《행정수도 이전을 둘러싼 법률적 시비가 헌법재판소에서 가려질 전망이다. 서울시의회 의원, 교수, 기업인, 대학생, 주부 등 시민 169명으로 구성된 ‘수도이전 위헌 헌법소원 대리인단’(간사 이석연 변호사)은 7월12일 헌법재판소에 ‘신행정수도 건설을 위한 특별조치법’이 위헌이라는 헌법소원심판청구서와 더불어 신행정수도 건설추진위원회 활동을 중지시켜달라는 가처분신청서를 제출했다.대리인단은 “수도이전이 헌법상 국민투표에 부쳐야 할 중대한 사안인데도 국민 동의 없이 강행돼 참정권을 침해당했다”고 주장했다. 이들은 청구서에서 행정수도 이전 특별법에 대해 국민투표권 침해, 납세자의 권리 및 재산 침해, 서울시 공무원의 공무담임권 및 직업선택의 자유 침해, 수도권 거주자의 영업이익 손실로 인한 행복추구권 침해의 6가지 위헌성이 있다고 지적했다.헌법소원 대상이 되느냐 안 되느냐의 논란이 있긴 하지만 수도이전 문제가 국민의 관심사인 만큼 ‘신동아’는 이들의 헌법소원심판청구서 및 가처분신청서 전문 요약본을 입수해 싣는다. 원문 표현을 거의 그대로 살렸음을 밝힌다(편집자).》
[헌법소원심판청구서(요지)]
1. 청구인 : 최상철(崔相哲) 외 168명
가. 청구인들은 모두 국민투표권을 가진 국민으로서 납세의무자입니다.직업은 대학교수, 기업인, 상공업자, 전문직, 주부, 대학(원)생, 회사원, 서울특별시의회 의원, 서울특별시 공무원 등이고 지역별로는 서울특별시 및 인천, 부산, 울산, 대구, 광주광역시와 경기, 강원, 경남, 전남, 제주 등 지역 거주자가 포함되어 있습니다.
나. 대리인 : 변호사 김문희(金汶熙 ·전 헌법재판관)변호사 이영모 (李永模·전 헌법재판관)변호사 이석연 (李石淵·전 헌법연구관)
2. 헌법소원의 대상 및 청구취지
신행정수도의 건설을 위한 특별조치법(공포 2004. 1.16 법률 제7062호, 시행 2004. 4.17, 이하 ‘이 사건 법률’ 또는 ‘이 법’이라고 부름)의 제정, 공포 및 시행으로 인하여 청구인들은 헌법에 보장된 기본권을 침해당했으므로 이 법 전부에 대하여 위헌을 구하는 헌법소원을 제기합니다.
3. 청구이유(요지)
가. 헌법 소원을 제기하게 된 경위
(1) 일자리 늘리기와 경제회생에 총력을 기울여야 할 이 시점에, 600여 년이라는 오랜 역사를 가진 수도 서울을 버리고 남쪽으로 이전하는 문제는, 정치·경제·사회·문화에 관한 영역은 물론 외교·국방·통일 등 국가안보상황에 이르기까지 전 국민의 생활에 직·간접으로 지대한 영향을 끼치는 가장 중대한 사건입니다.
대한민국 헌법전(憲法典)에는 서울을 수도라고 명시한 규정은 없지만, 수도 서울은 우리 뇌리에 깊이 새겨져서 그 누구도 의심 없이 서울은 바로 수도라고 인식하고 있습니다.
우리나라의 상징인 국기(태극기), 국가(애국가), 국어(한글)가 헌법에 규정되지 아니하였다고 하여, 국민의사의 수렴절차 없이 국회의 법률로써 함부로 변경하거나 대선(大選)에서 당선된 대통령이 공약을 빌미로 쉽게 바꿀 수는 없을 것입니다. 마찬가지로 서울이 수도라는 규정이 헌법에 없다고 하여 국회가 법률로써 수도를 다른 곳에 함부로 이전할 수는 없다고 생각합니다. 서울이 대한민국의 수도라는 사실은 헌법적으로 볼 때 불문헌법에 해당하기 때문입니다.
국가안위에 관한 중요 정책
(2) 이와 같이 수도를 서울에 둔 것을 불문헌법의 내용이라고 본다면, 수도이전에는 헌법개정에 버금가는 절차인 국민투표를 하여 국민적인 합의를 도출하여야만 그 헌법적 정당성, 즉 합헌성을 갖추게 되는 것입니다(수도에 관한 규정을 헌법에 둔 국가가 85개국이나 되며 이들 국가에서도 수도를 이전하려면 헌법을 개정하여야 함).
또한 수도를 이전하는 문제는 다른 어떤 사안과도 비교할 수 없을 정도로 국가의 안위와 모든 국민생활의 전 영역에 직·간접으로 영향을 끼치는 중차대한 헌법 제72조 소정의 ‘국가안위에 관한 중요정책’에 해당하는 것이므로 대통령은 반드시 이를 국민투표에 부쳐야 합니다. 국민투표권이 있는 청구인들은 이 사건 법안에 찬반의견을 표시할 권리와 의무가 있는데도, 대통령은 이를 국민투표에 부치지 않고 법안을 그냥 국회에 제출하여 통과시켰습니다. 이것은 헌법이 청구인들에게 부여한 기본권인 국민투표권을 박탈한 것에 다름아닙니다.
더욱이 노무현 대통령은 대선 후보 당시 공약인 수도이전을 국민투표에 부치겠다고 하였습니다. 그런데도 절반 이상의 국민이 국민투표를 하여 이 사건 법률에 대한 정당성을 검증할 필요가 있다고 소리쳐도, 역대 어느 정권보다도 여론을 중시하던 참여정부는 귀를 막고 국회에서 제정한 법률이므로 국민투표에 부칠 수 없다고 합니다. 대통령 스스로 수도이전이 헌법 제72조의 국가안위에 관한 중요 정책임을 인식하고 국민투표에 부치겠다고 다짐한 이상 이는 반드시 지켜야 합니다.
(3) 서울은 수도이므로 지방자치법 제161조 및 서울특별시행정특례에관한법률(1991. 5.31 법률 제4371호)에 의하여, 그 지위·조직 및 운영에서 특수한 위치를 부여받고 있습니다. 그런데도 정부가 이 법안을 제안하고 국회가 법률을 제정하면서 이해관계자인 서울특별시와 사전협의 없이 일방적으로 수도를 이전하는 결정을 하였습니다.
이 법에 따라 수도가 이전되면 서울특별시는 더 이상 ‘특별시’도 아니거니와 수도의 지위를 상실하였으므로 부산이나 광주처럼 하나의 ‘광역시’로 전락하게 됩니다. 뿐만 아니라, 수도라는 뜻을 가진 ‘서울’이라는 명칭도 더 이상 사용할 수 없으므로 다른 지명으로 바꾸어야 합니다.
(4) 노무현 대통령은 금년 2월 기자회견에서 한반도 통일은 독일과 달리 국가연합 단계를 거칠 것이고 통일 후에는 이를 관리할 ‘통일수도’가 필요하다고 언급한 바 있습니다. 이것은 한반도에서 서울과 정통성 경쟁을 벌이고 있는 평양은 북한의 수도로서 확고한 지위를 견지하게 되는 반면, 수도가 이전된 서울은 통일 후에 아무런 역할도 할 수 없게 됩니다.
