- 정부조직개편 원칙은 노 대통령의 ‘심판·선수 분리론’
- 혁신위 기본안은 ‘노심(盧心)’에 변형 여지 남긴 ‘미완성 교향곡’
- 과기부총리 체제 현실화는 아직 미지수
- 정통부 우정사업본부 분리, 방통위 설립 여부 ‘뜨거운 감자’
- 청와대 직속 통상위원회 설치 여부는 노 대통령 결정에 달려
- 외교부·문광부·국정홍보처 ‘해외홍보기능’은 외교부로 일원화 대세
- 산림청, 농림부에서 환경부 외청으로 이관 유력
- 여성부·문광부 청소년국·청소년보호위원회 => 여성청소년부 신설안 검토중
노무현 대통령과 정부혁신위 김병준 위원장(왼쪽)이 2003년 4월 청와대에서 열린 정부혁신 국정과제회의에서 밝게 웃고 있다.
혁신위 관계자들에 따르면 이번 정부조직개편의 원칙과 방향이 각 부처간 통폐합보다는 기능조정 중심으로 바뀌면서 당초 예상과 달리 소폭에 그칠 전망이다.
혁신위 한 관계자는 “정부조직이 대폭 개편될 것 같지는 않다. 필요에 따라 부문별로 해나갈 것으로 예상된다”고 밝혔다. 이 관계자는 이어 “최근 정부조직개편과 관련해 언론에 나온 보도내용들은 대부분 이해관계가 달려있는 부처에서 전략적으로 흘린 내용이다. 그건 본인들의 희망사항일 것”이라면서 “이제부터 시작이라고 보는 것이 정확하다”고 말했다.
혁신위의 또 다른 관계자는 “지난 5월12일을 기점으로 행정개혁전문위원회 1기가 끝나고 2기가 시작됐다”고 전하면서 “이번 정부의 조직개편은 과거 정권처럼 일괄타결 방식으로 하지 않고 하나씩 부문별로 정리해나갈 것”이라고 말했다.
이 관계자의 발언은 여러 가지 의미를 담고 있다. 정부조직개편은 과거 김영삼, 김대중 정부 때부터 지속적으로 추진해왔던 작업이다. 김영삼 정부 때는 비공개로 은밀하게 준비해서 전격적으로 단행했고, 김대중 정부 때는 공론을 거쳐 일괄타결하는 방식으로 각 부처의 반발을 최소화했다. 하지만 노무현 정부는 과거 정부와는 달리 각 부처의 의견을 듣고 충분한 자기방어의 기회를 부여한 후 단계별로 개편하겠다는 것이다.
이런 방침은 여러 가지 위험요소를 안고 있다. 그동안 현 정부가 거듭 천명한 정부조직개편 방침은 “정치적으로 타협하지 않고, 합리성을 가장 우선적인 원칙으로 삼겠다는 것”이었다. 그런데 하나씩 부문별로 정리해가는 과정에서 과연 정치적으로 타협하지 않고 갈 수 있을지 의문이다. 원칙만 지켜진다면 가장 합리적인 정부조직개편이 가능하겠지만, 만일 정치적 타협이 불가피하다면 일괄타결보다 오히려 더 많이 훼손될 수도 있기 때문이다.
대통령 눈치 보는 혁신위
혁신위에 전문위원으로 참여하고 있는 한 교수는 “혁신위 안이 마련된다고 하더라도 당정협의과정에서 바뀌고, 국회에 법안이 상정된 이후에 여야합의 과정에서 또다시 바뀔 가능성을 배제할 수 없다. 조금씩 부문별로 조직개편을 진행할 경우 협상의 여지가 협소하기 때문에 원안의 훼손정도는 더욱 심할 것”이라고 우려하면서 “아직까지 아무것도 정해진 것이 없다는 것은 바로 그런 의미”라고 말했다.
