것이 훨씬 현실성 있고 효율적이기 때문이다.
“과거 ‘십장’이라 불린 분들은 모두 장인입니다. 흔히 생각하는 단순 노무자가 아닙니다. 자신의 전문 분야에서 길게는 수십 년을 일한 분들이기에 공사현장에서 유기적으로 움직이며 융통성을 발휘할 수 있는 것이죠. 그분들 밑에서 일하는 분들 역시 단순히 팀장과 팀원의 개념을 넘어선 장인과 수제자의 개념으로도 볼 수 있습니다. 그 영역에 대한 이해가 부족하고 인정하지 않으니 제도가 획일화될 수밖에 없었죠.”
물론 시공참여자제도의 폐지를 주장해 온 건설노조의 입장도 무시할 수는 없다. 건설노조는 그동안 시공참여자제도로 인해 공사현장의 고질적인 임금체불 문제가 개선되지 않고 있다고 주장해왔다.
하지만 최근의 근로기준법에는 ‘건설업의 임금지급 연대책임에 대한 규정’이 이미 마련되어 있어 근로자의 임금을 체불하는 사례를 찾기 어렵게 됐다는 게 전문건설업계와 박 회장의 주장이다. 과거와는 달리 임금체불이 적발되면 근로기준법에 따라 전문건설업체는 물론 종합건설업체까지 연대책임을 물게 되고 형사처벌로도 이어지므로 이후 공사 수주에 큰 어려움을 겪게 된다는 것이다.
“물론 이전처럼 주먹구구식의 ‘십장제도’가 지속되어야 한다는 것은 아닙니다. 낡은 제도의 답습이 아닌, 구제도의 장점은 취하되 현대사회의 경제 메커니즘을 충분히 고려해 보다 나은 제도를 도입함으로써 기업과 근로자, 나아가 국가경제 모두 상생할 수 있는 방법을 찾아나가자는 것이죠. 이번에 발의한 노무제공자제도 개정안에는 노무제공자, 즉 과거의 ‘십장’이 반드시 사업자등록을 필하도록 함으로써 명확한 경제 주체로 공사에 참여하고 책임감 있게 시공할 수 있는 여건을 마련하는 것을 중요한 골자로 하고 있습니다. 이는 전문건설업체가 건설근로자들을 직접고용했을 때 발생하는 비효율을 제거할 수 있는 현실적인 방안이라 생각합니다.”
노무제공자제도 개정안은 노무제공자간 하도급을 금지해 재하청을 거치는 다단계 하도급의 병폐를 근원적으로 차단하고 있으며, 다단계 하도급이 가장 성행했던 덤프공사는 적용 대상에서 아예 제외하고 덤프공사에 필요한 설비는 전문건설업체가 현재와 같이 임대하는 방식으로 수행하게 하였다. 이를 통해 건설근로자는 구직활동에 필요한 비용 부담을 줄이고 건설업체 역시 구인활동과 부수적인 행정작업에 필요한 비용을 절감할 수 있게 된다.
전문건설업계의 고유 영역
건설산업의 특성상 종합건설업체는 전체 공사에 필요한 계획과 관리·조정을, 전문건설업체는 직접 시공을 분담하는 분업적 체계 안에서 움직여야 마땅하다. 특히 건설공사는 공정마다 전문성이 최대한 보장되어야 하므로 최고의 기술과 자재, 인력 등을 활용하는 것이 중요하다.
“현장에서는 전문건설업체가 직접 시공을 하고 있고, 종합건설업체는 단지 종합적인 계획과 같은 업무만 하고 있는 것이 현실입니다. 최근 한나라당 장광근 의원이 직접시공의무 확대제도를 발의했는데, 이는 직접시공 기능이 없는 종합건설업체의 시공의무를 확대하면서 무등록업자에게 음성적인 위장하도급을 성행케 하는 결과를 초래할 가능성이 있어 큰 위험을 안고 있지요.”
직접시공 의무제도는 서류만 있는 유령회사(페이퍼 컴퍼니)의 출현을 방지하기 위해 도입되었지만 현실적으로 불법행위를 더욱 조장하고 건설시장의 혼란을 초래하는 등의 부작용을 불러일으켰다. 이 때문에 국가경쟁력강화위원회가 ‘건설산업선진화 방안’에서 확정한 것처럼 입·낙찰제도의 변별력을 강화할 수 있는 제도를 마련하고 보증시스템을 개선하는 쪽으로 방향을 선회하여 전문건설업체의 고유 영역은 현재와 같이 유지·발전시켜야 한다는 것이 박 회장의 주장이다.