서울을 수도 내지 통일수도로서 포기하는 것은 3·1운동으로 수립된 대한민국임시정부의 법통을 이어받아 자유민주적 기본질서에 입각한 국가를 수립할 것을 다짐하고 있는 헌법전문(前文)의 정신에 반(反)함으로써 대한민국의 정통성을 훼손하는 것이 됩니다.
참정권인 국민투표권 박탈
(5) 청구인들은 대통령이 “정권의 진퇴와 명운을 걸고 수도이전을 추진하겠다. 행정수도 이전 반대는 대통령 퇴진운동, 불신임운동과 같다”는 강한 의지를 보이고 있는 데 대하여 입을 다물지 못할 정도로 놀랐습니다. 동시에 직무를 집행하는 대통령이 편파적인 행동을 하여 대통령을 지지하는 국민의 집단과 그를 지지하지 않는 국민의 집단으로 나라가 양분되는 형상을 초래하게 하는 것은, 대통령으로서 국가공동체를 통합시켜야 할 책무에 부합하지 않는다는 대통령 탄핵사건에 대한 헌법재판소의 판시 내용을 떠올리지 않을 수 없었습니다(헌재 2004. 5.14. 2004헌나 1, 헌법공보 93, 574, 584, 590 참조).
청구인들은 이 헌법소원을 내면서, 이를 대통령이나 참여정부의 진퇴와 관련되는 것으로 생각해보지 않았고, 오로지 이 사건 법률로 인하여 이미 침해되었거나 침해될 것이 확실시되는 기본권을 헌법의 이름으로 회복 내지 예방하려는 것입니다.
한마디로, 청구인들은 수도이전은 헌법정신과 가치를 훼손하는 것으로서 이를 방지하는 것은 수도 서울을 보존하는 길이요, 대한민국의 장래에 닥칠 위기를 예방할 수 있는 첩경으로 생각하여 이 헌법소원심판청구를 제기하게 된 것입니다.
나. 청구인들이 침해받은 헌법상의 기본권(이 사건 법률이 위헌인 이유)
(1) 헌법 제72조의 국민투표권의 침해 :
(가) 헌법재판소는 일찍이 우리 헌법은 헌법 제72조의 국민투표권을 직접적인 참정권으로 보장하고 있다고 판시하였습니다(헌재 2001. 6.28 2000헌마 735, 판례집 13-1, 1431, 1439).
수도이전 문제는 헌법 제72조의 ‘외교·국방·통일·기타 국가안위에 관한 중요정책’에 해당하는 것입니다. 그런데도 노무현 대통령은 법률안의 제출권자인 정부의 수반으로서 이 사건 법률안을 국회에 제출하기 전에 이를 국민투표에 회부한 바 없습니다. 법률의 공포권자로서(헌법 제53조) 국회에서 의결된 이 사건 법률안을 공포하기 전에 국회에 환부, 재의를 요구하지도 아니하였습니다.
헌법 제72조는 ‘대통령은 필요하다고 인정할 때에는… 국민투표에 부칠 수 있다’고 규정하고 있으므로 엄격한 문리해석에 따르면 대통령에게 국민투표에 부칠 것인지에 관한 재량권이 있는 듯이 보이나, 이는 그 사안의 중대성의 정도나 시간의 촉박 여부에 관계 없이 모든 사안을 국민투표에 부치는 것은 아니라는 취지이지, 이 사건의 경우처럼 국가안위에 관한 막중한 중요정책으로서 충분한 시간적 여유가 있는 사안에 재량권을 인정한다는 취지는 아닌 것입니다.
결국 국민투표권이 있는 청구인들은 이 사건 법률의 공포로 인하여 수도이전이라는 국가안위에 관한 중요정책에 대한 찬반 의견표시 기회를 박탈당함으로써 참정권인 국민투표권을 직접 그리고 현실적으로 침해받게 된 것입니다.
(나) 수도이전에 관한 이 사건 법률이 국민투표를 거쳐야 할 사안인지의 여부에 관한 들끓는 분열된 국론을 진정시켜야 할 주체는, 먼저 국가공동체를 통합시켜야 할 책무가 있는 대통령입니다.
그러나 대통령이 헌법이 부여한 국민투표에 부칠 그의 책무를 회피하거나 다하지 아니할 때에, 우리 헌법은 대통령의 공권력의 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 청구인들은 헌법소원에 의하여 그 시정을 요구할 수 있고(헌법 제111조 제1항 제5호, 헌법재판소법 제68조 제1항), 이 시정요구에 따라 수도이전에 관한 이 사건 법률이 국민투표를 거쳐야 할 사안인지 여부를 판단하여 분열된 국론을 진정시켜 국가공동체의 통합책임을 다하여야 할 의무를 헌법재판소에 부과하고 있습니다. 다시 말하면, 헌법재판소는 대통령의 공권력 불행사로 인하여 헌법상 보장된 청구인들의 국민투표권의 훼손을 회복시켜줄 권한과 책임이 있는 것입니다.
(2) 헌법 제37조 제1항의 납세자로서의 권리 및 재산권 침해 :
신행정수도 건설비용은 대선 공약 당시 4조∼6조원의 재원으로 가능하다고 하였습니다. 그러나 정부는 2003년 11월6일에 2003년 기준으로 45조6000억원이 소요되고 그중 정부부담은 11조2000억원, 민간부담을 34조4000억원으로 추정합니다만, 실제로 정부 산하 국토연구원은 120조원의 비용이 들 것으로 보고 있습니다.
청구인들이 부담하는 세금 일부는 수도이전의 주된 재원이 될 수밖에 없습니다. 그리고 무엇보다 현시점에서 수도이전에 천문학적 액수의 돈을 투자하는 것이 경제적으로 보아 타당한 것인가에 대하여 많은 전문가와 국민이 여러 가지 문제점을 제시하고 있습니다.
청구인들은 헌법상 납세의무자로서 재정투자의 우선순위를 무시하고 자신들이 낸 세금이 헌법에 위반되는 이 사건 법률에 의한 신행정수도 건설비용으로 사용하지 못하게 금지를 요구할 헌법상의 권리가 있습니다.
청구인들은 자신들이 낸 세금을 집권세력이 정략적인 공약이행 수단으로서 수도이전이라는, 그것도 위헌인 법률에 의하여 사용됨으로써 납세의무자의 지위에 상응하는 헌법 제37조 제1항의 헌법에 열거되지 아니한 납세자의 권리가 침해당함과 동시에 헌법 제23조 제1항의 재산권을 침해받거나 침해받게 될 처지에 놓이게 되었습니다.
(3) 헌법 제12조 제1항, 제3항에서 파생되는 청문권 침해 :
헌법재판소는 모든 국민은 자신의 이해관계에 관하여 불이익한 결과를 초래할 수 있는 공권력 행사에 있어서 의견을 개진할 권리를 ‘청문권’으로 보고 이를 헌법 제12조의 적법절차의 원리로부터 파생되는 기본권이라고 하였습니다. 그리고 법률제정절차와 관련한 적법절차는 이른바 청문절차로서 국민은 자신의 이해관계에 관련하여 그 법적 지위를 확인하기 위하여 국가적인 재편계획에 대하여 입장을 표명할 수 있는 기회를 갖고 있다고 하였습니다.
