• 환호로 시작해 냉소로 끝난 文정부 ‘공공부문 비정규직 제로화’

• 문재인 정부 비정규직의 정규직 전환율, 전 정권보다 낮아

• 고착화된 이중적 노동시장이 부른 양극화와 청년실업

• 진보 주류 눈에는 모든 게 재벌 탓, 대기업 노조의 지독한 내부자성

• 고용유연성 높이고 사회안전망 구축하는 유연안정성 모델 제안

• 정년연장과 기본소득? 사회보장제도부터 개편하라

2017년 5월 10일 취임 선서를 한 문재인 대통령이 청와대 본관 집무실에서 내린 1호 업무 지시는 ‘일자리위원회 설치’였다. 이어 취임 3일 만에 대통령이 달려간 곳은 인천국제공항이었다. 인천공항공사 비정규직에게 둘러싸인 문 대통령이 “공공부문 비정규직 제로 시대를 열겠다”고 하자 모두가 환호했고 일부는 울먹였다.

4년 뒤 5월 10일, 문재인 대통령은 취임 4주년 특별연설에서 “완전한 경제 회복에 이르는 최우선 과제는 일자리 회복”이라며 ‘경제’를 43번이나 언급했다. 이번엔 4년 전과 같은 환호는 들리지 않았다. 대신 돌아온 것은 노동계의 ‘지불요구서’와 냉소였다. 5월 12일 민주노총 공공운수노조는 인천국제공항 제1여객터미널 8번 게이트 앞에서 ‘문재인 대통령 인천공항 방문 4년에 부치는 기자회견’을 열었다. “공공기관 비정규직 제로화, 대통령은 약속을 지켜라!”라고 쓴 현수막을 든 이들은 “4년 전 대통령이 다녀간 자리에는 ‘공정’과 ‘인국공(인천국제공항) 사태’만 남았다”고 비판했다.

정승국(65) 중앙승가대 사회복지학 교수는 “준비 없이 치러진 스펙터클한 이벤트의 결과”라고 했다.

“대통령이 취임 3일 만에 인천국제공항에서 ‘공공부문 비정규직 제로’라는 스펙터클한 이벤트를 연출했지만 정작 담당부처인 고용노동부는 이를 감당할 준비가 전혀 안 돼 있었다. 당장 정규직으로 전환된 무기계약직 임금을 어떤 기준으로 정할 것이냐를 논의한 바도, 합의한 바도 없었다. 한국노동연구원에서 표준화한 직무급 도입 필요성을 제기해 2017년 여름 임금체계 전문가들이 공동작업을 시작했다. 나도 독일 공공부문 임금체계와 영국 지방공무원 임금체계를 참고해 직무급 임금체계를 만드는 데 참여했는데 노조 반발이 엄청났다. ‘공무원과 공공부문 정규직은 호봉급을 적용하고, 왜 무기계약직만 직무급을 적용하느냐. 정규직 대비 80%를 달라’고 했다. 애초 정부가 비정규직 제로화를 선언하기 전 이런 방침이 어떤 문제를 유발할지, 그 문제를 피하려면 어떤 보완이 필요한지 고민하고 준비했어야 한다.”

정 교수는 문재인 정부에서 비정규직의 정규직 전환율(4년 평균 10.7%)이 이전 정부(이명박 정부 16.3%, 박근혜 정부 13.1%)보다 오히려 낮아졌다고 지적했다. 정규직, 비정규직, 계약직, 무기계약직, 공무직, 직무급, 호봉급, 연공급 등 수십 년간 복잡한 이해관계로 얽힌 노동시장 문제를 ‘고르디우스의 매듭’처럼 단칼에 해결할 방법은 없었던 것이다. 대신 “노동시장의 이중구조라는 핵심 문제를 해결하지 않은 상태에서 최저임금인상이나 비정규직의 정규직화만으로 우리 사회의 양극화, 불평등, 청년실업 문제를 해결할 수 없다”는 정 교수 주장에 주목하는 이가 늘고 있다. 유력 차기 대선주자인 윤석열 전 검찰총장도 그중 한 사람이다.