이런 연유로 혁신위나 행정개혁전문위원, 정부조직개편작업에 참여했던 교수들 가운데 어느 누구도 이렇다 할 조직개편안을 제시하지 못하는 분위기다. 아무리 사소한 내용이라도 구체적인 언급은 꺼리고 있다. 하지만 이를 뒤집어보면 혁신위의 정부조직개편안이 어느 정도 윤곽을 잡아가고 있다는 이야기다.
혁신위가 본격적으로 활동하기 시작한 것은 지난해 4월부터다. 처음 몇 달 동안은 로드맵을 만들었고, 지난 연말까지 각 부처별 기능진단을 거쳐 조정 작업을 마쳤다. 혁신위는 또 각 부처별로 자체 혁신안을 제출받아 분야별 전문가들을 통해 검토작업도 끝마쳤다. 그 작업의 일환이 올해 초 한국행정학회에서 용역을 받아 정리한 ‘정부조직개편안 연구보고서’다.
행정학회의 보고서는 모든 경우의 수를 다 다뤘다. 혁신위는 이를 기초로 부총리제, 복수차관제, 대부처제, 현상유지제 등의 큰 틀에서 시작해 각 부처 기능별 조정가능성까지 세밀하게 검토한 것으로 알려졌다. 과기부총리를 중심으로 한 개편안도 그중 하나다. 혁신위 내에서는 과기부총리제를 놓고 한동안 격론을 벌이기도 했다.
혁신위 내부 논의과정에서는 부총리제 자체에 대한 비판적인 견해도 있었지만 긍정적인 평가가 우세했던 것으로 알려졌다.
혁신위는 결국 “국가과학기술 담당 부서가 굉장히 중요하기 때문에 어느 정도 위상확보가 필요하다는 데는 크게 이견이 없다”는 선에서 합의점을 찾았다. 이는 결국 과학기술부, 산업자원부, 정보통신부 등 3개 부처간 조정에서 과기부총리 중심으로의 재편 가능성을 높인 것이나 다름없다. 현재 혁신위의 논의 수준을 엿볼 수 있는 대목이기도 하다.
한편 혁신위는 노 대통령의 일거수일투족은 물론 발언 하나하나에까지 촉각을 곤두세우고 있다. 노 대통령의 말 한마디가 곧 정부조직개편으로 이어진 경우가 있기 때문이다. 올해 3월 통과된 정부조직개편안 중 보건복지부에서 여성부로 보육기능이 이관된 것이 대표적인 사례다. 지난해 중순 노 대통령과 여성단체 관계자들이 만난 자리에서 보육기능을 여성부로 이관해 달라는 요청에 대해 노 대통령이 ‘한번 검토해보겠다’고 한 대답은 결국 조직개편으로 이어졌다.
현재 혁신위가 ‘심판·선수 분리론’을 정부조직개편 원칙으로 삼고 있는 것도 같은 맥락이다. ‘심판·선수 분리론’은 그동안 노 대통령이 여러 차례 언급해온 내용으로, 결국 그것이 참여정부의 정부조직개편 기본원칙으로 굳어진 모습이다. 이는 혁신위의 논의과정에서 합리적인 조직개편안을 모색하기보다는 ‘노심(盧心)에 맞추려는 분위기가 생겨나는 부작용을 낳고 있다.
이처럼 혁신위의 정부조직개편안은 내부논의를 통해 일정한 윤곽이 잡혀가면서도 ‘노심’에 의해 언제든지 변형될 여지를 남긴 채 ‘미완성 상태’에서 그친 경우가 적지 않다. 혁신위가 노 대통령의 눈치를 보고 있는 셈이다.
각 분야별로 정부혁신위 내부에서 논의중인 부처간 조직개편의 진행상황 및 주요쟁점을 긴급 점검해봤다.
산업과학 분야과기부총리제 집중 논의
관련 주요부처는 산업자원부와 과학기술부, 정보통신부 등 3개다. 이들 부처간 기능중복과 이에 따른 중복투자 등의 문제가 제기된 것은 어제오늘 일이 아니다. 이들 부처는 과학기술과 정보통신, 산업육성, 대외무역 등의 주요기능에서 부처간 마찰을 빚고 있다.