수도이전은 국가 또는 국토의 재편계획에 해당되는 것으로서 청구인들뿐만 아니라 국민 모두가 수도이전 여하에 따라 불이익을 받을 수 있는 등 그 이해관계가 지대한 것이므로 법률제정 과정에서 각계각층의 의견을 충분히 청취하여 반영할 필요성이 있다는 점에서 적법절차의 준수가 한층 더 요구됩니다.
이 사건 법률은 2003년 10월21일 정부안으로 국회에 제출되어 같은 해 11월11일 국회건설교통위원회 전체회의에 상정되고 같은 달 25일 법안심사소위원회에 회부되었습니다. 같은 해 12월8일 위 위원회는 공청회 개최를 생략한 채 정부안대로 가결하였습니다. 이어 같은 달 17일 국회법제사법위원회를 거쳐 같은 달 29일 국회 본회의를 통과하였습니다. 국회에 상정하여 통과될 때까지 불과 2개월 정도가 소요되었을 뿐입니다.
다른 어느 것에도 견줄 수 없는 가장 중대한 국가의 수도이전이라는 위 법안은 그 중요성으로 보나 성질상 당연히 국회법이 규정하는 공청회나 청문회 등을 개최하여 수도이전에 따른 각종 문제점에 관한 토론과 폭넓은 여론수렴을 거쳐야 하는데도 이를 생략하였습니다. 정부가 구색 맞추기 차원에서 편리한 대로 실시한 공청회로 대체할 사안은 아닌 것입니다.
이와 같이 국회가 입법과정에서 요구되는 국민의 의견청취 절차를 생략한 것은 적법절차를 위배한 것으로서 이로 인하여 청구인들은 적법절차의 보장에서 파생되는 청문권을 침해받은 것입니다.
(4) 공무담임권 및 직업선택의 자유 침해 :
수도이전으로 서울특별시가 수도로서의 기능을 상실하게 되면 서울은 더 이상 특별시가 아닌 광역시의 하나로 전락하게 되고 지방자치법, 서울특별시행정특례에관한법률에 의해서 부여된 수도로서의 특별시의 지위도 상실됩니다.
이처럼 수도이전은 수도로서의 서울특별시의 지위에 중대한 영향을 끼치는 사안인 만큼 이 사건 법률 제정과정에 반드시 서울특별시 및 시의회와 협의를 거치거나 최소한 그 의견은 수렴해야 함에도 앞서 본 바와 같이 아무런 협의나 합의절차 없이 정부와 국회가 일방적으로 서울특별시의 수도로서의 지위를 상실시키는 이 사건 법률을 제정한 것은 또 다른 절차적 정당성의 결여에 해당하는 것입니다.
지방자치법은 지방자치단체를 폐치·분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때에도 관계지방자치단체 의회의 의견을 듣도록 규정하고 있습니다(제4조 제2항).
서울특별시의회 의원과 공무원인 청구인들은 절차적 적법성이 결여된 이 사건 법률의 제정으로 인하여 서울특별시의 수도로서의 특수한 지위가 상실되어 명칭에서부터 서울 ‘특별시’라는 표현은 물론 수도를 뜻하는 ‘서울’을 쓰지 못하는 등 서울특별시 공무원으로서의 공직수행과정에서 종전에 누렸던 지위와 권리가 박탈 내지 침해될 것이 예상됩니다.
이것은 헌법 제25조의 공무담임권의 침해이자, 헌법 제15조가 보장하는 공무원으로서의 직업수행의 자유의 침해라 할 것입니다. 더 나아가 서울특별시 의회 의원인 청구인들은 이 사건 법률 제정과정에 지방자치법 제4조 제2항이 정한 절차가 지켜지지 않음으로써 헌법 제12조 제1항, 제3항의 적법절차의 준수에서 파생되는 앞서 본 청문권을 다시 침해받은 것입니다.
한편 서울특별시 공무원이 되기 위해 준비중인 청구인들 역시 이와 같은 기본권의 침해가 예상됨은 물론입니다.
수도권 기업들의 타격
(5) 체계정당성의 원리위배 및 평등권 침해 :
(가) 이 법은 수도이전에 관하여 대통령 소속의 추진위원회와 대통령에게 무소불위의 권한을 부여하고 있으며 심지어 국회마저도 대통령의 하급기관인 것처럼 규정하고 있습니다. 즉 법 제6조 제4항이 ‘수립된 이전계획의 내용 중 정부에 속하지 아니하는 헌법기관의 이전계획에 대하여는 제1항의 규정에 의한 대통령의 승인을 얻기 전에 국회의 동의를 얻어야 한다’고 규정하여 법 제6조 제2항에서 정하는 이전계획에 대하여 대통령이 승인하기 전에 국회에서 먼저 동의를 하도록 되어 있습니다.
헌법은 대의기관인 국회의 지위를 존중하여 ‘국회’를 제3장에서 규정하고, 대통령이 속하는 ‘정부’를 제4장에 규정하여 국회를 우위에 두고 있습니다. 그럼에도 불구하고 법 제6조 제4항은 수도이전 계획에 대하여 대통령이 결재를 하기 전에 국회의 동의를 먼저 받도록 하여 국회를 마치 대통령의 하위기관인 것처럼 규정하고 있으므로, 이는 통치구조에 관한 헌법의 기본원리에 위반됩니다. 대통령 소속의 추진위원회의 수도이전 계획을 사전에 동의하게 한 것은 헌법이 국회의 권한으로 개별적으로 명시하고 있는 조항 어디에도 해당되지 아니하여 위헌의 소지가 있기 때문입니다.
(나) 수도이전 지역을 대전, 충청권으로 미리 정하고 있는 이 법 제8조는, 다른 지역을 합리적인 근거 없이 차별 취급하는 것으로서 헌법상 평등원칙에 위배됩니다. 특정지역을 법률에서 수도이전 지역으로 명시한 것은 법체계상의 문제나 장기적인 국가위상 등을 고려하지 않고 선거에서 특정지역(대전, 충청권)의 표를 얻으려는 목적이 주된 것이라는 점에서 수도이전 지역에서 배제된 여타 지역에 대한 차별적 취급을 합리화할 만한 정당한 이유가 존재하지 않습니다.
따라서 청구인들로서는 그들의 지역으로 수도가 이전될 수도 있다는 동등한 기회가 상실되어 자의적 취급을 받게 된 것이고, 결국 이것은 이 법 제8조의 규정으로 인하여 ‘같은 것을 다르게’ 취급함으로써 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해받게 하였습니다.