노동존중 사회 아닌 정규직존중 사회

정 교수는 노동시장의 이중구조에 관한 대표적 이론가이자 생산 현장을 특화해 연구해 온 국내에서 몇 안 되는 전문가로 알려졌다. 문재인 정부 초기부터 고용노동부 노사관계 자문위원, 일자리목표공시제 컨설턴트로 활동한 바 있다. 4월 11일 윤석열 전 총장과의 만남이 알려진 뒤 정 교수는 언론 인터뷰 요청뿐 아니라 개인 페이스북 친구 신청도 크게 늘었다고 한다. 평소 소셜네트워크서비스(SNS)를 통해 연구 주제와 칼럼, 강연, 인터뷰 활동 등을 공개하고 댓글 토론도 활발히 해온 그는 “윤 전 총장과의 만남 이후 많은 이가 노동시장의 이중구조에 대한 문제의식을 공유하게 된 것이 큰 수확”이라고 했다.

노동시장의 이중구조란 임금, 고용안정성 등 근로조건에서 질적 차이가 나는 두 개의 시장이 양분된 상태를 말한다. 우리나라 노동시장은 △많은 사람이 선망하는 양질의 일자리(대기업 정규직, 공무원)와 그렇지 못한 일자리(중소영세기업, 비정규직, 실업)로 나뉘고 △두 시장 간 근로조건 격차가 클 뿐 아니라 △높은 장벽에 가로막혀 있어 이동이 자유롭지 않다. 이런 것을 노동시장이 이중적으로 구조화됐다고 한다. 전자를 내부자, 후자를 외부자 개념으로 설명하기도 한다. 한국에서 종업원 규모 300인 이상 대기업과 공공부문 노동자들을 합치면 전체 노동자의 20%쯤 된다. 이들이 내부자라고 할 수 있다.

5월 3일 경기 김포시에 있는 중앙승가대 연구실에서 정 교수를 만났다. 대화는 5월 1일 노동절을 맞아 문재인 대통령이 SNS에 올린 “노동존중사회 실현이라는 정부의 목표는 절대 흔들리지 않는다”라는 글로 시작했다. 노동존중사회는 단순한 구호가 아니라 문재인 정부가 출범 직후 발표한 100대 국정과제 중 63번째다.

- 노동존중사회 실현에 대한 대통령의 의지가 엿보인다.

“4년 전 국정과제로 노동존중사회를 내건 취지는 좋았다. 그러나 이후 전개 과정을 보면 노동존중사회라기보다 정규직존중사회였다. 이 정부는 한국 노동시장의 이중구조 문제에 대한 인식이 거의 없다. 초기 문재인 정부 경제정책, 노동정책에 영향을 미친 사람이 대개 진보 주류의 마인드를 가진 사람들이어서 비정규직 문제나 노동 불평등 문제를 모두 재벌 탓, 사용자 탓으로만 이해한다. 그러나 내부자와 외부자 사이에 깊은 분절성을 가진 한국 노동시장의 이중구조를 이해하고 이를 해소하려는 노력 없이 노동존중사회 실현은 불가능하다.”

- 학계에 오기 전 금속노련, 대우그룹, 한국노총에서 근무했다. 대우차, 현대차 같은 대공장의 작업 조직과 임금체계 등 생산 현장 중심 연구를 했다. 그만큼 기업 내부를 들여다볼 기회가 많았는데 노동시장의 이중구조 문제가 그렇게 심각한가.