혁신위는 이에 따라 이들 부처간 조직개편을 큰 틀에서 점검하고 있다. 산자부와 과기부, 정통부 등 3개 부처의 대통합안은 장기적으로는 검토할 수 있는 사안이나 이번 정부에서는 사실상 제외된 것으로 알려졌다. 한 부처가 지나치게 비대해질 경우 관리 및 효율성에 문제가 따를 것으로 예상되기 때문.
혁신위가 가장 집중적으로 논의하는 안은 과기부총리제다. 혁신위는 과기부총리제를 전제로 국가과학기술위원회(위원장 대통령·이하 국과위)와 과기부 중 어느 한 기관으로 통합하는 안을 상정해놓고 검토중인 것으로 전해진다. 국과위가 강화되는 대신 과기부는 사무국 형태만 유지하는 안과 국과위가 과기부로 흡수 통합되는 안 중의 하나로 정리돼야 한다는 것.
현재로서는 국과위를 강화해 과기부총리가 국과위 부위원장을 겸임하면서 과학기술정책 연구개발, 기획, 조정, 평가기능을 갖고, 과기부는 집행기능을 산자부와 정통부 등 다른 부처로 이관하고 사무국 형태로만 남아 있는 안이 다소 가능성이 높아 보인다.
과기부는 그러나 이런 경우라도 일부나마 집행기능을 지키려는 입장이다. 혁신위 한 관계자는 “노 대통령은 국과위와 과기부, 두 부처 모두를 살리고 싶어하는 것 같다”면서 “만일 대통령의 뜻이 정 그렇다면 앞으로 새롭게 논의돼야 할 상황”이라고 말했다.
실제 혁신위에서는 그 대안으로 과기부에 ‘핵’의 원천기술과 안전문제 등 다른 부처에서 전혀 할 수 없는 최소한의 집행기능을 남기는 방안을 모색하고 있는 것으로 알려졌다. 그 반대로 과기부는 그대로 둔 채 국과위를 국가적으로 위급한 상황에만 가동시키는 비상시기구 체제로의 전환도 예상 가능한 방안이다.
하지만 이 경우 노 대통령이 여러 차례 언급한 ‘심판(개발·기획·조정·평가기관)’과 ‘선수(집행기관)’는 분리돼야 한다는 ‘심판·선수 분리론’과는 배치된다.
한편 혁신위는 국무조정실 산하의 5개 위원회 가운데 기초, 공공, 산업 등 3개 기술위원회를 하나로 통합해 과기부로 이관하는 안도 검토중이다.
산자부와 정통부의 조직통폐합 여부도 관심사다. 부처간 통합보다는 기능조정에 중심을 둔 조직개편을 한다지만 두 조직간 통합 가능성은 여전히 살아있다.
정통부내 우정사업본부의 공사화 방안은 오래 전부터 논의돼온 안이다. 여기에 방송정책 수립과 규제업무를 담당하고 있는 방송위원회와 정통부의 통신에 대한 규제와 정책수립 기능이 합해져 실질적인 집행기능을 갖는 방송통신위원회가 만들어질 경우 정통부에는 사실상 남는 게 별로 없다. 정통부로서는 ‘최악의 시나리오’인 셈.
혁신위 일각에서는 두 부처간 통합을 전제로 ‘에너지청’을 별도 신설하는 안도 모색하고 있는 것으로 알려졌다.
또 중소기업청과 중소기업특별위원회, 중소기업진흥공단 등 3개 기관은 중기특위를 폐지하고 지방 중기청과 중소기업진흥공단의 중복기능을 조정하는 방향으로 정리되고 있는 듯하다.
한 행정개혁전문위원은 산자부와 정통부 간 조직개편과 관련해 “과격하게 부처를 합치지는 않을 것이라고 생각하지만 여지는 남아 있다”고 말하고, 중기청 등에 대해 “중복기능을 조정하는 것은 크게 어렵지 않기 때문에 조만간 빨리 정리될 것”이라고 밝혔다.