(6) 직업선택의 자유, 거주이전의 자유 및 행복추구권 등의 침해 :
서울이 수도로서 갖는 역사적·세계적 브랜드 가치를 직·간접 배경으로 하여 수도권에서 영업활동이나 기업활동을 영위하던 개인, 중소기업, 대기업들은 수도이전으로 그들의 영업 또는 기업활동에 직·간접, 유·무형의 타격을 입게 됩니다. 특히 외국과 교역을 하는 개인이나 기업의 경우, 꼭 수도권 지역이 아니더라도 수도이전의 여파는 더 클 것입니다. 수도이전으로 인하여 아직도 헌법상 반국가단체의 지위에 있는 북한과의 접적(接敵)지역인 수도권 지역 국민이 겪게 될 안보상의 불안과 그로 인한 경제·사회생활에서의 정신적·물질적 동요와 불안이 증폭될 것임은 불을 보듯 뻔합니다.
수도이전으로 인하여 청구인들은 위와 같은 경제·사회생활에서의 불이익을 받게 될 것이 예상된다는 점에서 헌법 제15조의 직업선택의 자유, 제14조의 거주이전의 자유를 침해받게 되고, 수도이전에 따른 생활의 변화에서 오는 총체적 불안감의 증폭으로 인하여 헌법 제10조의 행복추구권도 침해받게 되었다고 보아야 할 것입니다. 그리고 이러한 기본권은 아직 현실화되지는 않았지만 수도이전이 진행됨에 따라 확실히 예상될 수 있는 것입니다.
다. 결론
(1) 한 나라의 수도는 그 나라 정치·행정의 중심지일 뿐만 아니라 역사와 문화의 중심지이며 그 나라의 얼굴이므로, 수도이전은 국가의 공간구조를 바꾸는 민족의 역사적인 과업입니다.
따라서 수도이전 문제는 ‘대한민국의 존재양식’의 변경에 해당하므로 장기간에 걸친 전문가들의 논의와 검증과정을 거쳐야 함은 물론 헌법에 수도에 관한 조항이 있든 없든 헌법 개정절차와 마찬가지로 반드시 법률의 제정·공포에 앞서 국민적 합의(국민투표)에 의한 정당성을 확보하여야 합니다.
(2) 청구인들은 위헌인 이 사건 법률의 제정·공포·시행으로 인하여 헌법 제72조의 국민투표권, 제37조 제1항의 납세자의 권리, 제12조 제1항, 제3항에서 파생되는 청문권, 제11조 제1항의 평등권, 제14조의 거주이전의 자유, 제15조의 직업선택의 자유, 제23조 제1항의 재산권, 제10조의 행복추구권을 각각 침해받았거나 받게 될 상황에 처하게 되었습니다. 아울러 헌법 제25조의 공무담임권도 침해받게 되었습니다.
더 나아가 청구인들은 헌법절차를 거치지 않은 수도이전으로 인하여 헌법 전문에 의해서 보장되는 대한민국의 정통성이 훼손됨으로써 그에 상응하는 헌법에 열거되지 아니한 권리도 침해받은 것입니다.
[가처분 신청서(요지)]
1. 가처분 신청취지
신행정수도의 건설을 위한 특별조치법(이하 ‘이 사건 법률’ 또는 ‘이 법’이라 함)에 의한 대통령 소속의 신행정수도건설추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 함)의 신행정수도 건설추진을 위한 향후 일정(법 제6조 이전계획의 수립, 제7조 기본계획의 수립, 제12조 예정지역 등의 지정, 제19조 개발계획 수립 등)을 본안사건인 헌법소원사건의 종국결정시까지 정지하도록 하는 결정을 구함.
2. 가처분과 헌법재판소 선례
헌법재판소는 예외적이기는 하나 법령에 대한 헌법소원과 권한쟁의에서 법령이나 처분에 대한 효력정지가처분 신청을 인용한 선례가 있습니다[예① 사법시험 응시횟수를 제한하는 사법시험령의 효력정지가처분사건(헌재 2000. 12.8. 2000헌사 471) 예② 군사법원법에 따라 재판을 받는 미결수용자의 면회횟수를 주 2회로 하고 있는 군행형법시행령에 대한 효력정지가처분사건(헌재 2002. 4.25. 2002헌사 129) 예③ 성남시와 경기도지사 간의 권한쟁의심판사건에서 직접 처분효력정지가처분(헌재 1999. 3.25. 98헌사 98) 등].
헌법재판소는 가처분의 논거로서 본안심판이 부적법하거나 이유 없음이 명백하지 않는 한, 가처분신청을 인용한 뒤 종국결정에서 청구가 기각되었을 때 발생하게 될 불이익과 가처분을 기각한 뒤 청구가 인용되었을 때 발생하게 될 불이익을 비교형량하여 후자가 전자보다 큰 경우에 가처분을 인용할 수 있다고 하고 있습니다.
원상회복 위해 가처분 수용돼야
3. 이 사건 헌법소원에서의 가처분의 필요성
가. 이 사건 법률은 신행정수도를 건설하는 방법 및 절차를 규정하는 법률입니다(제1조). 이 법 제27조는 이 건설업무를 효율적으로 추진하기 위하여 대통령 소속하에 신행정수도건설추진위원회를 두고 있습니다. 이 추진위원회는 신행정수도건설기본계획의 수립 등(제2장), 예정지역 등의 지정 및 관리(제3장), 신행정수도건설사업(제4장) 등 신행정수도 건설에 관한 일체의 업무를 관장하고 있습니다.
추진위원회는 2004년 6월8일 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등 85개 헌법기관과 중앙행정기관이 이전대상에 포함된다고 하고, 같은 달 15일 충남 천안시 등 충청권지역 4곳을 수도이전 예정후보지로 정하면서 오는 8월 위 후보지 중 예정지역을 확정할 예정이라고 하였습니다. 추진위원회는 7월5일 신행정수도평가위원회의 평가결과, 충남 연기군(남면, 금남면, 동면), 공주시(장기면)가 1위를 차지하였다고 발표하였습니다.
이와 같이 추진위원회는 2012년에 정부의 주요기관을 옮겨 수도역할을 하게 하고, 2030년에 인구 50만명이 거주하는 신도시 건설을 완성한다는 계획을 밟아나가고 있습니다.
나. 그런데 이 사건 법률에 대하여 헌법재판소가 종국결정을 하는 데는 180일이 소요됩니다(헌법재판소법 제38조).
(1) 가처분이 인용된 뒤 본안심판이 기각되었을 경우에 발생하게 될 불이익 :
추진위원회의 이 법에 의한 행정수도건설에 관한 향후 일정을 이 사건 헌법소원의 결정시까지 정지하는 가처분을 하였다가 신청인들에게 불리한 종국결정을 하였을 경우 추진위원회는 위 기간 동안 신행정수도 건설업무를 중단함으로 인한 손해 외에는 다른 아무런 불이익이 없습니다.
특히 추진위원회가 2012년에 정부의 주요기관을 옮기고 2030년에 인구 50만명이 거주하는 신도시 건설을 완성한다는 장기계획에 180일 정도 신행정수도에 관한 업무를 중단한다고 하여 크게 지장을 받는다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 공공복리에 중대한 영향을 끼치는 것도 아닙니다.
(2) 가처분 신청이 기각된 후에 본안심판이 인용되었을 경우 발생하게 될 불이익 :
만약 가처분신청을 기각하였다가 신청인들의 청구를 인용하는 종국결정을 하였을 경우 추진위원회가 본안심판의 결정 선고시까지 행한 수도이전 및 기본계획의 수립, 예정지역(수도이전후보지)의 지정, 개발계획의 수립 등의 절차진행으로 인하여 상상할 수 없는 논란이 발생하고 과연 이로 인한 결과의 원상회복이 가능한지 여부를 가늠하기조차 어려운 불이익이 생기게 됨은 불을 보듯 뻔합니다.