“높은 비정규직 비율, 비정규직에서 정규직으로의 낮은 전환율, 정규직과 비정규직 간 큰 근로조건 격차를 노동시장의 분절성을 구성하는 3대 요소라고 한다. 내부자와 외부자 사이에 깊은 분절성을 가진 대표적인 나라가 한국, 스페인, 이탈리아, 프랑스다. 덧붙여 우리나라에는 나머지 세 나라엔 없는 독특한 특성이 있다. 바로 대기업 정규직의 높은 임금(결과적으로 높은 임금불평등), 방대한 기업복지, 호봉제, 숙련 상승에 관계없는 기본급 인상 등이다.”

- 한국 대기업 임금수준이 다른 선진국과 비교해 높은 편인가.

“1987년 이후 대기업 노조가 주도한 내부 노동시장은 지속적이고 가파른 임금 인상을 이어갔다(IMF금융위기 이후 몇 년간 제외). 자동승진제도도 도입됐다. 이로써 고임금에 연공성이 더욱 강화된, 국제적으로 상당히 특이한 한국식 생산현장 모델이 생겨났다. 우리가 제조업 강국이라고 하지만 국제분업구조에서 한국 기업이 차지하는 지위는 중간 수준이다. 반도체 같은 일부 프리미엄급 빼고 한국 제품은 대부분 중가 시장에서 경쟁한다는 말이다. 상위시장은 독일 등 유럽과 일본 기업이 차지하고 있다. 그런데 500인 이상 대기업 임금수준은 우리가 일본보다 40%, 미국보다 20% 이상 높다.”

- 대기업 정규직이 고임금에 다양한 복리후생을 누리는 것이 왜 문제인가.

“방대한 기업복지는 기업별 노조가 강한 한국의 특성이다. 문제는 이런 혜택을 정규직만 누릴 수 있다는 것이다. 산별노조가 발달한 유럽에서는 개별 기업복지를 통제한다. 기업 규모에 따른 임금불평등을 줄이기 위해서다. 또 노조가 강한 작업장일수록 생산효율성이 떨어지는 것도 문제다. 노무 비용이 늘고 효율성이 떨어지면 기업은 신규 채용을 줄인다. 노동을 외주화하고 비정규직을 늘린다.”

-노동시장의 이중구조 형성에 대기업 노조도 일정 부분 책임이 있다는 말인가.

“우리나라 제조업 대기업 노조는 단체교섭 과정에서 요구 조건을 최대 수준으로 얻어내고자 파업을 불사하는 ‘전투적 경제주의’ 노선을 추구했다. 또 생산 현장에는 노조 대의원이 주도하는 ‘작업장 규제’가 굉장히 발달돼 있다. 예를 들어 시간당 자동차 60대를 생산하는 공장에서 조립 라인에 몇 명을 투입하느냐를 기업 차원의 노조와 회사가 교섭하지 않는다. 공장 단위 노조 대의원과 관리자 간 교섭으로 결정한다. 공장 내 노조 파워에 따라 투입 인원이 달라진다. 현대차 울산공장의 편성률이 50% 수준인데, 이는 50명이 일할 공장에 100명이 투입된다는 의미다. 말도 안 되는 과잉 인력이다.

반대로 인기 있는 차종 생산라인이 풀가동돼 다른 공장 생산라인에서 혼류 생산을 하려 해도 해당 공장 작업자가 동의해 주지 않아 증산을 못 하는 경우도 많다. 그 차종을 우리 공장이 갖고 있어야 연장근로, 휴일특근 등으로 더 많은 임금을 받을 수 있기 때문이다. 이처럼 우리나라 완성차 공장의 노사관계는 기업별 구조에다 공장 단위까지 분권화된 이중의 분권화 구조를 갖고 있다. 이해관계 단위가 파편화된 노사관계라고 할 수 있다. 결과적으로 보호받는 소수의 고임금 정규직과 보호받지 못하는 다수의 저임금 비정규직 사이에 엄청난 갭(gap)이 생긴다.”

비정규직만 건드리는 표적화된 유연성

- 고용안정망이란 측면에서 내부자가 과보호를 받고 있다고 했다.

