- 5·31지방선거 직후 수도권 광역단체장들은 ‘대수도론(大首都論)’을 본격적으로 거론하기 시작했다. 그러자 영남, 충청지역 광역단체장들 사이에서 반발이 터져나왔다. 추진하는 쪽이나 반대하는 쪽이나
- 모두 한나라당 소속이다. 당내 갈등으로 번지는 양상이 빚어지자 이재오 당시 원내대표가 논의에 제동을 걸기도 했다. 그러나 수도권 광역단체장들은 대수도론을 철회하지 않았다. 김범일 대구시장이 “지방의 목소리는 상대적으로 소외되어 왔다”며 대수도론에 대한 견해를 ‘신동아’에 밝혀왔다.
정부는 국가 균형발전, 실질적 지방분권, 지방의 활력 회복을 위해 행정복합도시 건설, 공공기관 지방이전을 추진하고 있다. 그러나 대수도론이 실현될 경우 지방의 돈·사람·기업이 수도권으로 집중되는 현상이 빨라질 것은 자명하다. 지방의 발전 기반은 훼손되고 경제도 위축될 수밖에 없다. 이렇게 되면 국가 발전에 걸림돌이 된다. 장기적으로는 사회비용 부담도 늘고 국가경쟁력도 떨어질 것이다. 따라서 대수도론 추진은 마땅히 중단되어야 한다.
대수도론은 용어부터가 마땅치 않다. 경기도의 요구를 마치 수도권 전체 주민의 요구인 양 포장하기 위해 명명했다는 인상이 짙다. 이는 절반에 가까운 국민이 ‘수도권 규제완화’를 지지하는 것처럼 보이게 하기 위한 정치적 술수이다. 수도권의 표(票)만을 의식한 표현이며 지방을 자극하는, 지방민의 정서에 맞지 않는 오만한 용어로써 적절하지 않다.
대수도론의 구체적 내용은 ▲수도권 규제완화 ▲대중교통 통합운영체계 확립 ▲한강 상수원 수질 개선 ▲2014년 인천아시안게임 유치 등에 수도권 광역단체장들이 공동으로 노력한다는 것 등이다. 이를 위해 ‘수도권 공동정책 개발 및 실천을 위한 상설협의체인 수도권협의회를 공동 설치키로 한다’는 실천방안도 제시하고 있다.
좀더 상세하게 설명하면 ‘서울, 경기, 인천 등 수도권은 수도권 발전을 가로막는 수도권정비계획법 등 각종 불합리한 법과 규제를 철폐하고 상수원 관리, 대기환경, 대중교통, 광역도로, 장묘시설, 환경처리시설, 복지시설, 학교건립 등에서 통합협력체제를 구축함으로써 중국 상하이나 일본 도쿄에 맞서는 국제경쟁력을 갖추도록 한다’는 구상이다.
수도권 규제완화가 진짜 목적
대수도론이 수도권 내부의 연대와 협력을 강화하고 지역발전의 시너지 효과를 높이기 위해 ‘통합행정의 의지’를 천명한 것은 긍정적으로 평가한다. 환경이 개선되고 교통이 편리해져 수도권 주민들의 삶의 질이 향상되는 것에 반대할 국민은 아무도 없다. ‘2014 인천 아시안게임’ 유치를 돕겠다는 것도 수긍이 가는 대목이다. 수도권 문제엔 시·도의 경계를 나누지 않는 ‘광역적 대처’가 필요하다는 논리에 공감한다.
그러나 대수도론의 실질적인 핵심은 수도권에 대한 각종 규제의 완화에 있다. 이는 추진되어선 안 된다. 필자를 비롯한 일부 광역단체장들이 대수도론을 반대하는 이유도 여기에 있다. 수도권 규제의 핵심은 크게 공장 총량제, 대학 설립 제한, 오염총량제 세 가지가 꼽힌다. 우리는 이 세 가지 규제 모두 지방 및 수도권의 발전을 위해 계속 유지되어야 한다고 믿는다.