이를 위해서는 전문건설업체의 재하도급 규제 완화 역시 뒤따라야 한다. 현행 건설산업기본법상 전문건설업체는 하도급 받은 공사의 20% 범위 내에서 재하도급이 가능하다. 물론 재하도급에는 원도급자의 서면승낙이 필수다. 그러나 하위법령인 시행규칙에서는 원도급자의 서면승낙 이외에 추가로 발주자의 서면승낙까지 받도록 규정하고 있어 불필요한 행정적 절차의 남발이라는 지적이 일고 있다. 시공방법의 문제는 실질적으로 공사에 참여하는 원도급자와 하도급자가 유기적으로 해결해야할 영역이므로 이미 발주한 건에 대해 이중으로 승낙을 받아야 하는 것은 규제의 틀 속에 하도급업체를 지나치게 옭아매는 결과를 초래할 수 있다는 것이다. 기술과 품질, 시공 능력 등 필요에 따라 시공방법을 융통성 있게 선택해 생산성과 경쟁력을 향상시켜야 하는데 이미 20%로 범위를 제한함으로써 다양한 공사 유형과 공사별 특성에 따라 공사를 진행할 수 있는 상황을 불합리하게 차단한 것에 더해 세부적인 사항까지 발주자 승낙을 요구하는 것은 건설업체의 자율성을 무시하는 것으로, 그만큼 좋은 결과를 얻기 어렵다는 것이 전문건설업계의 입장이다.
산재 은폐 관행은 제도적 구조적 문제
산업재해 문제는 건설근로자와 건설업체 간의 가장 첨예한 대립점 중 하나다. 건설현장에서 사고가 발생하면 당연히 산재보험처리를 해야 하지만 문제는 재해율이 높을 경우 PQ(입찰자격사전심사)에서 탈락하게 되어 입찰 자체에 참여할 수 없다는 데 있다. 원도급업체의 입장에서는 입찰자격 미달을 염려해 재해 발생 건에 대한 보험처리를 피하도록 하도급업체에 요구할 수밖에 없다는 것이다. 하도급업체에서는 경제적인 부담을 덜기 위해서라도 재해 발생 건에 대한 보험처리가 필요하지만 하도급 받는 입장에서 원도급업체의 요구 역시 무시할 수는 없으므로 결국 피해는 고스란히 하도급을 맡은 전문건설업체로 떠넘겨진다.
문제는 또 있다. 아무리 현장에서 안전교육을 철저히 해도 사람이 하는 일이다보니 100% 사고 방지가 어렵고, 현재와 같은 단계별 도급 구조에서는 원도급업체에 지급된 안전관리비가 하도급업체까지 내려오지 못해 하도급업체는 이중 삼중의 고통을 당하게 된다. 설상가상으로 이러한 하도급업체의 사정을 악용한 건설근로자가 거액의 보상금을 노리고 일부러 사고를 내는 경우가 발생했을 때 대처 방안을 마련하기가 쉽지 않다는 것이다.
“원도급업체의 산재율이 평균환산 재해율 이하라 하더라도 하도급업체의 산재은폐 행위가 적발되어 경고 또는 사법 처리되었을 경우에는 1년간 PQ에서 가점을 배제하는 등의 제도적 장치가 필요합니다. 이는 원도급업체의 산재은폐 행위를 막기 위해서라도 꼭 필요하며 위험한 건설현장에서 땀 흘리는 건설근로자들의 권익 보호 차원에서도 필요한 조치입니다.”
원도급업체와 하도급업체, 그리고 현장에서 일하는 건설근로자가 모두 동등한 입장에서 일할 수 있는 제도적 장치가 마련되지 않는 한 상호협조를 통한 시너지 효과를 누리기는 어렵다는 것이 박 회장의 지적이다. 어느 한쪽이 막연히 피해를 볼 수도 없고, 그렇다고 개인의 생사가 걸린 일에 대해 기업의 입장만을 고집하며 나 몰라라 하는 것 역시 말이 안 되기 때문이다. 서로 보호하고 격려하며 일할 수 있는 구조가 마련되지 않는 한 공적인 부분에까지 감정적인 일처리가 뒤따를 수밖에 없어 좋은 결과를 얻기 어렵다는 것이다.
박 회장은 이밖에도 과거 건설업계가 여러 가지 이유로 국민의 신뢰를 잃어버렸던 것에 대해서도 뼈아픈 반성을 해야 한다고 덧붙였다. 어느 한쪽의 책임으로 몰아붙이거나 어느 한쪽의 개혁만으로 선도될 수 없는 상황임을 모두 함께 공감하고 책임의식을 가질 때 진정한 개혁의 길로 나아갈 수 있다는 것. 이러한 그의 주장은 비단 건설업계뿐 아니라 우리 경제 전반에 필요한 시의 적절한 화두로 느껴졌다.
“최근의 경제 상황은 건설업계에도 결코 쉽지 않은 난제로 다가왔습니다. 앞서도 강조했지만 건설산업은 국가의 기간산업으로 국가발전에 크게 이바지한 중대 사업 중 하나입니다. 특히 전문건설업은 열악한 상황에서도 묵묵히 제자리를 지켜왔다고 자부하는 만큼 앞으로 건설산업의 핵심 역할을 다하게 될 것이라 생각합니다. 이제는 종합건설업체의 단순한 하도급업체로서가 아닌, 협력관계를 공고히 하여 더욱 발전적인 방향으로 나아갈 수 있는 파트너로서의 면모를 발휘해야 할 때입니다. 이는 결코 어느 한쪽의 노력만으로 가능한 일이 아니라고 생각합니다. 상호 관계의 재정립을 통해 국민에게 신뢰받는 건설업계의 미래를 설계해나갈 수 있기를 기대합니다.”
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