(3) 이와 같이 종국결정이 기각되었을 경우의 불이익과 가처분신청을 기각한 뒤 본안심판이 인용되었을 경우 불이익을 비교 형량할 때 이 사건 가처분신청은 허용되어야 하리라고 봅니다.
송월주 스님 등 사회 각계 인사 9명이 7월8일 기자회견을 열고 신행정수도 졸속 추진 중지를 정부에 촉구했다.
1. 청구인 : 최상철(崔相哲) 외 168명
가. 청구인들은 모두 국민투표권을 가진 국민으로서 납세의무자입니다.직업은 대학교수, 기업인, 상공업자, 전문직, 주부, 대학(원)생, 회사원, 서울특별시의회 의원, 서울특별시 공무원 등이고 지역별로는 서울특별시 및 인천, 부산, 울산, 대구, 광주광역시와 경기, 강원, 경남, 전남, 제주 등 지역 거주자가 포함되어 있습니다.
나. 대리인 : 변호사 김문희(金汶熙 ·전 헌법재판관)변호사 이영모 (李永模·전 헌법재판관)변호사 이석연 (李石淵·전 헌법연구관)
2. 헌법소원의 대상 및 청구취지
신행정수도의 건설을 위한 특별조치법(공포 2004. 1.16 법률 제7062호, 시행 2004. 4.17, 이하 ‘이 사건 법률’ 또는 ‘이 법’이라고 부름)의 제정, 공포 및 시행으로 인하여 청구인들은 헌법에 보장된 기본권을 침해당했으므로 이 법 전부에 대하여 위헌을 구하는 헌법소원을 제기합니다.
3. 청구이유(요지)
가. 헌법 소원을 제기하게 된 경위
(1) 일자리 늘리기와 경제회생에 총력을 기울여야 할 이 시점에, 600여 년이라는 오랜 역사를 가진 수도 서울을 버리고 남쪽으로 이전하는 문제는, 정치·경제·사회·문화에 관한 영역은 물론 외교·국방·통일 등 국가안보상황에 이르기까지 전 국민의 생활에 직·간접으로 지대한 영향을 끼치는 가장 중대한 사건입니다.
대한민국 헌법전(憲法典)에는 서울을 수도라고 명시한 규정은 없지만, 수도 서울은 우리 뇌리에 깊이 새겨져서 그 누구도 의심 없이 서울은 바로 수도라고 인식하고 있습니다.
우리나라의 상징인 국기(태극기), 국가(애국가), 국어(한글)가 헌법에 규정되지 아니하였다고 하여, 국민의사의 수렴절차 없이 국회의 법률로써 함부로 변경하거나 대선(大選)에서 당선된 대통령이 공약을 빌미로 쉽게 바꿀 수는 없을 것입니다. 마찬가지로 서울이 수도라는 규정이 헌법에 없다고 하여 국회가 법률로써 수도를 다른 곳에 함부로 이전할 수는 없다고 생각합니다. 서울이 대한민국의 수도라는 사실은 헌법적으로 볼 때 불문헌법에 해당하기 때문입니다.
국가안위에 관한 중요 정책
(2) 이와 같이 수도를 서울에 둔 것을 불문헌법의 내용이라고 본다면, 수도이전에는 헌법개정에 버금가는 절차인 국민투표를 하여 국민적인 합의를 도출하여야만 그 헌법적 정당성, 즉 합헌성을 갖추게 되는 것입니다(수도에 관한 규정을 헌법에 둔 국가가 85개국이나 되며 이들 국가에서도 수도를 이전하려면 헌법을 개정하여야 함).
또한 수도를 이전하는 문제는 다른 어떤 사안과도 비교할 수 없을 정도로 국가의 안위와 모든 국민생활의 전 영역에 직·간접으로 영향을 끼치는 중차대한 헌법 제72조 소정의 ‘국가안위에 관한 중요정책’에 해당하는 것이므로 대통령은 반드시 이를 국민투표에 부쳐야 합니다. 국민투표권이 있는 청구인들은 이 사건 법안에 찬반의견을 표시할 권리와 의무가 있는데도, 대통령은 이를 국민투표에 부치지 않고 법안을 그냥 국회에 제출하여 통과시켰습니다. 이것은 헌법이 청구인들에게 부여한 기본권인 국민투표권을 박탈한 것에 다름아닙니다.
더욱이 노무현 대통령은 대선 후보 당시 공약인 수도이전을 국민투표에 부치겠다고 하였습니다. 그런데도 절반 이상의 국민이 국민투표를 하여 이 사건 법률에 대한 정당성을 검증할 필요가 있다고 소리쳐도, 역대 어느 정권보다도 여론을 중시하던 참여정부는 귀를 막고 국회에서 제정한 법률이므로 국민투표에 부칠 수 없다고 합니다. 대통령 스스로 수도이전이 헌법 제72조의 국가안위에 관한 중요 정책임을 인식하고 국민투표에 부치겠다고 다짐한 이상 이는 반드시 지켜야 합니다.
(3) 서울은 수도이므로 지방자치법 제161조 및 서울특별시행정특례에관한법률(1991. 5.31 법률 제4371호)에 의하여, 그 지위·조직 및 운영에서 특수한 위치를 부여받고 있습니다. 그런데도 정부가 이 법안을 제안하고 국회가 법률을 제정하면서 이해관계자인 서울특별시와 사전협의 없이 일방적으로 수도를 이전하는 결정을 하였습니다.
이 법에 따라 수도가 이전되면 서울특별시는 더 이상 ‘특별시’도 아니거니와 수도의 지위를 상실하였으므로 부산이나 광주처럼 하나의 ‘광역시’로 전락하게 됩니다. 뿐만 아니라, 수도라는 뜻을 가진 ‘서울’이라는 명칭도 더 이상 사용할 수 없으므로 다른 지명으로 바꾸어야 합니다.
(4) 노무현 대통령은 금년 2월 기자회견에서 한반도 통일은 독일과 달리 국가연합 단계를 거칠 것이고 통일 후에는 이를 관리할 ‘통일수도’가 필요하다고 언급한 바 있습니다. 이것은 한반도에서 서울과 정통성 경쟁을 벌이고 있는 평양은 북한의 수도로서 확고한 지위를 견지하게 되는 반면, 수도가 이전된 서울은 통일 후에 아무런 역할도 할 수 없게 됩니다.
서울을 수도 내지 통일수도로서 포기하는 것은 3·1운동으로 수립된 대한민국임시정부의 법통을 이어받아 자유민주적 기본질서에 입각한 국가를 수립할 것을 다짐하고 있는 헌법전문(前文)의 정신에 반(反)함으로써 대한민국의 정통성을 훼손하는 것이 됩니다.