수도권 규제는 수도권 발전을 제약하려는 목적에서 시작된 것이 아니다. 오히려 수도권 비대화에 따른 비효율을 극복하기 위해서였다. 과거 정부는 수도권의 혼잡비용이 국가 전체의 경쟁력을 끌어올리는 데 걸림돌이 된다고 판단했다. 그런데 이 같은 상황이 조금도 변하지 않은 가운데 이제 와서 대수도론이라는 명목으로 수도권의 규제를 완화한다면 이는 중·장기적 국가 이익을 포기하는 것이나 다름없다.
우리나라는 지난 30여 년간 정부 주도로 압축성장 해왔기 때문에 과도한 중앙집중 현상이 발생했다. ‘콩나물 도시’가 된 수도권과 ‘공동화(空洞化)’ 되는 지방이라는 두 수레바퀴를 가진 우리나라에 있어 수도권과 지방의 조화는 국가존립을 위한 필수조건이다.
지난 2000년 현재 국토 면적의 11.8%에 불과한 수도권에 전 국민의 47.2%가 몰려 살고 있는 것으로 나타났다. 같은 해 일본 도쿄권 인구비중 32.4%, 프랑스 파리권 18.7%, 영국 런던권 12.2%에 비해 집중도가 훨씬 높다. 그런데 5년 뒤인 2005년 수도권의 인구비중은 48.2%가 되어 오히려 1%포인트 더 높아졌다. 2004년 우리나라 전체 공공기관의 80%, 제조업체의 57%, 100대 기업의 91%가 수도권에 몰려 있다. 외국인 투자기업의 75%, 연구개발(R·D)기관의 70%도 수도권에 소재한다. 인구, 기업, 첨단기술, 외국투자가 모두 수도권에만 집중돼 면적 비율 11.8%의 수도권과 88.2%의 지방 사이에 경제격차가 커지지 않을 수 없다.
수도권, 量이 아닌 質로 승부해야
이는 수치로도 나타난다. 2001년 수도권의 지역내 총생산(GRDP)은 1989년에 비해 약 8.5배로 늘어났으나 지방은 2.2배 증가에 그쳤다. 지자체의 재정자립도에서 수도권은 평균 82.7%이지만 비(非)수도권은 45.7%에 불과하다. 상당수 지방도시의 경제 상황은 공황(恐慌) 직전이라 해도 지나치지 않다.
그러나 지방에 비해 비교우위에 있는 우리나라 수도권도 세계적 대도시와 비교했을 때는 경쟁력이 뒤처진다는 평가가 많다. 수도권의 국제경쟁력 저하는 수도권의 과밀화에 기인하는 바가 크다. 현재 세계에서 한국처럼 인구 및 자원이 수도권에 집중된 곳은 도쿄와 멕시코시티밖에 없다. 일본은 오사카라는 대칭 도시가 있어 그나마 안정적이다. 멕시코시티의 경우 수도권 집중에 따른 부작용으로 심각한 환경, 교통, 도시빈민 문제가 유발되고 있다.
수도권의 경쟁력 저하는 공장이나 인구가 적어서가 아니다. 투자의 효율성, 부가가치성이 문제다. 수도권은 이미 수적으로, 양적으로는 차고 넘친다. 또다시 수와 양으로 해결해선 안 된다. 이젠 ‘질적 변화’를 모색해야 한다. 그러나 지방은 아직 ‘수와 양의 경제학’이 통용되는 곳이다. 상주 인구를 한 사람이라도 더 늘려야 하고, ‘첨단’이 아니라도 공장을 더 지어야 한다. 있는 사람, 있는 공장 빠져나가게 손놓고 있을 수는 없는 상황이다. 수도권 집중화로 해마다 30조원의 사회적 손실이 발생하고 있다는 연구결과도 있다.
이러한 현실을 외면한 채 일부 인사가 “국가 경쟁력을 높이기 위해서 수도권에 대한 규제를 철폐해야 한다”며 수도권 이기주의에 매몰된 논리를 펴는 것에는 말문이 막힐 따름이다.