문화행정 분야모든 해외홍보는 외교부 통해
해외홍보기능은 문화관광부와 국정홍보처, 외교통상부 등 3개 부처에 중첩돼 있다. 문광부의 재외문화원과 국정홍보처의 해외홍보원이 겹치고, 외교부의 해외홍보기능도 이와 큰 차이가 없다. 그동안 부처간 조직개편보다 기능조정이 시급하다는 지적이 나온 것도 이 때문이다. 현행법상 해외에 나가 있는 국가공무원들은 모두 재외공관장의 통솔을 받도록 규정돼 있었는데 그동안 제대로 지켜지지 않았다.
혁신위도 이들 부처간 마찰해소와 중복투자를 막기 위한 방법을 기능조정에서 찾았다. 해외홍보기능을 외교부로 일원화하고 문광부와 국정홍보처 등은 외교부에 콘텐츠를 제공하도록 하는 방안이 가장 유력하다는 것. 다른 부처들도 해외홍보를 할 경우 외교부를 통하도록 할 방침인 것으로 알려졌다.
국내의 이들 부처조직간에는 별다른 변화가 없고, 그 대신 협조기능을 강화하는 방향으로 조정이 예상된다.
청소년 보호와 육성분야에서는 문화관광부의 청소년국과 청소년보호위원회의 기능이 서로 중복되고 있다는 지적이 많았다. 또 여성부는 부 단위 정부기관으로서는 규모와 조직이 너무 작다.
혁신위는 이들 부처와 관련해서는 두 가지 안을 놓고 논의중인 것으로 알려졌다. 여성부와 문광부, 청소년위원회 등을 현 체제 그대로 유지한 채 문광부 청소년국과 청소년보호위원회의 구조적 협력관계를 모색하는 방안과 여성부를 여성청소년부로 확대시키면서 문광부 청소년국의 청소년 보호육성 기능과 청소년보호위원회를 흡수하는 안이 그것이다. 두 가지 안 중 여성청소년부로의 흡수 통합안이 현재로서는 가장 유력한 것으로 전해지고 있다.
외교통상 분야외교부 반발에도 통상 분리 가능성
통상교섭본부의 분리 및 독립과 통상교섭위원회 설치 여부 등이 관건이다. 그동안 외교부의 통상교섭본부가 경제 통상외교를 제대로 챙기지 못한 데 따른 ‘문책성’ 조직개편에 가깝다. 혁신위에서는 현재 크게 3가지 방안에 대해 검토중인 것으로 알려졌다.
외교부에서 통상교섭본부를 분리해 별도의 독립기관을 설립하는 안과 대통령직속기구인 통상교섭위원회를 신설한 후 외교부내 통상교섭본부를 사무국으로 전환하는 안, 그리고 현 상태에서 기능을 조정 보완하는 안이다.
통상교섭본부를 독립기관으로 설립하는 안은 미국의 무역대표부(USTR)를 모델로 정부의 통상, 교섭기능을 한 곳에 모아 본부장에게 실질적인 권한을 부여해 업무의 효율을 높이자는 취지다.
통상교섭위원회를 설치하는 것은 대통령이 직접 외치와 통상업무를 관장, 경제통상외교를 정상화시키기 위한 대안으로 제시된 것이다. 이에 대한 외교부의 반발이 만만치 않다.
그러나 혁신위는 외교부에서 통상교섭본부를 분리하는 것에 대해 이미 어느 정도 결정한 것으로 알려지고 있다. 중요한 것은 대통령의 의지다. 노 대통령이 통상교섭위원회를 직접 관장하는 것에 부담을 느낀다면 별도의 독립기구로 만들거나, 현 체제에서 기능을 조정 보완하는 방향으로 정리될 것으로 예상된다.
환경행정 분야구체적인 논의는 아직 미흡
환경부와 해양수산부, 농림부의 외청인 산림청 등 2부1청은 산림자원과 해양자원, 멸종위기 야생동식물 및 천연기념물 보전분야 등에서 업무가 중복돼왔다.