참정권인 국민투표권 박탈
(5) 청구인들은 대통령이 “정권의 진퇴와 명운을 걸고 수도이전을 추진하겠다. 행정수도 이전 반대는 대통령 퇴진운동, 불신임운동과 같다”는 강한 의지를 보이고 있는 데 대하여 입을 다물지 못할 정도로 놀랐습니다. 동시에 직무를 집행하는 대통령이 편파적인 행동을 하여 대통령을 지지하는 국민의 집단과 그를 지지하지 않는 국민의 집단으로 나라가 양분되는 형상을 초래하게 하는 것은, 대통령으로서 국가공동체를 통합시켜야 할 책무에 부합하지 않는다는 대통령 탄핵사건에 대한 헌법재판소의 판시 내용을 떠올리지 않을 수 없었습니다(헌재 2004. 5.14. 2004헌나 1, 헌법공보 93, 574, 584, 590 참조).
청구인들은 이 헌법소원을 내면서, 이를 대통령이나 참여정부의 진퇴와 관련되는 것으로 생각해보지 않았고, 오로지 이 사건 법률로 인하여 이미 침해되었거나 침해될 것이 확실시되는 기본권을 헌법의 이름으로 회복 내지 예방하려는 것입니다.
한마디로, 청구인들은 수도이전은 헌법정신과 가치를 훼손하는 것으로서 이를 방지하는 것은 수도 서울을 보존하는 길이요, 대한민국의 장래에 닥칠 위기를 예방할 수 있는 첩경으로 생각하여 이 헌법소원심판청구를 제기하게 된 것입니다.
나. 청구인들이 침해받은 헌법상의 기본권(이 사건 법률이 위헌인 이유)
(1) 헌법 제72조의 국민투표권의 침해 :
(가) 헌법재판소는 일찍이 우리 헌법은 헌법 제72조의 국민투표권을 직접적인 참정권으로 보장하고 있다고 판시하였습니다(헌재 2001. 6.28 2000헌마 735, 판례집 13-1, 1431, 1439).
수도이전 문제는 헌법 제72조의 ‘외교·국방·통일·기타 국가안위에 관한 중요정책’에 해당하는 것입니다. 그런데도 노무현 대통령은 법률안의 제출권자인 정부의 수반으로서 이 사건 법률안을 국회에 제출하기 전에 이를 국민투표에 회부한 바 없습니다. 법률의 공포권자로서(헌법 제53조) 국회에서 의결된 이 사건 법률안을 공포하기 전에 국회에 환부, 재의를 요구하지도 아니하였습니다.
헌법 제72조는 ‘대통령은 필요하다고 인정할 때에는… 국민투표에 부칠 수 있다’고 규정하고 있으므로 엄격한 문리해석에 따르면 대통령에게 국민투표에 부칠 것인지에 관한 재량권이 있는 듯이 보이나, 이는 그 사안의 중대성의 정도나 시간의 촉박 여부에 관계 없이 모든 사안을 국민투표에 부치는 것은 아니라는 취지이지, 이 사건의 경우처럼 국가안위에 관한 막중한 중요정책으로서 충분한 시간적 여유가 있는 사안에 재량권을 인정한다는 취지는 아닌 것입니다.
결국 국민투표권이 있는 청구인들은 이 사건 법률의 공포로 인하여 수도이전이라는 국가안위에 관한 중요정책에 대한 찬반 의견표시 기회를 박탈당함으로써 참정권인 국민투표권을 직접 그리고 현실적으로 침해받게 된 것입니다.
(나) 수도이전에 관한 이 사건 법률이 국민투표를 거쳐야 할 사안인지의 여부에 관한 들끓는 분열된 국론을 진정시켜야 할 주체는, 먼저 국가공동체를 통합시켜야 할 책무가 있는 대통령입니다.
그러나 대통령이 헌법이 부여한 국민투표에 부칠 그의 책무를 회피하거나 다하지 아니할 때에, 우리 헌법은 대통령의 공권력의 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 청구인들은 헌법소원에 의하여 그 시정을 요구할 수 있고(헌법 제111조 제1항 제5호, 헌법재판소법 제68조 제1항), 이 시정요구에 따라 수도이전에 관한 이 사건 법률이 국민투표를 거쳐야 할 사안인지 여부를 판단하여 분열된 국론을 진정시켜 국가공동체의 통합책임을 다하여야 할 의무를 헌법재판소에 부과하고 있습니다. 다시 말하면, 헌법재판소는 대통령의 공권력 불행사로 인하여 헌법상 보장된 청구인들의 국민투표권의 훼손을 회복시켜줄 권한과 책임이 있는 것입니다.
6월29일 서울시청 앞 광장에서 열린 서울시민연합의 수도이전 반대집회에서 참석자들은 “국민적 합의 없는 수도이전 계획을 철회하라”고 촉구했다.
신행정수도 건설비용은 대선 공약 당시 4조∼6조원의 재원으로 가능하다고 하였습니다. 그러나 정부는 2003년 11월6일에 2003년 기준으로 45조6000억원이 소요되고 그중 정부부담은 11조2000억원, 민간부담을 34조4000억원으로 추정합니다만, 실제로 정부 산하 국토연구원은 120조원의 비용이 들 것으로 보고 있습니다.
청구인들이 부담하는 세금 일부는 수도이전의 주된 재원이 될 수밖에 없습니다. 그리고 무엇보다 현시점에서 수도이전에 천문학적 액수의 돈을 투자하는 것이 경제적으로 보아 타당한 것인가에 대하여 많은 전문가와 국민이 여러 가지 문제점을 제시하고 있습니다.
청구인들은 헌법상 납세의무자로서 재정투자의 우선순위를 무시하고 자신들이 낸 세금이 헌법에 위반되는 이 사건 법률에 의한 신행정수도 건설비용으로 사용하지 못하게 금지를 요구할 헌법상의 권리가 있습니다.
청구인들은 자신들이 낸 세금을 집권세력이 정략적인 공약이행 수단으로서 수도이전이라는, 그것도 위헌인 법률에 의하여 사용됨으로써 납세의무자의 지위에 상응하는 헌법 제37조 제1항의 헌법에 열거되지 아니한 납세자의 권리가 침해당함과 동시에 헌법 제23조 제1항의 재산권을 침해받거나 침해받게 될 처지에 놓이게 되었습니다.
(3) 헌법 제12조 제1항, 제3항에서 파생되는 청문권 침해 :
헌법재판소는 모든 국민은 자신의 이해관계에 관하여 불이익한 결과를 초래할 수 있는 공권력 행사에 있어서 의견을 개진할 권리를 ‘청문권’으로 보고 이를 헌법 제12조의 적법절차의 원리로부터 파생되는 기본권이라고 하였습니다. 그리고 법률제정절차와 관련한 적법절차는 이른바 청문절차로서 국민은 자신의 이해관계에 관련하여 그 법적 지위를 확인하기 위하여 국가적인 재편계획에 대하여 입장을 표명할 수 있는 기회를 갖고 있다고 하였습니다.
수도이전은 국가 또는 국토의 재편계획에 해당되는 것으로서 청구인들뿐만 아니라 국민 모두가 수도이전 여하에 따라 불이익을 받을 수 있는 등 그 이해관계가 지대한 것이므로 법률제정 과정에서 각계각층의 의견을 충분히 청취하여 반영할 필요성이 있다는 점에서 적법절차의 준수가 한층 더 요구됩니다.