“대기업은 ‘전쟁’을 각오하지 않으면 노동자를 해고하지 못한다. 반면 중소영세기업에서는 해고가 일상화돼 있다. 정규직은 건드리지 못하고 비정규직만 대상으로 하는 고용유연성을 가리켜 ‘주변적 유연성’ 또는 ‘표적화된 유연성’이라고 한다. 정규직과 비정규직 해고 사이에 차별을 두는 제도를 ‘이중 고용보호입법(Dual Employment Protection Legislation)’ 또는 EPL 갭이라고 하는데 유럽 경제학자들은 노동시장 이중구조화의 핵심 원인을 이중 고용보호입법에서 찾는다.”

- 또 다른 원인으로 연공급을 지목하며 직무급으로의 전환을 제안했다.

“‘노동시장 이중구조성을 참호처럼 둘러싸고 있는 연공급’이란 표현을 쓴 적이 있다. 호봉에 따른 연공급 체계에선 정규직이 굳이 숙련도를 높여야 할 인센티브가 없다. 직무급 체계에서는 상위층에 빈자리가 생기면 더 숙련된 사람이 그 자리로 이동하는, 경쟁을 기초로 한 승진이 이뤄진다. 연공급은 그런 경쟁 자체를 제거해 버린다. 다행히 지난해 기준으로 100인 이상 사업체에서 호봉급이 54.9%였는데, 그 비율이 꾸준히 줄고 있다. 공공부문에서부터 동일노동 동일임금 하에 직무급을 도입해야 한다.”

- 2010년대 유럽에서 노동시장 개혁을 추진했지만 결과는 성공적이지 않았다.

“스페인(2012), 이탈리아(2014)에서 정규직에 대한 해고 규제를 대폭 완화하는 급진적인 고용보호입법 개혁을 추진했다. 이탈리아에서는 좌파 정당인 민주당이 정규직 고용보호를 대폭 완화하는 법안을 제출하자 로마에 노동자 100만 명이 집결할 만큼 저항이 심했다. 정규직 해고를 쉽게 하고, 정규직을 신규 채용하면 기업에 보조금을 지급하고, 비정규직도 실업급여를 받을 수 있게 하는 등 청년과 외부자를 위한 정책을 확대했지만 예상과 달리 비정규직 비율이 줄지 않았다. 전문가들 결론은 ‘기업이 비정규직을 쓰는 이유는 더 복잡한 원인에 의해 결정되는 것 같다’였다. 이후 노동시장 이중구조의 완만하고 점진적인 해결을 의미하는 ‘스무디드 듀얼라이제이션(smoothed dualization)’이 등장했다.”

- 외부자를 보호할 개혁 방안은 무엇인가.

“비정규직을 정규직화하는 데는 한계가 있다. 비정규직의 정규화를 촉진하는 방법을 꾸준히 모색하되 차별을 축소하고 그들의 가처분소득을 높이는 데 집중해야 한다. 현행 사회보험제도는 비정규직이 수급권자가 되기 어렵다. 이들이 수급권을 가질 수 있도록 제도를 바꾸면 된다. 다음으로 저소득가구 대상 복지급여를 늘려야 한다. 아동수당, 주거급여, 근로장려금(EIPC·저소득 근로자 가구에 대해 국가가 현금을 지원하는 근로 연계형 소득지원제도) 등을 올려 기본 생계 유지에 지장이 없게 해야 한다.”

정년연장 · 기본소득이 대선에 가져올 효과

- 문재인 정부의 최저임금 인상을 포함한 소득주도성장은 왜 성공하지 못했나.

“최저임금을 급격히 올린 것이 오히려 저숙련 청년과 중고령층을 노동시장에서 이탈시키는 요인이 됐다. 소득주도성장의 정치경제학적 배경은 포스트케인지언의 임금주도 성장론인데, 주류경제학자들이 보기엔 논리가 너무 단순하다. 기존 정책과 굉장히 다른 급진적인 정책이어서, 아직 세계 어떤 좌파 정당도 포스트케인지언을 받아들인 예가 거의 없다. 너무 성급했다.”