수도권이 나라 전체를 책임진다는 발상을 하는 나라는 많지 않다. 워싱턴, 도쿄, 파리, 런던, 베를린, 베이징의 경쟁력은 각각 그 도시의 경쟁력일 뿐이다. 그것이 곧 그 나라 경쟁력의 대부분이 되어선 안 된다. 전 국토가 골고루 균형 있게 발전해 있고 인구와 산업 등이 적절하게 배치된 가운데 지방자치도 잘 발달한 나라가 진정한 의미의 선진국이다.
우리나라는 수도권의 비대와 지방의 침체라는 양극화 현상이 고착되면서 스위스 IMD(국제경영개발연구소의) 평가에 의하면 국가경쟁력이 2000년 29위, 2004년 35위, 2006년 38위로 계속 하락하고 있다. 몇몇 인사는 “수도권 규제를 완화하지 않으면 한국으로 올 외국 기업이 중국, 인도, 베트남으로 갈 것”이라고 주장한다. 그러나 이는 사실이 아니다. 오히려 수도권 과밀화가 해소되어야 외국기업이 수도권을 더 찾게 된다.
수도권은 물류비용이 2002년 기준 66.7%로 세계 최고 수준이라는 점 때문에 외국 투자가들에게 매력을 잃고 있다. 또한 외국인들은 과학기술 혁신역량을 가진 고급인력의 유무, 부동산 가격, 세금, 정부의 지원정책, 노동시장의 유연성을 따진다. 투자를 유치하려면 이들이 원하는 환경을 만들어줘야 한다.
대수도론자들, 포퓰리즘에 빠졌다
정부는 중앙집권과 수도권 일극(一極)집중 현상을 개선하기 위해 행정복합도시 건설과 공공기관 지방이전을 추진하고 있다. 지방에 있어선 중요한 시기다. 이런 때에 대수도론 주창자들은 수도권과 비수도권의 갈등을 조장하며 수도권 주민만을 의식하는 개발지상주의와 포퓰리즘에 빠져 있다. 이들의 각성을 촉구한다.
지난해 11월 정부는 수도권 공장 신증설에 대한 규제완화 조치를 일부 단행했다. 그 결과 경북 지역 소재 기업인 LG필립스는 파주로 LCD공장을 이전하기로 했다. 이를 시작으로 대기업 및 첨단기업들이 수도권으로 몰리고 있다. 지방 고급인력의 수도권 이주도 연쇄적으로 일어나고 있다. 뿐만 아니라 서민생활과 직접 관련된 유통 및 건설부문도 수도권 대기업이 장악하면서 지방경제의 공동화(空洞化)가 가속화하고 있다. 지방경제의 수도권 종속은 심각한 수준이다.
대구경북연구원의 보고서에 따르면 수도권에 공장의 신·증설을 대폭 허용할 경우 대구·경북지역은 총 5조2000여억원에 달하는 손실과 1만8000여 명의 고용감소가 발생한다. 나는 30여 년간 서울에서 공직생활을 하다가 대구에 내려와 지역을 위해 봉사하고 있다. 현장에서 직접 목도한 이 지역의 현실은 결코 낙관적이지 못하다. 최근 대구의 대형 유통업체들은 광고용 전단까지 서울에서 제작해 오고 있는 실정이다. 지방에 진출한 수도권 건설업체들은 협력업체마저 수도권 기업을 고집하고 있다. 수도권이 비수도권에 대형 빨대를 들이대고 마구 빨아들이는 상황인 것이다.
수도권 비대화를 막아야 하는 이유는 외국의 사례에서도 찾아볼 수 있다. 프랑스와 이탈리아에서는 1980년대에, 영국과 독일에서는 1990년대에 분권(分權)에 관한 논의가 일어 분권관련법이 제정되기도 했다. 일본에서도 1990년대부터 지방분권에 관한 논의가 활발하게 진행되고 있다. 1980년대 말부터 탈(脫)사회주의화를 경험한 동유럽에서도 지방분권 실험이 확대되고 있다.