이 사건 법률은 2003년 10월21일 정부안으로 국회에 제출되어 같은 해 11월11일 국회건설교통위원회 전체회의에 상정되고 같은 달 25일 법안심사소위원회에 회부되었습니다. 같은 해 12월8일 위 위원회는 공청회 개최를 생략한 채 정부안대로 가결하였습니다. 이어 같은 달 17일 국회법제사법위원회를 거쳐 같은 달 29일 국회 본회의를 통과하였습니다. 국회에 상정하여 통과될 때까지 불과 2개월 정도가 소요되었을 뿐입니다.
다른 어느 것에도 견줄 수 없는 가장 중대한 국가의 수도이전이라는 위 법안은 그 중요성으로 보나 성질상 당연히 국회법이 규정하는 공청회나 청문회 등을 개최하여 수도이전에 따른 각종 문제점에 관한 토론과 폭넓은 여론수렴을 거쳐야 하는데도 이를 생략하였습니다. 정부가 구색 맞추기 차원에서 편리한 대로 실시한 공청회로 대체할 사안은 아닌 것입니다.
이와 같이 국회가 입법과정에서 요구되는 국민의 의견청취 절차를 생략한 것은 적법절차를 위배한 것으로서 이로 인하여 청구인들은 적법절차의 보장에서 파생되는 청문권을 침해받은 것입니다.
(4) 공무담임권 및 직업선택의 자유 침해 :
수도이전으로 서울특별시가 수도로서의 기능을 상실하게 되면 서울은 더 이상 특별시가 아닌 광역시의 하나로 전락하게 되고 지방자치법, 서울특별시행정특례에관한법률에 의해서 부여된 수도로서의 특별시의 지위도 상실됩니다.
이처럼 수도이전은 수도로서의 서울특별시의 지위에 중대한 영향을 끼치는 사안인 만큼 이 사건 법률 제정과정에 반드시 서울특별시 및 시의회와 협의를 거치거나 최소한 그 의견은 수렴해야 함에도 앞서 본 바와 같이 아무런 협의나 합의절차 없이 정부와 국회가 일방적으로 서울특별시의 수도로서의 지위를 상실시키는 이 사건 법률을 제정한 것은 또 다른 절차적 정당성의 결여에 해당하는 것입니다.
지방자치법은 지방자치단체를 폐치·분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경할 때에도 관계지방자치단체 의회의 의견을 듣도록 규정하고 있습니다(제4조 제2항).
서울특별시의회 의원과 공무원인 청구인들은 절차적 적법성이 결여된 이 사건 법률의 제정으로 인하여 서울특별시의 수도로서의 특수한 지위가 상실되어 명칭에서부터 서울 ‘특별시’라는 표현은 물론 수도를 뜻하는 ‘서울’을 쓰지 못하는 등 서울특별시 공무원으로서의 공직수행과정에서 종전에 누렸던 지위와 권리가 박탈 내지 침해될 것이 예상됩니다.
이것은 헌법 제25조의 공무담임권의 침해이자, 헌법 제15조가 보장하는 공무원으로서의 직업수행의 자유의 침해라 할 것입니다. 더 나아가 서울특별시 의회 의원인 청구인들은 이 사건 법률 제정과정에 지방자치법 제4조 제2항이 정한 절차가 지켜지지 않음으로써 헌법 제12조 제1항, 제3항의 적법절차의 준수에서 파생되는 앞서 본 청문권을 다시 침해받은 것입니다.
한편 서울특별시 공무원이 되기 위해 준비중인 청구인들 역시 이와 같은 기본권의 침해가 예상됨은 물론입니다.
수도권 기업들의 타격
(5) 체계정당성의 원리위배 및 평등권 침해 :
(가) 이 법은 수도이전에 관하여 대통령 소속의 추진위원회와 대통령에게 무소불위의 권한을 부여하고 있으며 심지어 국회마저도 대통령의 하급기관인 것처럼 규정하고 있습니다. 즉 법 제6조 제4항이 ‘수립된 이전계획의 내용 중 정부에 속하지 아니하는 헌법기관의 이전계획에 대하여는 제1항의 규정에 의한 대통령의 승인을 얻기 전에 국회의 동의를 얻어야 한다’고 규정하여 법 제6조 제2항에서 정하는 이전계획에 대하여 대통령이 승인하기 전에 국회에서 먼저 동의를 하도록 되어 있습니다.
헌법은 대의기관인 국회의 지위를 존중하여 ‘국회’를 제3장에서 규정하고, 대통령이 속하는 ‘정부’를 제4장에 규정하여 국회를 우위에 두고 있습니다. 그럼에도 불구하고 법 제6조 제4항은 수도이전 계획에 대하여 대통령이 결재를 하기 전에 국회의 동의를 먼저 받도록 하여 국회를 마치 대통령의 하위기관인 것처럼 규정하고 있으므로, 이는 통치구조에 관한 헌법의 기본원리에 위반됩니다. 대통령 소속의 추진위원회의 수도이전 계획을 사전에 동의하게 한 것은 헌법이 국회의 권한으로 개별적으로 명시하고 있는 조항 어디에도 해당되지 아니하여 위헌의 소지가 있기 때문입니다.
(나) 수도이전 지역을 대전, 충청권으로 미리 정하고 있는 이 법 제8조는, 다른 지역을 합리적인 근거 없이 차별 취급하는 것으로서 헌법상 평등원칙에 위배됩니다. 특정지역을 법률에서 수도이전 지역으로 명시한 것은 법체계상의 문제나 장기적인 국가위상 등을 고려하지 않고 선거에서 특정지역(대전, 충청권)의 표를 얻으려는 목적이 주된 것이라는 점에서 수도이전 지역에서 배제된 여타 지역에 대한 차별적 취급을 합리화할 만한 정당한 이유가 존재하지 않습니다.
따라서 청구인들로서는 그들의 지역으로 수도가 이전될 수도 있다는 동등한 기회가 상실되어 자의적 취급을 받게 된 것이고, 결국 이것은 이 법 제8조의 규정으로 인하여 ‘같은 것을 다르게’ 취급함으로써 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해받게 하였습니다.
(6) 직업선택의 자유, 거주이전의 자유 및 행복추구권 등의 침해 :
서울이 수도로서 갖는 역사적·세계적 브랜드 가치를 직·간접 배경으로 하여 수도권에서 영업활동이나 기업활동을 영위하던 개인, 중소기업, 대기업들은 수도이전으로 그들의 영업 또는 기업활동에 직·간접, 유·무형의 타격을 입게 됩니다. 특히 외국과 교역을 하는 개인이나 기업의 경우, 꼭 수도권 지역이 아니더라도 수도이전의 여파는 더 클 것입니다. 수도이전으로 인하여 아직도 헌법상 반국가단체의 지위에 있는 북한과의 접적(接敵)지역인 수도권 지역 국민이 겪게 될 안보상의 불안과 그로 인한 경제·사회생활에서의 정신적·물질적 동요와 불안이 증폭될 것임은 불을 보듯 뻔합니다.