- 대선을 앞두고 정부가 정년연장안을 들고 나왔다.

“1987년 이후 대거 고용된 대기업과 중견기업 고참 노동자가 절실하게 바라는 것이 정년연장이다. 정부는 당장이 아니라 내년에 심의하겠다고 한다. 50대에게는 ‘여당에 표를 던지라’는 신호가 될 것이고, 청년노동자들에게는 ‘심의만 할 뿐 실제로 하는 것은 아니다’라는 의미로 해석될 수 있다. 정년연장이 청년고용에 미치는 영향에 대해서는 학술적으로 이견이 있다. 어떤 연구에서는 청년고용과 무관하다고 나오고, 또 어떤 실증적 연구에서는 정년이 1년 연장되면 청년 고용이 0.2% 감소한다고도 한다. 어쨌든 젊은 노동자는 정년연장에 불만이 많다. 현장 인터뷰 기록을 보면 ‘고참들이 열심히 일도 안 하고 아랫사람 시키기만 하면서 정년연장을 요구한다’는 불만이 쏟아진다.”

- 기본소득 이슈도 재점화될까.

“기본소득을 주장하는 이재명 경기지사가 유력한 대선후보 중 한 분이니까 다음 대선에서 충돌을 불러일으킬 논쟁적 이슈인 것은 맞다. 기본소득은 기존 사회보장제도와 굉장히 다른 제도다. 사회보장제도는 ‘직업훈련을 받아야 생계급여를 주겠다’ ‘직업상담사가 권유하는 직장을 수락하면 생계급여를 주겠다’는 식으로 조건을 붙인다. 반면 기본소득의 특징은 정기성, 무조건성, 보편성, 정액성이다. 조건이 들어가면 기본소득이 아니다. 4차 산업혁명으로 인한 고용 감소 여파로 기본소득 필요성이 대두됐지만, 그 효과가 실증적으로 증명된 바는 없다. 오히려 디지털 기술이나 인공지능(AI)이 투입된 작업장에서 고용이 증가했다는 연구도 있다. 프레카리아트라고 하는 불완전 노동자, 비정규직, 특수고용직, 플랫폼 노동자에게 기본소득이 필요하다는 주장도 있으나 기존 사회보장제도를 수정해서 이들을 보호할 수 있다.”

- 진보 주류와 구별되는 현실적인 노동시장 정책이란 무엇인가.

“유연안정성(flexibilization)으로 정리할 수 있다. 유연안정성이란 노동시장에서 고용관계의 유연성을 높이는 대신 사회보장을 통해 안정성을 강화한다는 개념이다. 안정성을 높이는 대표적인 방법이 실업급여다. 최저임금이 오르면서 실업급여를 최대 월 180만 원까지 받을 수 있고 수급 기간도 늘어났다. 실업자 직업훈련, 일과 가족의 양립, 평생학습도 안정성에 포함된다. 한국 사회보장제도는 외국에 비해 아직까지 빈약한 편이다.”

윤석열 전 총장이 관심을 보인 부분도 바로 유연안정성이었다고 한다. 정 교수가 노동시장 이중구조라는 현실 속에서 유연안정성 모델을 설명하고자 사전에 관련 자료를 보냈는데, 윤 전 총장이 이를 꼼꼼히 읽고 왔다고 한다. 정 교수는 유연안정성 모델에 대해 “고용을 유연화하자고 하면 노동조합도 싫어하고 정규직도 싫어한다”면서 “당장 고용관계를 바꾸는 지침을 내놓아도 누구도 받아들이기 어렵다. 하지만 유연안정성은 중장기적으로 추진해야 할 목표”라고 했다.

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