프랑스는 우리나라와 마찬가지로 전통적으로 중앙집권화된 나라다. 그러나 프랑스는 이에 따른 비효율을 극복하기 위해 1982년부터 ‘코뮨, 데파르망 및 레종의 권리와 자유에 관한 법률’을 통해 분권화개혁에 박차를 가했다. 그 후 프랑스의 지방분권은 지방자치단체의 권리와 자유를 충분히 보장해주는 데서 시작됐다. 이는 곧 지방의 조직, 권한, 재정, 공무원제도, 의회에 대한 개혁으로 이어졌다.
특히 프랑스는 권한을 일괄적으로 지자체에 이관했으며 이를 위해 행정수단도 지방으로 옮겼다. 권한이양에 따르는 지방의 재정부담을 완화하기 위해 정부 재원의 지방 이양도 동시에 취했다. 지방자치단체는 지방세율을 스스로 결정할 수 있도록 했다. 상당수 국세도 지방세로 전환했다.
뿐만 아니라 프랑스는 1963년 수도권 집중 억제를 목표로 대외투자유치 담당부서인 DATAR를 설립하는 한편, 1980년대 이후부터는 국가발전과 지역발전을 접목할 수 있는 제도적 장치로써 ‘계획계약제도’를 도입했다. 계획계약제도는 중앙정부와 지방정부가 합작투자해 지방개발을 촉진하는 방식이다. 이러한 분권 및 분산정책을 실시한 결과 프랑스는 수도권(파리권)의 인구분담비율을 18% 내외로 안정시킬 수 있었다.
독일은 통일 이후 연방제적 전통에 입각한 다극(多極)분산형 국가체제를 더욱 강화하고 있다. 특히 독일은 동독지역과 서독지역간 격차를 해소하기 위해 본에서 베를린으로 수도를 이전했다. 그러나 이후에도 본은 연방참의원 및 연방정부 10개 관청의 소재지가 됐다. 독일은 이 같은 연방정부 기관의 분산배치를 통해 지역균형발전을 도모하고 있다. 이러한 노력은 산업 인프라 구축, 경제 활성화 등의 가시적 성과로 나타나고 있다. 구 동독지역에 남아 있는 고(高)실업 등의 문제를 해결하기 위해 정치권은 취약 지역을 집중 지원하는 정책도 추진하고 있다.
수도집중 대신 지방육성 택한 유럽
일본은 태평양전쟁 이전엔 중앙집권적 정부 시스템하에서 자원 및 군수물자의 원활한 수입에 유리한 임해(臨海)형 공업배치로 중화학공업화를 이뤘다. 그러나 그 결과 도쿄권이 과밀화되고 지방에선 활기가 사라지는 국토구조의 문제점이 나타났다. 이러한 도쿄 중심 일극일축(一極一軸)의 집중을 해소하기 위해 일본은 최근까지 다축형 국토구조로의 전환을 추진하고 있다.
또한 일본은 1993년 참의원과 중의원의 만장일치로 ‘지방분권’을 의결해 지방분권화를 본격 추진하고 있다. 1999년 지방분권일괄법에 따라 국가와 지방자치단체는 대등 협력적 관계를 맺게 됐고 지방의 자기결정권이 확충됐다. 유럽과 일본은 이처럼 지방분권과 분산을 통해 지역격차를 해소하여 국토의 양극화를 극복하는 등 국토의 균형 있는 발전을 위해 상당히 노력하는 모습을 보이고 있다. 우리나라도 대수도론이 아닌, 지방 육성 정책을 통해 국가경쟁력을 높여야 한다.