수도이전으로 인하여 청구인들은 위와 같은 경제·사회생활에서의 불이익을 받게 될 것이 예상된다는 점에서 헌법 제15조의 직업선택의 자유, 제14조의 거주이전의 자유를 침해받게 되고, 수도이전에 따른 생활의 변화에서 오는 총체적 불안감의 증폭으로 인하여 헌법 제10조의 행복추구권도 침해받게 되었다고 보아야 할 것입니다. 그리고 이러한 기본권은 아직 현실화되지는 않았지만 수도이전이 진행됨에 따라 확실히 예상될 수 있는 것입니다.
다. 결론
(1) 한 나라의 수도는 그 나라 정치·행정의 중심지일 뿐만 아니라 역사와 문화의 중심지이며 그 나라의 얼굴이므로, 수도이전은 국가의 공간구조를 바꾸는 민족의 역사적인 과업입니다.
따라서 수도이전 문제는 ‘대한민국의 존재양식’의 변경에 해당하므로 장기간에 걸친 전문가들의 논의와 검증과정을 거쳐야 함은 물론 헌법에 수도에 관한 조항이 있든 없든 헌법 개정절차와 마찬가지로 반드시 법률의 제정·공포에 앞서 국민적 합의(국민투표)에 의한 정당성을 확보하여야 합니다.
(2) 청구인들은 위헌인 이 사건 법률의 제정·공포·시행으로 인하여 헌법 제72조의 국민투표권, 제37조 제1항의 납세자의 권리, 제12조 제1항, 제3항에서 파생되는 청문권, 제11조 제1항의 평등권, 제14조의 거주이전의 자유, 제15조의 직업선택의 자유, 제23조 제1항의 재산권, 제10조의 행복추구권을 각각 침해받았거나 받게 될 상황에 처하게 되었습니다. 아울러 헌법 제25조의 공무담임권도 침해받게 되었습니다.
더 나아가 청구인들은 헌법절차를 거치지 않은 수도이전으로 인하여 헌법 전문에 의해서 보장되는 대한민국의 정통성이 훼손됨으로써 그에 상응하는 헌법에 열거되지 아니한 권리도 침해받은 것입니다.
[가처분 신청서(요지)]
1. 가처분 신청취지
신행정수도의 건설을 위한 특별조치법(이하 ‘이 사건 법률’ 또는 ‘이 법’이라 함)에 의한 대통령 소속의 신행정수도건설추진위원회(이하 ‘추진위원회’라 함)의 신행정수도 건설추진을 위한 향후 일정(법 제6조 이전계획의 수립, 제7조 기본계획의 수립, 제12조 예정지역 등의 지정, 제19조 개발계획 수립 등)을 본안사건인 헌법소원사건의 종국결정시까지 정지하도록 하는 결정을 구함.
2. 가처분과 헌법재판소 선례
헌법재판소는 예외적이기는 하나 법령에 대한 헌법소원과 권한쟁의에서 법령이나 처분에 대한 효력정지가처분 신청을 인용한 선례가 있습니다[예① 사법시험 응시횟수를 제한하는 사법시험령의 효력정지가처분사건(헌재 2000. 12.8. 2000헌사 471) 예② 군사법원법에 따라 재판을 받는 미결수용자의 면회횟수를 주 2회로 하고 있는 군행형법시행령에 대한 효력정지가처분사건(헌재 2002. 4.25. 2002헌사 129) 예③ 성남시와 경기도지사 간의 권한쟁의심판사건에서 직접 처분효력정지가처분(헌재 1999. 3.25. 98헌사 98) 등].
헌법재판소는 가처분의 논거로서 본안심판이 부적법하거나 이유 없음이 명백하지 않는 한, 가처분신청을 인용한 뒤 종국결정에서 청구가 기각되었을 때 발생하게 될 불이익과 가처분을 기각한 뒤 청구가 인용되었을 때 발생하게 될 불이익을 비교형량하여 후자가 전자보다 큰 경우에 가처분을 인용할 수 있다고 하고 있습니다.
원상회복 위해 가처분 수용돼야
3. 이 사건 헌법소원에서의 가처분의 필요성
가. 이 사건 법률은 신행정수도를 건설하는 방법 및 절차를 규정하는 법률입니다(제1조). 이 법 제27조는 이 건설업무를 효율적으로 추진하기 위하여 대통령 소속하에 신행정수도건설추진위원회를 두고 있습니다. 이 추진위원회는 신행정수도건설기본계획의 수립 등(제2장), 예정지역 등의 지정 및 관리(제3장), 신행정수도건설사업(제4장) 등 신행정수도 건설에 관한 일체의 업무를 관장하고 있습니다.
추진위원회는 2004년 6월8일 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등 85개 헌법기관과 중앙행정기관이 이전대상에 포함된다고 하고, 같은 달 15일 충남 천안시 등 충청권지역 4곳을 수도이전 예정후보지로 정하면서 오는 8월 위 후보지 중 예정지역을 확정할 예정이라고 하였습니다. 추진위원회는 7월5일 신행정수도평가위원회의 평가결과, 충남 연기군(남면, 금남면, 동면), 공주시(장기면)가 1위를 차지하였다고 발표하였습니다.
이와 같이 추진위원회는 2012년에 정부의 주요기관을 옮겨 수도역할을 하게 하고, 2030년에 인구 50만명이 거주하는 신도시 건설을 완성한다는 계획을 밟아나가고 있습니다.
나. 그런데 이 사건 법률에 대하여 헌법재판소가 종국결정을 하는 데는 180일이 소요됩니다(헌법재판소법 제38조).
(1) 가처분이 인용된 뒤 본안심판이 기각되었을 경우에 발생하게 될 불이익 :
추진위원회의 이 법에 의한 행정수도건설에 관한 향후 일정을 이 사건 헌법소원의 결정시까지 정지하는 가처분을 하였다가 신청인들에게 불리한 종국결정을 하였을 경우 추진위원회는 위 기간 동안 신행정수도 건설업무를 중단함으로 인한 손해 외에는 다른 아무런 불이익이 없습니다.
특히 추진위원회가 2012년에 정부의 주요기관을 옮기고 2030년에 인구 50만명이 거주하는 신도시 건설을 완성한다는 장기계획에 180일 정도 신행정수도에 관한 업무를 중단한다고 하여 크게 지장을 받는다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 공공복리에 중대한 영향을 끼치는 것도 아닙니다.
(2) 가처분 신청이 기각된 후에 본안심판이 인용되었을 경우 발생하게 될 불이익 :
만약 가처분신청을 기각하였다가 신청인들의 청구를 인용하는 종국결정을 하였을 경우 추진위원회가 본안심판의 결정 선고시까지 행한 수도이전 및 기본계획의 수립, 예정지역(수도이전후보지)의 지정, 개발계획의 수립 등의 절차진행으로 인하여 상상할 수 없는 논란이 발생하고 과연 이로 인한 결과의 원상회복이 가능한지 여부를 가늠하기조차 어려운 불이익이 생기게 됨은 불을 보듯 뻔합니다.
(3) 이와 같이 종국결정이 기각되었을 경우의 불이익과 가처분신청을 기각한 뒤 본안심판이 인용되었을 경우 불이익을 비교 형량할 때 이 사건 가처분신청은 허용되어야 하리라고 봅니다.