산림자원의 경우 산림청의 산림육성, 보호, 이용기능과 환경부의 자연환경보전기능이 겹친다. 해양자원은 해양수산부의 주력업무인데 환경부가 해양자원에 대한 환경보전으로 업무를 확대하면서 중첩되고 있다. 멸종위기 야생동식물 및 천연기념물 보전에서는 문화재청과 환경부의 업무가 충돌하고 있다.
혁신위에서는 현 조직편제를 그대로 두면서 기능만 재조정하는 안과 환경부가 자연자원관리 및 보전기능을 총괄하는 방안, 자연자원관리부를 신설하는 방안 등 3가지 안을 놓고 논의중이다. 그러나 아직까지는 논의가 구체화되지 못한 것으로 알려졌다. 다만 혁신위 내에서는 농림부 외청인 산림청을 환경부로 이관하는 안이 상당히 긍정적으로 검토되고 있고, 외형상 관련 부처에서도 별다른 반대가 없어 보인다.
노동·복지·교육 분야기능조정 통해 부처간 업무중복 해결
교육인적자원부와 보건복지부, 노동부 등은 비교적 부처간 업무중복이 적다.
교육부와 노동부, 두 부처간에는 인적자원개발과 직업훈련, 직업교육 등을 놓고 일정 부분 중첩되는 기능이 있다.
지난 5월1일 한국행정학과와 한국조직학회가 공동으로 주최한 ‘정부조직개편에 관한 기획세미나’에서는 교육부와 노동부의 직업교육 중복문제에 대한 해법으로 3가지 안이 제시됐다. 현 체계를 그대로 유지하는 안과 노동부로 통합하는 안, 교육부로 통합하는 안 등이 그것이다.
이날 세미나에서는 또 사회보험을 놓고 보건복지부와 노동부의 기능이 중복되는 것에 대해서도 두 가지 방안이 나왔다. 현 체제를 유지하는 방안과 두 부처를 완전 통합해 별도의 ‘사회보험청’ 신설안이다.
혁신위는 그러나 이들 부처간 통합의 실효성은 전혀 없다고 보고 기능조정을 통해 문제를 해결하는 선에서 결론지을 예정인 것으로 알려졌다.
“김영삼 대통령 때부터 여기저기서 얽혀 풀기가 매우 어려운 분야다. 특히 부처간 첨예하게 대립돼 있어, 이 부분에 대한 조직개편을 해야 한다는 데는 합의가 이뤄져 있다.” 한 혁신위 관계자의 설명이다.
혁신위는 재정경제부와 금융감독원, 금융감독위원회 등 금융감독기구의 조직개편과 관련, 두 가지 방안을 검토하고 있는 것으로 알려졌다. 하나는 금감위와 금감원의 통합이고, 다른 하나는 금감위, 금감원, 재경부 금융정책국의 업무중복 조정이다.
그런데 최근 일부 언론에서는 ‘금융청’, 다시 말해 재경부 금융정책국을 재경부에 두되 독립적인 금융감독기구를 공무원 조직으로 설치하는 새로운 방안이 나오기도 했다.
혁신위 관계자는 이와 관련해 “‘해야 한다’는 원칙만 섰을 뿐 아직까지 결정된 것은 아무것도 없다”면서 “지금까지 (혁신위에서) 논의된 안은 해당부처에서 제시한 안에서 벗어나지 않고 있다”고 말했다.
그렇다면 감사원이 최근 금융감독기구 개편에 대한 의견을 수렴한 결과를 참고해볼 필요가 있다. 여기서 재경부는 ‘금감위를 흡수한 뒤 금감원을 공무원 조직화해 산하 금융청으로 만드는 방안’을, 금감위는 ‘재경부 금융정책국과 금감위를 통합하고 금감원을 산하 기관으로 두는 방안’을 각각 제출한 것으로 알려졌다. 한편 금감원은 ‘금감위와 금감원을 통합한 뒤 공적기구인 특수법인으로 두는 방안’이 바람직하다는 입장이다.