수도권과 지방 양분하는 발상
대수도론은 이미 지배적 지위를 누리고 있는 수도권만의 발전을 추구하려는 의도에서 나온 것으로, 국가통합을 저해한다. 단일극(單一極)으로 지속적인 성장을 하고 있는 국가는 없다. 지방이 공황에 빠질 경우 수도권의 경제력만으로 지방을 끌고 갈 수도 없다.
대수도론은 기업인, 투자자들에게 잘못된 메시지를 줌으로서 비수도권 지역의 쇠퇴와 자생적 발전기반의 위축을 초래할 우려가 있다. 국가균형발전정책이 가시적 효과를 거두기 위해서는 지방으로 이전하는 기업과 사람에게는 획기적인 인센티브를 제공하는 등 특단의 노력이 필요하다. 대수도론의 촉발은 지방으로 이주하려는 사람이나 기업들이 계획을 유보하게 하는 효과를 낳을 수 있다.
수도권 내부의 단결만을 목적으로 하는 대수도론은 결국 실질적, 정서적으로 수도권과 지방의 협력체제를 봉쇄하는 결과를 가져올 가능성이 높다. 국경도 사라지는 마당에 수도권과 지방을 양분하는 이 같은 발상은 시대에 맞지 않는다. 개방형 경제체제하의 지속적 성장을 위해선 지역간 선의의 경쟁과 함께 상호 연대와 협력이 필수적이다.
우리나라가 동북아시아의 중심국으로 성장하기 위해 수도권의 규제를 완화해야 한다는 논리는 어불성설이다. 규제완화가 일시적으로 투자증대와 성장에 기여할 수 있을지 모르겠으나, 장기적으로는 난개발을 심화시켜 수도권의 발전 잠재력을 고갈시킬 우려가 높다. 수도권 과밀에 따른 교통혼잡 비용이 연간 12조원(2003년 기준, 한국교통연구원)에 달하고, 대기오염 등 환경오염에 따른 비용도 연간 10조4000억원이 발생(2002년 기준, 서울대학교 권오상 교수팀)한다. 부동산 가격 급등으로 고비용·저생산의 구조가 고착되고 있다.
대수도론자들이 주장하는 것과는 달리, 수도권의 경쟁력이 곧 국가경쟁력은 아니다. 수도권 단체장이 수도권의 발전을 위해 노력하는 것은 당연한 일이다. 그러나 수도권도 대한민국의 일부일 뿐이다. 비수도권이 있어야 수도권이 존재하며 피폐하고 공동화된 비수도권을 방치하고선 수도권의 지속발전도, 국가의 경쟁력 강화도 이루기 어렵다.
대수도론, 지방에 투자할 의욕 꺾어
정부는 대수도론과 관련된 국민갈등을 수수방관하고 있다. 최근 산업입지수요조사에서 응답한 1200개 업체 중 50%가 수도권에 입지하기를 원하는 것으로 나타났다. 수도권에 대한 규제가 완화된다면 산업기능의 수도권 집중은 걷잡을 수 없게 될 것이다. 수도권 기업의 지방 이전도 중단될 가능성이 높다.
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이럴 경우 행정중심복합도시, 공공기관 지방이전, 기업도시 등 국가균형발전 시책은 착근도 되기 전에 존립기반이 없어져버릴 수 있다. 심각한 국력 낭비가 아닐 수 없다. 그 과정에서 수도권과 비수도권의 대립도 심화될 것이다. 지방은 더 이상 물러설 여지가 없다. 수도권의 경제적 어려움은 지방의 어려움에 비하면 아무것도 아니다. 그럼에도 정부는 지방엔 2012년이 되어야 가시화되는 공공기관 이전을 약속한 반면, 수도권엔 지난해 11월 공장 신·증설 허가라는 선물을 줬다. 지방엔 어음을 주고 수도권엔 현찰을 준 것과 같다.
정부는 ‘선(先)지방 육성, 후(後)수도권 계획적 관리’의 원칙을 준수해야 한다. 그리고 국가의 지속적인 성장과 국제경쟁력 확보 차원에서라도 대수도론을 더 이상 방치해서는 안 된다.
